Государственное регулирование градостроительной деятельности.
Законодательную основу регулирования градостроительной деятельности и использования земель поселений составляет, наряду с законами, регулирующими земельные отношения, Градостроительный Кодекс РФ.
Градостроительный Кодекс РФ дает определение градостроительной деятельности, в соответствии с которым это «деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства»
В соответствии с Градостроительным Кодексом градостроительная деятельность осуществляется на основе территориального планирования и зонирования.
«Территориальное планирование – указывается в Кодексе - направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований».
Территориальное планирование реализуется на всех трех уровнях публичной власти в РФ через систему документов, принимаемых на каждом из этих уровней. На уровне Федерации это схемы территориального планирования РФ (касающиеся объектов федерального значения федерального транспорта, обороны и пр.), на уровне субъектов Федерации – схемы территориального планирования субъекта, где выделяются объекты регионального значения, на муниципальном уровне - схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.
На уровне поселений базовым документом, определяющим возможности и ограничения градостроительной деятельности, является Генеральный планпоселения.
Генеральный план поселения (города, например)включает в себя, прежде всего, схемы размещения объектов местного значения, карты, отражающие границы города и, что особенно важно, функциональных зон с их основными параметрами.
Помимо картографической части, Генеральный план включает в себя пояснительную записку с обоснованием предлагаемых в нем решений и положение о территориальном планировании, в которых излагаются цели и мероприятия территориального планирования.
Генеральный план поселения является основой для разработки Правил землепользования и застройки, которые содержат в себя требования к планировке и застройки территорий.
Согласно Градостроительному Кодексу «….Правила землепользования и застройки включают в себя:
1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила;
2) карту градостроительного зонирования;
3) градостроительные регламенты.
.. На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон…..
… В градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются:
1) виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства;
2) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;
3) ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации».
Как следует из Градостроительного Кодекса РФ, основным инструментом, входящим в систему градостроительного регулирования, является территориальное зонирование.
Территориальное зонирование – разделение земель на земельные участки с различным целевым назначением и правовым режимом использования.
Территориальное зонирование реализуется через выделение на территорий поселений территориальных зон. Градостроительный Кодекс предполагает, что в результате градостроительного зонирования могут определяться следующие виды зон:
1 жилые,
2 общественно-деловые,
3 производственные,
4 инженерной и транспортной инфраструктур,
5 сельскохозяйственного использования,
6 рекреационного назначения,
7 особо охраняемых территорий,
8 специального назначения,
9 размещения военных объектов,
10 иные виды территориальных зон.
Зонирование предусматривает также, что для каждой из территориальных зон устанавливаются виды разрешенного использования, в том числе, объектов, не выполняющих жилую функцию. В соответствии с этим разрешенное использование земельных участков и объектов капитального строительства разделяется на:
1 основные виды разрешенного использования;
2 условно разрешенные виды использования;
3 вспомогательные виды разрешенного использования, допустимые только в качестве дополнительных по отношению к основным видам разрешенного использования и условно разрешенным видам использования и осуществляемые совместно с ними.
Так, в жилых зонах «допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства и дачного хозяйства».
Кроме того, Кодекс предусматривает, что для каждой из территориальных зон устанавливаются предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, которые могут включать в себя:
1) предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков, в том числе их площадь;
2) минимальные отступы от границ земельных участков в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
3) предельное количество этажей или предельную высоту зданий, строений, сооружений;
4) максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка;
5) иные показатели.
Для каждого из земельных участков, входящих в ту или иную территориальную зону, на основе видов разрешенного использования, предельных параметров, существующей застройки разрабатывается градостроительный регламент, которым «определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства».
Важным инструментом градостроительного регулирования являются предельные параметры земельных участков, зданий и сооружений. Так, в Правилах землепользования и застройки (ПЗЗ) Санкт-Петербурга, принятых в 2009 г. указывается на такие предельные параметры как:
Предельные размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства – предельные физические характеристики земельных участков и объектов капитального строительства (зданий и сооружений), которые могут быть размещены на территории земельных участков в соответствии с градостроительным регламентом.
Коэффициент застройки – часть территории земельного участка, которая занята зданиями (%).
Коэффициент использования территории(в применении к территории земельного участка)–отношение суммарной общей площади всех зданий, строений, сооружений на земельном участке к площади земельного участка. Суммарная общая площадь зданий, строений, сооружений, которые разрешается построить на земельном участке, определяется умножением значения максимального коэффициентаиспользования территории, установленного градостроительным регламентом, на показатель площади земельного участка.
В Правилах указаны также предельные значения для отдельных видов территориальных зон. Например, для зоны ТЖ 4 (зона многоквартирной жилой застройки средней и высокой этажности) установлены следующие предельные ограничения: минимальная площадь земельного участка – 600 кв.м., коэффициент застройки - 25%, максимальный коэффициент использования территории – 1,8 и др. Такие же значения разработаны и для других территориальных зон.
Генеральный план, Правила землепользования и застройки являются основой для разработки проектов застройки территорий,включающих в себя«чертеж или чертежи планировки территории, на которых отображаются:
1 красные линии ( линии, которые обозначают существующие, планируемые (изменяемые, вновь образуемые) границы территорий общего пользования, границы земельных участков, на которых расположены линии электропередачи, линии связи (в том числе линейно-кабельные сооружения), трубопроводы, автомобильные дороги, железнодорожные линии и другие подобные сооружения (линейные объекты
2 линии, обозначающие дороги, улицы, проезды, линии связи, объекты инженерной и транспортной инфраструктур;
3 границы зон планируемого размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, иных объектов капитального строительства».
Помимо этого проекты застройки территорий могут включать в себя «положения о размещении объектов капитального строительства федерального, регионального или местного значения, а также о характеристиках планируемого развития территории, в том числе плотности и параметрах застройки территории и характеристиках развития систем социального, транспортного обслуживания и инженерно-технического обеспечения, необходимых для развития территории».
На основе проекта застройки территории разрабатываются проекты межевания территорий. Подготовка проектов межевания застроенных территорий осуществляется в целях установления границ застроенных земельных участков и границ незастроенных земельных участков.
Проекты межевания территорий позволяют перейти к основному документу, определяющими возможности градостроительного использования отдельных земельных участков - градостроительному плану земельного участка.
Градостроительный Кодекс РФ устанавливает, что «в составе градостроительного плана земельного участка указываются:
1) границы земельного участка;
2) границы зон действия публичных сервитутов;
3) минимальные отступы от границ земельного участка в целях определения мест допустимого размещения зданий, строений, сооружений, за пределами которых запрещено строительство зданий, строений, сооружений;
4) информация о градостроительном регламенте (в случае, если на земельный участок распространяется действие градостроительного регламента). При этом в градостроительном плане земельного участка, за исключением случаев предоставления земельного участка для государственных или муниципальных нужд, должна содержаться информация о всех предусмотренных градостроительным регламентом видах разрешенного использования земельного участка;
5) информация о разрешенном использовании земельного участка, требованиях к назначению, параметрам и размещению объекта капитального строительства на указанном земельном участке (в случаях, если на земельный участок не распространяется действие градостроительного регламента или для земельного участка не устанавливается градостроительный регламент);
6) информация о расположенных в границах земельного участка объектах капитального строительства, объектах культурного наследия;
7) информация о технических условиях подключения объектов капитального строительства к сетям инженерно-технического обеспечения (далее - технические условия);
8) границы зоны планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд.
…. В состав градостроительного плана земельного участка может включаться информация о возможности или невозможности его разделения на несколько земельных участков».
Итак, система документов, регулирующих градостроительную деятельность на территории поселений, включает в себя:
1 Генеральный план поселения;
2 Правила землепользования и застройки;
3 Проекты планировки территорий;
4 Проекты межевания территорий;
5 Градостроительные планы земельных участков.
Общие положения, сформулированные в Градостроительном Кодексе РФ, являются базой для разработки целого комплекса документов и формирования организационных структур регулирования градостроительной деятельности как на федеральном, так и на региональном и местном уровнях.
Так, В Санкт-Петербурге уполномоченным органом по регулированию градостроительной деятельности является Комитет по градостроительству и архитектуре (КГА), в Москве – Москомархитектура. Порядок подготовки и состав документации по планировке территорий устанавливается органами исполнительной власти субъекта РФ и регламентируется соответствующими нормативными актами. В Санкт-Петербурге таким документом является Постановление Правительства Санкт-Петербурга от 16 мая 2006 г. № 596 «Об утверждении положения о порядке взаимодействия исполнительных органов государственной власти по вопросам подготовки и согласования документации по планировке территорий» и Распоряжение Комитета по градостроительству и архитектуре от 22 мая 2006 г. № 515 «Об утверждении инструкции о порядке разработке, составе и содержании документации по планировке территории в Санкт-Петербурге», в Москве - Постановление Правительства г. Москвы от 3 июля 2007 г. № 585-ПП «Об утверждении Положения о составе материалов и порядке разработке и предоставления на утверждение проектов планировки территорий в городе Москве».
Помимо указанных органов в систему градостроительного регулирования входят органы, осуществляющие выдачу разрешений на строительство, которое представляет собой документ, подтверждающий соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка и дающий застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт.
Отметим, что в соответствии Градостроительным Кодексом РФ с 1 января 2010 г. не допускается выдача разрешений на строительство при отсутствии Правил землепользования и застройки….
Ответственным за выдачу разрешений на строительство в Санкт-Петербуге является Государственный архитектурно-строительный надзор (ГАСН), в Москве – Инспекция государственного архитектурно-строительного надзора (ИГАСН), которые являются уполномоченными органами государственной власти.
Органы, выдающие разрешения на строительства, одновременно осуществляют от имени государства и надзор за ходом строительства и имеют правило накладывать санкции на нарушителей требований градостроительной и проектной документации.
Как видим, система государственного регулирования градостроительной деятельности, включает в себя все три компоненты, указанные выше в качестве необходимых элементов этой системы: нормативно-правовая база (законы и подзаконные акты федерального, регионального и местного уровней,), организационно-управленческие структуры (органы градостроительного регулирования всех указанных уровней), экономические рычаги (санкции и штрафы, применяемые против нарушителей требований градостроительных документов).
Регулирование градостроительной деятельности является фактором, который должны учитывать все участники градостроительной деятельности, в том числе и застройщики. Градостроительный Кодекс, добавим, дает определение понятию «застройщик»: «Застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта».
В своей деятельности застройщики должны руководствоваться требованиями градостроительной документации и одна из их важнейших задач – активное взаимодействие с органами исполнительной власти, ответственными за градостроительное регулирование.