АНКЕТА ДЛЯ ВСЕГО НАСЕЛЕНИЯ

Поскольку требования отвечать на вопросы переписи прямо не соответствуют ни одному из перечисленных критериев, значит, не может быть и специального закона, принуждающего население участвовать в переписи (такой закон будет неконституционным).

Заполнение бланков переписи, где указаны имя и фамилия опрашиваемого, а также код счетного участка (фактически адрес), безусловно, является вторжением в частную жизнь. Это очевидно также в тех случаях, когда сведения получены от респондента по телефону.

Вряд ли дебаты могли разгореться по поводу того, давать ли ответ переписчику о своем семейном положении и этнической принадлежности. Волнение людей вызывало стремление статистических органов получить информацию об источниках средств существования. Пресса писала, что каждую семью посетят обученные Госкомстатом безработные и студенты, которые будут требовать ответа о доходах, а также выяснять происхождение доходов. Предостерегали также, что сведениями переписи легко могут воспользоваться криминальные структуры. Руководство Госкомстата приложило немало усилий, чтобы разъяснить общественности, что, во-первых, данные переписи не попадут в налоговые органы (чему население вряд ли поверит), а, во-вторых, вопросы переписи не будут касаться размеров дохода.

Казалось, что сама идея переписи вызывает неприятие в обществе. Вспоминали сюжеты советской истории, рассказывая о сталинских репрессиях после переписи 1937 г., приводили примеры принудительного переписывания в 1959 и 1970 гг. Но на самом деле эмоции были вызваны не переписью, как таковой, а смыслом некоторых вопросов переписного листа.

Как бы там ни было, но уже в процессе тренировочной переписи стало очевидно, что денег не хватает даже на оплату труда счетчиков. Поэтому, чтобы снизить нагрузку на исполнителей, было решено не проводить общероссийскую перепись в зимний период. Пробная перепись 1997 г., осуществленная в феврале, показала, что основную перепись следует перенести на более теплый сезон года, но такой, чтобы миграционная подвижность населения была минимальной. Для проверки провели еще раз пробную перепись в 2000 г. в октябре. Все эти действия неизбежно требовали переноса сроков основного опроса.

Пробная перепись охватила 307 тыс. человек в четырех регионах Российской Федерации. В качестве эксперимента некоторые бланки были розданы населению для самозаполнения, что, конечно, упрощало процедуру опроса. Результаты показали, что все же наиболее эффективен старый метод опроса при помощи счетчиков, т.к. бланки переписи, собственноручного заполненные населением, содержали много ошибок.

ПОЧЕМУ ПЕРЕПИСЬ ЗАПОЗДАЛА

Последняя перепись в СССР состоялась в 1989 г. С тех пор в России удалось провести лишь микроперепись в 1994 г. с охватом 5% населения. Полноценная перепись была намечена на 1999 г.⁷ В связи с этим появились обсуждения новых методологических подходов в ее организации и проведении, в том числе – и проблем определения этнического состава населения⁸. Для подготовки в 1995 г. было организовано Всероссийское совещание статистиков, а на ноябрь 1996 г. планировалось провести пробную перепись. Однако пробная перепись была осуществлена только в 1997 г.⁹

Пробная перепись, помимо возложенных на нее экспериментальных задач, выявила факт, не связанный со статистикой: новая государственная система управления оказалась неспособной мобилизовать значительные финансовые ресурсы для проведения сплошного опроса населения.

Наблюдатели указывали на отсутствие политической воли руководства страны в решении этой проблемы. В прессе не единожды высказывалось мнение, мол, главная причина задержки переписи не финансовая, а политическая. Говорилось о том, например, что властям, как в центре, так и в регионах невыгодно иметь точные сведения о численности населения перед проведением выборов¹⁰. Писали о нежелании показать всему миру большую убыль населения, особенно накануне возможного импичмента президенту Б.Н. Ельцину. Власти же заявляли, что препятствия эти – чисто экономические.

Отказавшись от проведения переписи в 1999 г., российское правительство вначале планировало ее на 2000 г., затем – на 2001. Окончательная дата проведения была назначена на 9-16 октября 2002 г.¹¹

Помимо финансовых трудностей, препятствием в подготовке переписи стали общественные дебаты о правомерности и способах осуществления самой переписи. Уже в ходе пробной переписи 2000 г. Госкомстатом специально анализировалась проблема доверия населения к процедуре переписи. Было заранее объявлено, что при опросе предъявление переписчикам каких-либо документов не требуется, и что, если кто-то не пожелает принимать переписчиков у себя дома, он сможет дать о себе и о своей семье информацию в домоуправлении, либо в специально определенном инструкторском или переписном отделе. В крайних случаях допускалось сообщение информации о себе по телефону. Так, Госкомстат в условиях отсутствия специального закона пытался преодолеть проблему “ закрытых дверей” .

Вопрос о правомерности действий Госкомстата поставили юристы, работавшие по заданию самой Государственной комиссии по переписи. Тема развернулась в прессе и научных кругах. Открыто обсуждалась проблема вторжения государства в частную жизнь граждан. В дебатах принимали участие и этнологи. В.А. Тишков обратил внимание статистических органов на проблему недоучета многих сотен тысяч человек – “ рабочих и предпринимателей, которые занимаются строительством или торговлей в Москве и других городах”, а также вынужденных мигрантов. И те, и другие “ могут просто побояться встречи с переписчиком” . С его точки зрения, “ необходимо объявить законодательную гарантию, что индивидуальные переписные данные не могут быть предоставлены никаким ведомствам и службам, судебным, налоговым и миграционным органам, никаким частным запросам, включая исследователей (только по истечении минимум 50 лет). За нарушение – пять лет тюрьмы и 5 тыс. долл. штрафа, как, например, в США¹². Даже члены правительства поднимали вопрос о том, что задачи переписи противоречат законодательству. Такого в российской истории раньше никогда не было.

В условиях отсутствия законодательной поддержки организаторам переписи приходится буквально доказывать общественности необходимость тотального учета. Такая ситуация очень непривычна для российских статистических органов¹³, тем более, что принцип добровольного участия населения в переписи руководство Госкомстата считает бессмыслицей. Статистическое ведомство ожидает от российского парламента принятие специального закона, обязывающего население пройти перепись.

Еще в докладе Л.М. Ерошиной (заместитель начальника Управления статистики населения Госкомстата) “ Итоги пробной переписи населения 1997 г. и проект Всероссийской переписи населения” на заседании Демографической секции Центрального Дома ученых Российской академии наук 14 декабря 1999 г. сообщалось: “ пробная перепись показала, что отдельные виды переписных работ невозможно выполнить без законодательной базы. Поэтому Госкомстат разработал проект Федерального закона о Всероссийской переписи населения. В этом законопроекте содержится разрешение на сбор персональных сведений о населении” ¹⁴. Однако даже по истечении 2001 г. единственным правовым актом в поддержку переписи являлось соответствующее решение исполнительной власти¹⁵ и последовавшие за ним внутриведомственные документы¹⁶. Такое положение идет вразрез с календарным планом подготовки и проведения Всероссийской переписи, принятым Госкомстатом еще 11 ноября 1999 г. Планом предполагалось, что основная работа по принятию нормативных правовых актов будет проведена в течение 2000 г. Таким образом, подготовка переписи, по сути, происходит в условиях законодательного вакуума.

Чем это объяснить? Дело в том, что даже если Госдума РФ примет соответствующий закон (на исходе 2001 г. законопроект Думой рассмотрен), он неизбежно вступит в противоречие с Конституцией. Правда, у Госкомстата на сей счет мнение иное. С точки зрения руководителя В.Л. Соколина, Основной Закон в ходе переписи не нарушается, т.к. сведения собираются для массовой статистической обработки, а не с целью получения и хранения информации о каждом человеке в отдельности¹⁷.

Такие объяснения В.Л. Соколина, уже не раз публиковавшиеся в российской печати, возможно, убедят кого-то из парламентариев, но не население. Как отнесется к переписи население, будет зависеть не от закона, а от общественного мнения. В современной России при благоприятном общественном мнении перепись будет успешной даже в отсутствие специального закона. И наоборот, каким бы ни был закон (даже репрессивным – с применением штрафов за уклонение, как, например, в Англии), перепись обернется неудачей, если население проигнорирует усилия Госкомстата.

Почему специальный закон, постановление, указ, иной нормативный акт не могут играть в данном случае решающую роль? Да потому, что в главном законе страны – Конституции РФ имеются весомые аргументы против проведения переписи. В.Л. Соколин утверждает, что при умелом чтении Конституции, можно отыскать доводы в пользу переписи. Однако это сделать гораздо сложнее, нежели найти убедительные для общественности аргументы против проведения переписи. В Конституции России сказано:

“ Каждый имеет право на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну” (ст. 23).

Представители Госкомстата говорят, что собранная информация будет храниться в “ агрегированном виде” . Однако, чтобы обобщить информацию нужно обработать первоисточники (переписные вопросники), а это требует времени. По планам Госкомстата для осуществления полной процедуры нужен год, затем бланки переписи будут уничтожены. Значит, конфиденциальная информация практически о каждом жителе страны будет храниться довольно продолжительный срок. А это противоречит соответствующим положениям Конституции Российской Федерации:

“ Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются” (ст. 24, п. 1). “ Никто не может быть без добровольного согласия подвергнут медицинским, научным или иным опытам” (ст. 21, п. 2).

В.Л. Соколин высказывал мнение, что Государственная Дума должна принять специальный закон для того, чтобы процедура переписи стала обязательной. Однако в Конституции недвусмысленно заявлено:

“ Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства” (ст. 55, п. 3).

Упомянутые статьи 21 и 24 Конституции предусматривают, что для сбора, хранения и обработки информации требуется согласие опрашиваемого, и никакой закон не может это положение изменить, даже, если в стране введено чрезвычайное положение. В Конституции специально подчеркивается, что даже при введении чрезвычайного положения, когда накладывается ряд ограничений на права и свободы, то и в этом случае ряд статей с указанием прав, не может быть отменен. Среди таких статей – названные 21-я и 24-я.

Поэтому в современных правовых условиях России проведение тотальной принудительной переписи, как это делается, например, в Турции, не может осуществиться. Более того, даже отдельные вопросы переписи регламентируются Конституцией:

“ Никто не может быть принужден к определению и указанию своей национальной принадлежности” (ст. 26, п. 1); “ Никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них” (ст. 29, п. 3).

Это означает, что даже специальный закон о переписи не в силах “ заставить” отвечать население на вопросы об идентичности (этнической принадлежности и языке).

Отсюда следует простой вывод: судьба переписи (точнее, качество ее результатов) зависит от того, будут ли активно действовать силы, не заинтересованные в ее проведении¹⁸. Представляется, что ситуация крайне неоднозначна в различных регионах России. В Татарстане, несмотря на то, что там не было референдума по вопросу принятия Конституции Российской Федерации, перепись наверняка будет организована хорошо, т.к. там есть этнонациональные идеологические мотивы (республиканская власть захочет показать, что со времени последней советской переписи татары в республике стали численно преобладать над русскими). Но нет уверенности, что гладко пройдет перепись в соседнем Башкортостане, где республиканской власти не нравится признавать численный перевес местных татар над “ титульными” ¹⁹ башкирами. Действующий в Башкортостане филиал политической организации татар (Татарский общественный центр) данной проблеме даже посвятил один из своих пленумов²⁰. Нет также уверенности, что перепись должным образом будет проведена в Краснодарском крае, так как властям региона не выгодно признавать существование групп курдов,

Турок-месхетинцев, армян, обосновавшихся там как вынужденные мигранты в 1980-90-е гг. Представителям упомянутых групп отказывают в гражданской регистрации, а перепись может выявить массу административных нарушений со стороны местных чиновников. В точной переписи не обязательно заинтересована Ингушетия, поскольку из-за наплыва так называемых перемещенных лиц (беженцев) из Чечни, эта республика получает большие субсидии из российского бюджета и от иностранных организаций.

Президент Ингушетии Р. Аушев не раз заявлял о том, что количество вынужденных мигрантов в республике намного превышает численность, о которой официально объявлял федеральный центр. О том, насколько местные власти “ согласны” с проведением переписи в районах проживания малочисленных народов, тоже можно лишь гадать. В условиях, когда общины аборигенного населения пытаются обрести территориально-хозяйственные права²¹, а новое федеральное и региональное законодательство вроде бы открывает такую возможность²², вряд ли проведение переписи воспринимается чиновниками с оптимизмом. Об этом говорит хотя бы тот факт, что из всех “ северных” субъектов федерации только одна Карелия изъявила желание принять участие в пробной переписи в 2000 г.

Прогнозирование хода переписи по регионам РФ с учетом местной политической и экономической ситуации – это отдельная большая тема, и, насколько мне известно, ею никто не занимается. Госкомстат осуществляет определенный надзор за подготовкой переписи “ на местах” . Однако этот надзор ничего общего с исследованиями и мониторингом не имеет и фактически является внутриведомственной технологической подготовкой предстоящей работы.

Повторю: судьба переписи во многом зависит от соответствующей пропаганды²³. Если возобладает негативный подход, то средства массовой информации станут убеждать население в том, что первичные данные попадут не только в Госкомстат, но и в другие государственные органы (милицию, налоговую службу, федеральную службу безопасности)²⁴, будут распроданы представителям криминального мира и вообще всем желающим. СМИ напомнят, что еще несколько лет назад предыдущий руководитель Госкомстата подвергся уголовному преследованию именно за продажу конфиденциальной информации.

Российская общественность уже привыкла к тому, что фактически любые приватные сведения, если это кому-либо выгодно, могут стать достоянием СМИ. Известно и то, что в России, наряду с “ пиратскими” копиями компьютерных программ, любой может приобрести компакт-диски, содержащие огромное количество информации конфиденциального характера. В Москве, например, нетрудно купить милицейские базы данных о сотнях тысяч владельцах автомашин, базы данных государственной телефонной компании о владельцах домашних телефонов с указанием фамилий, адресов, и многое другое. Возможные распространители конфиденциальной информации, полученной в ходе переписи, уходя от ответственности, могут даже ссылаться на закон РФ “ О государственной тайне” от 21 июля 1993 г., в котором сказано: “ не подлежат засекречиванию сведения о <…> демографии, образовании, культуре” (ст. 7).

Пока российские законодатели не преодолели правовую коллизию, органы статистики пробуют самостоятельно искать выход из создавшегося положения. В адрес Института этнологии и антропологии (ИЭА) Российской Академии Наук руководство Госкомстата направило письмо с просьбой оценить, какими будут последствия того, если кто-то из граждан станет уклоняться от вопросов о частной жизни, и информация будет получена лишь по части населения²⁵. Письмо содержало, конечно, чисто риторический вопрос. Статистики и сами прекрасно осознают, что при отказе значительной части жителей участвовать в переписи, результаты опроса не будут достоверными. Пробная перепись 2000 г. показала, что 10% населения не желает принимать участие в опросе.

Не только прогнозируемый низкий охват населения, но и несоблюдение одинаковых интервалов между переписями вызывает у руководства Госкомстата серьезную озабоченность. На качество итоговых расчетов влияет даже несовпадение месяца проведения новой переписи с предыдущей, не говоря уже о том, что не выдержан десятилетний интервал. По мнению И.А. Збарской (начальник Управления переписи населения и демографической статистики ГКС), статистические расчеты итогов переписи 2002 г. будут крайне затруднительными из-за того, что произошли слишком большие перемены со времени переписи 1989 г. По оценкам, 45 млн. человек изменили место жительства – это сопоставимо с последствиями крупномасштабных катаклизмов. Неточность расчетов на основе данных переписи 2002 г. сделает затруднительными прогнозы экономической ситуации и социального развития в Российской Федерации. И, естественно, будут трудно сопоставимы сведения об этническом составе населения.

Самостоятельной проблемой остается организация переписи в труднодоступных горных и северных районах страны, а также в горячих точках. Руководство Госкомстата полагает, что, хотя организация переписи в Чечне и приграничных районах будет затруднена, но осуществить ее возможно. В данном случае неизбежно привлечение силовых структур для обеспечения безопасности людей и сохранности рабочей документации, как это было в период выборов президента в 2000 г.²⁶

Как мне представляется, ситуация с сопоставимостью, возможно, не столь драматична – демографы уже привыкли к нерегулярности отечественных переписей. А вот вопрос о переписывании жителей в труднодоступных регионах – действительно является серьезной проблемой. Не следует забывать, что к категории “ северных территорий” относится до 60% площади страны! С транспортной доступностью сейчас плохо, а затраты на перепись сильно урезаны. Есть основание полагать, что по техническим причинам настоящим всеобщим опросом преимущественно будет охвачено население городов и легко доступных регионов.

Что же касается горячих точек, а именно Чечни, то тут задача не исчерпывается организацией охраны работников и собираемых материалов. Существует много различных факторов (в том числе и за пределами Чечни), которые будут способствовать или препятствовать проведению этого мероприятия в полувоенных условиях. Вообще-то в условиях конфликтов перепись возможна. Если ссылаться на исторические прецеденты, то можно вспомнить о том, что первая послереволюционная перепись в России была проведена в разгар гражданской войны – в 1920 г. Эта перепись, как известно, охватила не только мирные, но и фронтовые территории (было учтено более 70% населения). В полувоенных условиях проводились и региональные переписи, например, в 1921 г. успешно была проведена перепись в Азербайджане, качество материалов которой сопоставимо с данными всеобщей переписи в СССР 1926 г. В отношении Чечни более всего важен вопрос, захочет ли российская власть действительно проводить там перепись, или дело ограничится формальной стороной. Пока это не вполне ясно.

Бюджет Всероссийской переписи при самом жестком режиме экономии определен в 3,2 млрд. руб.²⁷ (119 млн. дол.), хотя требуется 5,5 млрд. (204 млн. дол.). Для проведения переписи необходимо нанять на временную работу 650 тыс. чел., подготовить 600 млн. листов переписной документации, а также 44 тыс. карт и планов. Общий вес грузов, который необходимо доставить в регионы составит около 7 тыс. т. По оценке Госкомстата, достоверность и качество опроса могут быть гарантированы только в том случае, если на каждого опрашиваемого человека потрачено не менее 1,4 дол.²⁸ Все это не вполне укладывается в рамки возможностей госбюджета. Так что, сам по себе недостаток финансирования тоже ставит под сомнение точность результатов переписи и в значительной степени объясняет ее отсрочку.

Дополнительная сложность проведения переписи заключается в том, что не были должным образом подготовлены кадры руководителей переписи территориальных органов государственной статистики. Большая часть из них – новые работники, не принимавшие участие в проведении переписей населения. Не имеют соответствующего опыта и многие сотрудники самого Управлении статистики населения Госкомстата.

За длительное время подготовки переписи уже несколько раз менялся переписной лист, вернее, два листа – короткая анкета и длинная. Двойная анкета разработана в целях экономии: сплошной опрос будет проводиться только по короткой анкете, а выборочный (в отношении 25% населения) – по дополнительной. Эволюцию анкеты и сама анкета, по которой опрашивается все население страны следует привести достаточно подробно, т.к. это важный источник информации для этнологии. Первоначально короткая анкета включала следующие темы: