Реформы политической системы и Конституция СССР 1936 года

 

Политическая система.Реализация сталинского варианта форсированной реконструк­ции народного хозяйства (по существу, своеобразного «большого скачка») означала ставку на массовое применение внеэкономичес­кого принуждения, что требовало серьезного реформирования по­литической системы общества.

Главным направлением реформы политической системы ста­ли усиление роли партийного аппарата и сосредоточение в его руках реальной власти.

С переходом к форсированной индустриализации и широкому применению государственного внеэкономического принуждения завершился процесс концентрации власти в руках партийного аппарата. Правящая Коммунистическая партия не ограничивалась замещением своими членами руководящих должностей, а функци­онировавшая на местах параллельная система территориальных партийных органов дублировала государственные органы власти. Первым лицом в каждой административной территориальной еди­нице был первый секретарь соответствующего партийного комите­та, в качестве второго лица выступал глава местного органа государ­ственной власти, в состав парткомов входили руководители важнейших местных хозяйств, административно-политических уч­реждений (ГПУ, милиции, прокуратуры, сельхозуправления, банка, профсоюза), директора крупнейших заводов и т.д. Первые секрета­ри краевых и областных комитетов были также и членами военных советов военных округов, то есть распоряжались и войсками. Руко­водители и члены партийных комитетов формально избирались на партийных съездах и конференциях своих парторганизаций, так же как и члены исполкомов областей и районов на местных съездах Советов (до 1937 г.), а затем на сессиях Советов. Однако они подлежали утверждению в ЦК партии, так как входили в соответ­ствующую «номенклатуру» ЦК или обкома партии, то есть факти­чески назначались «сверху» и отвечали за свою работу перед ЦК, а не перед своими избирателями.

Важнейшие политические и управленческие решения прини­мались в партийном порядке и только затем «оформлялись в совет­ском порядке» в виде актов органов государственной власти. По­этому партийные решения фактически имели обязательный характер и подлежали исполнению всеми органами государствен­ной власти и управления, хозяйственными учреждениями, общес­твенными организациями и гражданами и имели практически боль­шую юридическую силу, чем нормативные акты официальных органов власти. Хотя и конституционно, и законодательно это не было закреплено. Характерно, что до 1936 года вообще правовой статус ВКП(б), и в том числе ее монополия на политическую власть, и однопартийная система законодательно не оформлялись. Однопартийная система сложилась исторически, и с формально-юридической точки зрения не было даже законодательного запре­та на существование и деятельность иных политических партий. Лишь в Конституции СССР 1936 года появилась ст. 126, которая гласила, что наиболее активные граждане из числа рабочего класса и других слоев трудящихся объединяются в ВКП(б), руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и госу­дарственных. Несмотря на неясность этой формулировки («руково­дящее ядро»), на практике она понималась как конституционное закрепление руководящего положения ВКП(б) и ее монополии на политическую власть. Соответственно Уставом партии, принятым XVIII съездом ВКП(б) в 1939 году, партийным комитетам учреждений, предприятий, МТС и колхозов предоставлялось право контро­ля за деятельностью администрации.

Ускорению процесса бюрократизации партийного аппарата способствовала и ликвидация по решению XVII съезда ВКП (б) в 1934 году главного контрольного органа — Центральной контроль­ной комиссии — рабоче-крестьянской инспекции, обладавшей реальными контрольными полномочиями, и замена ее комиссиями партийного и советского контроля с весьма ограниченной компе­тенцией проверки исполнения решений вышестоящих органов.

Конституционное оформление руководящей роли ВКП(б) и предоставление партийным комитетам права контроля за деятель­ностью государственной администрации были связаны с изменени­ем роли самой правящей партии на протяжении 30-х годов. По мере увеличения числа вступающих в строй промышленных пред­приятий и иных индустриальных объектов, а также развертывания учреждений науки, образования, социальной сферы усложнялись функции управления производством и социальными процессами. Государственный аппарат, унаследовавший пороки традиционной российской бюрократии (волокиту, коррумпированность и т.д.), был слишком неповоротлив. Поэтому правящая партия, не ограни­чиваясь решением принципиальных вопросов государственного строительства, экономической и социальной политики и проведе­нием кадровой политики, все больше брала на себя задачи непос­редственной организации производства, что вело к дальнейшему «слиянию» партийного и государственного аппарата. В связи с этим во второй половине 30-х и начале 40-х годов была проведена реор­ганизация партийного аппарата.

В его составе были учреждены должности секретарей ЦК нацкомпартий и обкомов ВКП(б) по отраслям промышленности, тран­спорту, связи и т.д., а также созданы соответствующие отделы. Аналогичные отделы по промышленности, транспорту, связи и т.д. были созданы и в аппарате ЦК ВКП(б). На важнейших заводах и стройках учреждались должности парторгов ЦК (вместо формаль­но избираемых секретарей парткомитетов) как непосредственных представителей партийного центра.

Все это вело к дальнейшему слиянию партийного, государственного, хозяйственного управления и управления социальной сферой, к «огосу­дарствлению» правящей партии и соответственно к трансформа­ции государства в своеобразное «партийное» государство.

Вовлечение партийного аппарата непосредственно в организа­цию производства и его управление потребовало и нового типа партийных работников-профессионалов: инженеров, агрономов, ученых, военных, квалифицированных рабочих и т.д., которые могли бы работать не только в партийном аппарате, но и занять должности директоров и главных инженеров заводов и фабрик, директоров совхозов, председателей колхозов, агрономов, профессоров и т.д.

Состав партии, сформировавшийся к началу 30-х годов, не от­вечал новым требованиям. Громадный рост численности партии в годы гражданской войны, в 20-е годы («ленинский призыв») и в начале 30-х годов главным образом за счет активистов-бедняков и малоквалифицированных рабочих, недавних выходцев из деревни, проявивших себя в ходе насильственной коллективизации и пер­вой пятилетки, резко снизил интеллектуальный уровень партии.

Эта полумаргинальная масса и сыграла роль опоры Сталина в его борьбе с оппозицией в конце 20 — начале 30-х годов. В ней практически растворился тонкий слой старых большевиков — партийной интеллигенции, обладавшей большим политическим опытом. Однако, хотя старые большевики составляли не более 10% членов партии, они занимали в ней большинство руководящих пос­тов в высшем эшелоне власти.

Но в условиях середины и второй половины 30-х годов Сталину нужны были уже иные руководящие партийно-советско-хозяй­ственные кадры — не старые большевики (в своем большинстве профессиональные политики и журналисты-публицисты), а про­фессионалы-исполнители (главным образом инженеры и хозяй­ственники). Тем более, что среди старых большевиков были распространены оппозиционные настроения против Сталина и его политического курса. Истоки разногласий восходят к началу 20-х годов. В пердыдущих главах уже говорилось о том, что лидеры большевистской партии в соответствии с классической марксистской доктриной считали революцию в России прологом мировой революции, а построение социализма возможным лишь при условии его победы в основных развитых странах Европы. Но жизнь, как известно, пошла по иным путем. В странах Запада в 20-е годы после революционных потрясений 1918-1919 г.г. шел процесс стабилизации капитализма[80]. Ряд руководящих партийных деятелей предлагали выждать создания новой революционной ситуации на Западе и «на штыках понести туда знамя пролетарской революции». Член Политбюро ЦК ВКП(б) и нарком по военным делам Л.Д. Троцкий считал России «навозом для удобрения мировой революции» и «хворостом для ее разжигания».

В противовес позиции Троцкого и его сторонников, Сталин в конце 1924 г. выдвинул идею строительства социализма в одной отдельно взятой стране, т.е. обустройства той страны, которая в данный момент досталась большевикам. Тезис о возможности построения социализма в одной отдельно взятой стране оспаривался как троцкистами, так и «новой оппозицией» в главе с членами Политбюро ЦК РКП(б) Г. Зиновьевым и Л. Каменевым. Однако, XIV съезд правящей большевистской партии закрепил в качестве главного направления политики партии и советского государства построение социализма в одной отдельно взятой стране.

Но оппозиция фактически продолжала бороться против политического курса, одобренного съездом партии. В этой борьбе идеологические разногласия переплетались с личными амбициями и соперничеством в борьбе за власть. В конце 20-х годов к этой борьбе добавились разногласия с Бухариным, Рыковым и их сторонниками по поводу темпов индустриализации и источников средств для ее проведения[81].

Борьба с оппозицией осложнялась в связи с тем, что ее лидеры были людьми известными, участвовавшими в руководстве страной в годы революции и гражданской войны, руководившие наркоматами, командовавшие армиями. Борьба с оппозицией растянулась до начала 30-х годов. Вопреки расхожему мнению в 20-е годы Сталин еще не пользовался абсолютной властью в партии и в государстве. Ему нередко в ходе борьбы с оппозицией приходилось идти на временные объединения с одними оппозиционными группами против других. В конце20-х - начале 30-х годов у всех оппозиционных группировок как «левых» та и «правых» явно проявилась тенденция к объединению в стремлении общими усилиями отстранить от власти Сталина и его сторонников, а затем уже «разобраться» между собой. Все это вело к усилению накала борьбы и ее ожесточенности. Однако, к концу 20-х годов лидеры оппозиции уже растеряли былую популярность и оказались в политической изоляции, что и предопределило их поражение.

После XVII съезда ВКП(б) Сталину удалось, наконец, сформировать политбюро ЦК целиком из своих сторонников, что дало ему полноту власти в правящей партии и в стране и позволило приступить к широкомасштабной реформе в партии. Прежде всего, Сталин стремился вытеснить старых большевиков «за небольшими исключениями» с руководящих партийных и государственных постов и заменить их молодыми кадрами новой, уже советской научно-технической интеллигенции (такими, как Косыгин, Вознесенский, Тевосян, Малышев, Ванников, Устинов и др.), назначенными на высокие должности в 1939 году, т.е. теми кто вынес на своих плечах тяготы войны и послевоенного восстановления народного хозяйства. И в этом он преуспел: по данным переписи 1939 года, в руководящем составе (включая партийно-государствен­ный управленческий аппарат и аппарат общественных орга­низаций) лица 30—39 лет составляли 44,8%, четверть всего состава — молодежь (20—29 лет), а лиц старше 50 лет — всего 6,5%. Стре­мился Сталин избавиться и от значительной части той полумарги­нальной массы, при опоре на которую он победил оппозицию в конце 20-х годов и провел коллективизацию и первую пятилетку. Их должны были заменить лучшие представители новой советской интеллигенции, главным образом инженерно-технической, а также нового слоя индустриальных рабочих и передовиков колхозного производства.

С обострением военной опасности в конце 30 — начале 40-х годов особое внимание было обращено на вовлечение в правящую партию и ее руководящие органы военных. Так, в 1939 году в со­став ЦК были избраны С.К. Тимошенко (с 1940 г. нарком оборо­ны), Н.Г. Кузнецов (нарком ВМФ), в 1941 году — еще 10 воена­чальников, и среди них начальник Генштаба Г.К. Жуков.

Именно задачей радикального изменения социального состава партии и объясняется такой размах «чисток», когда в 1933—1937 годах было исключено из партии свыше 1 млн., а в 1937—1938 годах — почти 216 тыс. человек. В дальнейшем масштаб «чисток» резко снижается. Так, в 1939 году исключено лишь 26,7 тыс., а в 1940 году — около 40 тыс. человек². Одновременно в предвоенные годы существенно возрос прием новых членов — выходцев из но­вых социальных слоев. Так, с 1938 по 1940 год численность правя­щей партии (несмотря на массовые исключения) возросла в 1,9 раза, составив свыше 3 млн. 870 тыс. человек.

Вливание «свежей крови» в партию способствовало ускорению выработки новой духовно-идеологической концепции, в которой постулаты марксизма переплетались с национально-патриотичес­кими традициями русского народа.

Изменение социального состава правящей партии,заполне­ние ее рядов, в том числе и высших эшелонов, прагматично настро­енной новой, воспитанной уже при советской власти инженерно-технической интеллигенцией ускорили переход правящей партии на национально-патриотические позиции защиты государствен­ных и геополитических интересов России,существовавшей в то время в границах и в форме Союза ССР.

Социалистические идеалы всеобщего равенства и социальной справедливости, а также национально-патриотические идеи защи­ты Отечества, укрепления его индустриальной мощи и обороноспо­собности находили глубокий отклик в общественном сознании народа.

Новая духовно-идеологическая концепция получила свое во­площение и в установках общественных наук, особенно в истори­ческой науке (в том числе и историко-правовой), в литературе и искусстве. Вместо старого тезиса о «России как тюрьме народов» подчеркивалась цивилизационная роль России и русского народа в освоении огромного евразийского пространства, ликвидации раб­ства в Средней Азии и некоторых других регионах, создании еди­ного экономического пространства, строительстве общего для всех народов государства и защите его границ от иноземных завоевате­лей, прославлялись национальные герои и великие полководцы прошлого (Александр Невский, Суворов, Кутузов и др.).

В этой связи следует рассматривать и упразднение в середине 30-х годов Комитета по латинскому алфавиту при ЦИК СССР. Дело в том, что в 20-е годы была разработана письменность для малых народов России ранее ее не имевших. Под влиянием сторонников скорейшего наступления мировой революции образован был, комитет по переводу этой письменности на латинский алфавит, что способствовало бы отчуждению этих народов от России и Русской культуры. Некоторые наиболее «горячие головы» в этом Комитете высказывали мысль даже о переводе русской письменности на латинский алфавит, что означало бы разрыв со всей исторически сложившейся русской культурой.

Новая духовно-идеологическая концепция, способствовавшая под­держанию народных масс в состоянии мобилизационной готовнос­ти к отражению агрессии, проводилась в жизнь по всем государ­ственным и негосударственным каналам под общим руководством созданного в 1938 году Управления пропаганды и агитации ЦК ВКП(б) (за счет слияния отделов пропаганды и печати).

Новая идеологическая концепция, подчеркивавшая русские национально-патриотические традиции и защиту государственных интересов России, получила свое отражение и в кадровой полити­ке. Кадровая политика была направлена на удаление из кадров аппарата партийного, государственного и хозяйственного управле­ния (особенно военно-промышленного комплекса), а также ко­мандного состава вооруженных сил, органов безопасности лиц, так или иначе причастных к идейно-политической борьбе различных группировок внутри правящей партии, а также так называемых «представителей иностранных государств» и лиц, имевших род­ственников за границей. Так, к примеру, нарком обороны Вороши­лов 4 июня 1938 г. издал директиву, в соответствии с которой из армии было уволено свыше 4100 командиров немецкой, польской, финской, корейской, латышской, литовской и эстонской нацио­нальностей⁴. Из общего количества исключенных из партии в 1937—1940 годах большинство составляли лица, у которых не все было «благополучно» с графой анкеты о национальности. Все это, безусловно, грубо нарушало положения Конституции о равнопра­вии граждан независимо от расы, национальности и цвета кожи. Однако тогдашнее руководство правящей партии и государства считало, что повышение этнической однородности и политико-идеологического единообразия является важным условием усиле­ния прочности Советского государства и его вооруженных сил, их готовности к отражению иностранной агрессии.

Под контролем правящей партии — ВКП(б) — действовали комсомол(его численность с 3 млн. членов в 1931 г. увеличилась до 5 млн. к концу 1938 г.), профсоюзы,которые рассматривались как основные «приводные ремни» от партии к массам.

С ликвидацией в 1934 году Наркомата труда СССР значительная часть его функций была передана профсоюзам (государственная ин­спекция безопасности труда, пенсионный фонд, выплата пособий по болезни, беременности и родам и т.д.). Это привело к своеобразному «огосударствлению» профсоюзов, превращению их центрального органа — ВЦСПС в подобие министерства труда.

Статья 126 Конституции СССР 1936 года, перечисляя общес­твенные организации,право на объединение в которые предостав­лялось гражданам, фактически определяла структуру политической системы общества, которая носила жесткий, замкнутый характер.Перечень элементов этой системы носил исчерпывающий харак­тер: ВКП(б) как руководящая сила, ядро всех общественных и го­сударственных организаций, профсоюзы, кооперативные объедине­ния, организации молодежи, спортивные и оборонные организации, культурные, технические и научные общества (обращает на себя внимание отсутствие в этом перечне общественно-политических организаций).

Жесткая замкнутость политической системы означала, что только те ее элементы, которые были перечислены в Конституции, рассматривались как законные. Все прочие могущие возникнуть организации, движения и т.д. должны были рассматриваться как неформальные, то есть незаконные, в том числе и иные, кроме ВКП(б), политические партии.

Таким образом, в 30-е годы партийный аппарат подмял под себя и фактически слился с государственным аппаратом и аппаратом общественных орга­низаций, а также профсоюзов и комсомола в единую партийно-государственную управленческую систему, построенную по иерархическому принципу, в виде своеобразной пирамиды, где реальная власть сосредоточивалась на самом верху в руках узкой группы лиц [Политбюро ЦК ВКП(б)], а затем — одного Сталина. Эта управленческая система полностью контролировалась ЦК ВКП(б).

Разработка и принятие Конституции СССР 1936 года.XVII съезд правящей Коммунистической партии в 1934 году принял решение о подготовке новой Конституции СССР.

Каковы же были причины, побудившие принять такое решение? Главнаяиз них состояла в том, что реформы государственного управления экономикой — создание планово-распорядительной экономики и переход к административно-командным методам уп­равления экономикой и социальными процессами, реформы поли­тической системы требовали своего теоретического обоснования и конституционного оформления. Из тяжелых испытаний, связанных с насильственной коллекти­визацией, попыток выполнения непосильных заданий первого пя­тилетнего плана и ужасающего голода 1932—1933 годов, страна вышла серьезно ослабленной. Представляется, что поспешное заявление на XVII съезде ВКП(б) в 1934 году о победе социализма в нашей стране тоже было связано со стремле­нием убедить население в том, что победа уже достигнута и все самые трудные испытания уже позади. Но нужны были меры как эко­номического, так и политического характера, которые бы дали населению какое-то осязаемое облегчение, чтобы лозунг о победе социализма мог быть им реально воспринят. Среди этих мер можно отметить реше­ния о резком сокраще­нии экспорта хлеба и переброске этого хлеба на внутренний ры­нок, отмену в связи с этим с 1 января 1935 г. карточной системы и разрешение свободной торговли продовольствием на колхозных рынках и промтоварами. А также реше­ние XVII съезда правящей партии, а затем и пленумов ЦК (ноябрьского 1934 г. и февральского 1935 г.) о подготовке новой Консти­туции.

Фактор, повлиявший на решение о подготовке проекта новой Конституции, связан с международным положением СССР.

Но для того, чтобы на Западе с нами разговаривали, нужно было изменить представление о нашей стране, придать ей демократичес­кий характер. Этому и должно было способствовать принятие но­вой Конституции, в которой были бы отменены ограничения прав граждан по классовому принципу и содержался бы набор прав и свобод граждан, отвечавших мировым демократическим стандар­там.

Таковы факторы, предопределившие необходимость разработ­ки проекта Конституции СССР 1936 года.

Работа по подготовке проекта новой Конституции СССР нача­лась в феврале 1935 года. В соответствии с решением февральско­го пленума ЦК ВКП(б) VII Всесоюзный съезд Советов 6 февраля 1935 г. предложил ЦИК СССР создать конституционную комис­сию. Такая комиссия была образована в составе 31 человека под председательством И.В. Сталина. На своем первом заседании ко­миссия образовала 12 подкомиссий по различным разделам буду­щей Конституции и предложила им представить свои соображения по содержанию соответствующих разделов проекта Конституции. Уже сам перечень подкомиссий показывает, что конституцион­ная комиссия пошла по пути подготовки принципиально новой Конституции. Ведь действовавшая до 5 декабря 1936 г. Конститу­ция СССР 1924 года представляла собой договор об условиях вхож­дения советских республик в Союз. Конституционная комиссия встала на путь подготовки принципиально нового документа — единой общегосударственной Конституции, охватывающей все сто­роны государственной жизни, то есть практически отошла от дого­ворного характера, свойственного Конституции СССР 1924 года.

Предложения подкомиссий и отдельных членов конституцион­ной комиссии были обобщены рабочей группой в составе трех ответственных работников аппарата ЦК ВКП(б): А.А. Стецкого, Б.М. Таля и А.Я. Яковлева, которая и составила «черновой набро­сок Конституции», на основе которого после обсуждения у Стали­на был разработан «первоначальный проект Конституции». Этот проект также обсуждался на совещаниях у Сталина в апреле 1936 года и тщательно им редактировался.

На заключительном этапе разработки проекта Конституции — на пленарном заседании конституционной комиссии 15 мая 1936 г. — Сталиным в него вносится еще ряд изменений, после чего проект был окончательно утвержден комиссией.

Одобренный пленумом ЦК ВКП(б) и Президиумом ЦИК СССР проект Конституции был опубликован для всенародного обсужде­ния, которое продолжалось почти полгода. В нем участвовали мно­гие миллионы людей, вносивших свои предложения и дополнения в проект Конституции. Всего таких предложений Президиумом ЦИК было зарегистрировано 169 739. Конечно, подавляющее боль­шинство этих предложений не получило отражения в Конститу­ции. Но некоторые из них все же были учтены.

5 декабря 1936 г. Чрезвычайный VIII Всесоюзный съезд Сове­тов принял новую Конституцию и ввел ее в действие.

Основные положения Конституции СССР 1936 года.Конституция официально провозгласила победу социализма в СССР. Отсюда вытекало конституционное положение о том, что экономическую основу СССР составляют социалистическая систе­ма хозяйства и социалистическая (т.е. обобществленная) собствен­ность на орудия и средства производства в двух ее основных фор­мах: государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной, хотя признавалась и личная собственность граждан и даже частная собственность, но только мелкая, основанная на личном труде.

Причем госу­дарственная собственность на землю, ее недра, воды, леса и т.д. стала рассматриваться как собственность общесоюзная, право рас­поряжения которой принадлежало органам Союза ССР.

Максимальное огосударствление собственности на основные средства производства и концентрация ее в руках союзных органов обусловлены были сформировавшейся в 30-е годы планово-распре­делительной организацией экономики (о чем уже шла речь выше), характерной чертой которой была крайняя централизация управле­ния во всех сферах государственной, хозяйственной, общественной жизни.

Конституция серьезно расширила бюджетные права Союза ССР, именно союзные органы аккумулировали в своих руках бюджетные средства, а затем распределяли их, определяя общесоюзные статьи расходов и долю каждой республики в общесоюзном бюджете.

Закрепляла Конституция и переход основной массы промыш­ленных предприятий, которые управлялись общесоюзными про­мышленными наркоматами, в непосредственное ведение Союза ССР. Аналогичная централизация была закреплена в Конституции и в области сельского хозяйства (созданы союзные наркоматы зем­леделия, зерновых и животноводческих совхозов). Централизовано было по Конституции в союзном масштабе управление юстицией, высшим образованием, искусством, наукой.

Расширение прав органов власти и управления Союза ССР и соответственно сужение прав союзных республик охватывали весьма широкий спектр вопросов. Еще с конца 20-х годов значительно усилилось общесоюзное законотворчество: практически почти все хозяйственное, финансовое, трудовое, уголовное, процессуальное законодательство стало общесоюзным. Издание законов союзными республиками резко сократилось. Конституция закрепила эту прак­тику и установила, что даже издание уголовного и гражданского кодексов было отнесено к компетенции Союза ССР, тогда как раньше к ведению Союза относилось только издание общесоюзных Основ законодательства, а кодексы издавались в республиках с учетом их специфики. Правда, общесоюзные уголовный и граждан­ский кодексы так и не были созданы. Лишены были Конституцией союзные республики и права законодательной инициативы в отно­шении общесоюзных актов. Если раньше республиканские органы власти могли представлять проекты законов непосредственно зако­нодательным органам Союза, то с изданием Конституции 1936 года они могли вносить их лишь в СНК СССР, с тем чтобы в Верхов­ный Совет они вносились уже от имени Правительства СССР. Таким образом, СНК СССР стал контролировать законотворчес­кую работу союзных республик.

Если Конституция СССР 1924 года, четко очертив круг вопро­сов, подлежавших исключительной компетенции Союза, и те во­просы, которые подлежали исключительной компетенции союзных республик, создала механизм для ограждения союзных республик от неправомерного вмешательства центра в вопросы своей исклю­чительной компетенции, то Конституция СССР 1936 года формаль­но тоже определяла исключительную компетенцию Союза ССР (оборона, внешняя политика, внешняя торговля, управление транс­портом, связью, промышленностью союзного подчинения, законо­дательство о союзном гражданстве и правах иностранцев, о судоус­тройстве, уголовный и гражданский кодексы) и исключительную компетенцию республик, но соответствующий механизм, способ­ный оградить права и интересы республик, был сломан.

По Конституции СССР 1924 года не только органы Союза мог­ли отменить акты союзных республик, противоречившие обще­союзной Конституции и общесоюзному законодательству, но и республики могли приостанавливать действие на своей террито­рии актов союзных ведомств, нарушающих Конституцию и их права и интересы, и обжаловать их в союзный ЦИК. За соответ­ствием Конституции как актов союзных республик, так и актов общесоюзных ведомств и даже Правительства СССР наблюдал Верховный суд СССР, обладавший функциями конституционного надзора.

Таким образом, Верховный суд СССР не только ограждал кон­ституционные права Союза от нарушений их органами союзных республик, но и охранял суверенные права союзных республик от излишнего, противоречившего Конституции вмешательства союз­ных ведомств и даже союзного правительства. И хотя Конституция СССР 1924 года устанавливала общий принцип приоритета союз­ного закона перед республиканскими (в случае их коллизии), но, очертив исключительную компетенцию республик и защитив ее при помощи механизма конституционного надзора, она сбаланси­ровала интересы Союза и республик.

Конституция СССР 1936 года опрокинула установленное пред­шествующей Конституцией равновесие прав Союза и союзных рес­публик. В ней также провозглашался принцип приоритета союзно­го закона перед республиканскими. Но, сохранив (и усилив) право союзных органов отменять противоречившие союзному законода­тельству акты республик, она лишила республики права обжало­вать неконституционные акты и распоряжения союзных ведомств и приостанавливать их действие на своей территории. Лишен был еще с 1933 года функций конституционного надзора и Верховный суд СССР. Таким образом, союзные республики оказались бес­сильными и беззащитными перед бесконтрольно хозяйничавши­ми на их территории всесильными союзными ведомствами.

Одновременно Конституция СССР 1936 года сузила и предста­вительство союзных республик в общесоюзных органах, а следова­тельно, и их возможности участвовать в выработке общесоюзной политики и ее реализации. Конечно, Конституция СССР 1936 года сохранила представительство союзных республик в Президиуме Верховного Совета СССР (председатели президиумов верховных советов каждой союзной республики являлись одновременно и за­местителями Председателя Президиума Верховного Совета СССР). Сохрани­лась и двухпалатная структура высшего законодательного органа — Верховного Совета СССР: одна палата — Совет Союза — избира­лась всем населением страны пропорционально численности насе­ления (1 депутат от 300 тыс. человек), а другая — Совет Нацио­нальностей — состояла из представителей союзных, автономных республик и других национально-государственных образований. Члены Совета Национальностей также должны были избираться гражданами союзных и автономных республик, автономных облас­тей и национальных округов по норме: по 26 депутатов от каждой союзной республики, по 11 депутатов от каждой автономной рес­публики, по 5 депутатов от каждой автономной области и по 1 депутату от каждого национального округа независимо от числен­ности их населения. Но учитывая, что функции Верховного Совета СССР и его Пре­зидиума в основном сводились к «оформлению в советском поряд­ке» заранее подготовленных управленческим аппаратом решений, цена такому представительству была невелика. А вот из Совнаркома СССР (куда раньше входили по должности председатели совнарко­мов союзных республик) и из Верховного суда СССР (в который так­же раньше по должности входили председатели верховных судов союзных республик) представители союзных республик в соответ­ствии с Конституцией СССР 1936 года были исключены.

Если подвести итог всему сказанному выше об изменениях правового статуса союзных республик в составе Союза ССР по Конституции 1936 года по сравнению с Конституцией СССР 1924 года, то налицо мощная тенденция к бюрократической централи­зации и непомерному расширению полномочий Союза за счет существенного сужения прав союзных республик, что практи­чески вело даже не к «автономизации» союзных республик, а к фактическому унитаризму.

Конечно, в Конституции СССР 1936 года сохранялись форму­лировки о суверенитете союзных республик, о наличии у каждой из них своей конституции, о запрете изменять границы без ее со­гласия, о праве выхода каждой союзной республики из состава Союза как главной гарантии добровольности объединения в Союз и суверенных прав республик, хотя ни в Конституции, ни в теку­щем законодательстве не определялся порядок реализации права на выход, ибо всем было ясно, что это лишь пропагандистский штамп. Ведь за спиной официальной федеративной государствен­ной структуры стояла сугубо централизованная с жесткой дисцип­линой партийная структура правящей партии, где ЦК нацкомпартий были напрямую подчинены ЦК ВКП(б) и действовали на правах обкомов. Именно железная партийная структура и идео­логическое единство скрепляли советскую федерацию, составляя ее «стержень».

Одной из важнейших новелл Конституции явилась реорганиза­ция системы органов советской власти. Во-первых, изменялось само наименование Советов. Если ранее они именовались Совета­ми рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов, то теперь стали называться Советами депутатов трудящихся. Но главное нов­шество состояло в замене съездов Советов (от районного до всесо­юзного) и действовавших в промежутках между съездами исполко­мов постоянными Советами, работавшими в сессионном порядке весь срок от выборов до выборов (т.е. два года). Следовательно, если до 1936 года в качестве органов государственной власти на местах выступали исполкомы, то в новой Конституции государ­ственная власть переходила к Советам как выборным органам пред­ставительной демократии, а исполкомы из органов власти превра­щались формально в исполнительно-распорядительные органы, избиравшиеся соответствующими Советами на своих сессиях и подконтрольные им. Одновременно исполкомы местных Советов были подчинены вышестоящим исполкомам, то есть были в двой­ном подчинении. Следовательно, решения исполкомов могли быть изменены или отменены вышестоящими исполкомами. Они могли быть опротестованы прокурорами. Однако постановления Советов как представительных органов не могли отменяться вышестоящи­ми исполкомами. Не могли они и опротестовываться прокуратурой. Их отменить или изменить мог только вышестоящий Совет. Этим подчеркивался приоритет представительных органов.

Система постоянных Советов составляла своеобразную «пира­миду» Советов во главе с Верховным Советом СССР, состоявшим из двух равноправных палат: Совета Союза и Совета Национальностей. Роль коллективного главы государства осуществлял Президиум Вер­ховного Совета СССР, включавший в свой состав Председателя, его заместителей (по числу союзных республик, поскольку каждый из них был председателем президиума верховного совета соответству­ющей союзной республики), членов Президиума и секретаря.

Верховный Совет формировал правительство — Совет наро­дных Комиссаров (СНК) СССР, — ответственное перед Верховным Советом и его Президиумом, избирал состав Верховного суда СССР и назначал Прокурора СССР.

В Конституции устанавливалось, что именно Верховному Со­вету принадлежит вся полнота государственной власти в стране. Только он может издавать законы, в то время как ранее это могли делать и Всесоюзный съезд Советов, и ЦИК СССР, и его Президи­ум, и СНК. Теперь же Президиум Верховного Совета в промежут­ках между сессиями мог издавать указы, но они считались подза­конными актами и подлежали утверждению Верховным Советом на его ближайшей сессии. Подзаконными считались и акты СНК. Полновластие Верховного Совета подчеркивалось предоставле­нием ему права создавать следственные и ревизионные комиссии по любому вопросу, по которому он сочтет это необходимым.

Авторитет Советов (и в первую очередь, конечно, Верховного Совета СССР) Конституция подкрепляла введением всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. В Конституции СССР 1936 года впервые в советском консти­туционном законодательстве получила некоторое отражение идея разделения властей, хотя марксистское государствоведение в то время и отрицало эту идею, считая ее присущей лишь буржуазной демократии. В самом деле, законодательная власть была сосредото­чена исключительно в Верховном Совете, исполнительная — в Совнаркоме (правительстве) СССР, а высшая судебная власть — в Верховном суде СССР. Суд был объявлен независимым и подчи­ненным только закону (о том, насколько это соответствовало дей­ствительности, будет сказано ниже).

Все эти новеллы выглядели в глазах общественного мнения как внутри страны, так и особенно за рубежом весьма привлекательными, но за этим демократическим фасадом стояла совершенно иная реальность. В действительности никакого «разделения властей», конечно, не было. В условиях однопартийной системы и монопо­лии Коммунистической партии на политическую власть его и не могло быть, тем более что именно в Конституции СССР 1936 года руководящая роль ВКП(б), которая ранее существовала фактичес­ки, впервые была закреплена в конституционном порядке в ст. 126.

Наиболее существенному обновлению подвергся раздел Кон­ституции, трактовавший права и свободы граждан. Именно этот раздел в наибольшей степени придал демократический блеск всей Конституции.

Во-первых, был осуществлен переход к регулированию прав и свобод граждан в союзной Конституции и общесоюзном законода­тельстве, тогда как раньше оно осуществлялось конституциями и законодательством союзных республик, хотя и в Конституции СССР 1924 года указывалось, что граждане союзных республик являются одновременно и гражданами Союза ССР, что предопреде­ляло единство прав и обязанностей граждан всех союзных респуб­лик.

Во-вторых, в Конституции СССР 1936 года более последова­тельно проводился в жизнь принцип равноправия граждан. В ст. 135 говорилось об их равноправии, независимо от расовой и наци­ональной принадлежности, вероисповедания, образования, оседлос­ти, социального происхождения и прошлой деятельности. Хотя эта статья касалась прежде всего права участвовать в выборах, однако на практике она толковалась расширительно применительно к правовому статусу граждан в целом.

В Конституции СССР 1936 года впервые провозглашена общая норма о равноправии во всех отношениях женщины и мужчины. Дело в том, что в конституциях союзных республик, где эта про­блема решалась до 1936 года, говорилось о равенстве прав граждан обоего пола лишь применительно к избирательному праву. О ра­венстве прав женщины и мужчины в различных сферах общественной жизни, как правило, говорилось в различных кодексах (напри­мер, земельном, семейном и т.д.) и текущем законодательстве.

Принцип равноправия все же не был доведен в Конституции 1936 года до конца. Возьмем вопрос о правовом равенстве город­ского и сельского населения (основную массу которого составляло крестьянство). Как известно, городское население имело паспорта, а сельское их не имело и было фактически прикреплено к колхо­зам. Если рабочие и служащие пользовались различными социаль­ными благами (пенсиями по старости, женщины — декретными отпусками по беременности и родам и т.д.), то крестьяне фактичес­ки были лишены всего этого, так как на них не распространялось на пенсионное законодательство, ни многие другие социальные гарантии. Однако, несмотря на все еще сохранявшиеся эле­менты неравноправия и дискриминации, в Конституции СССР 1936 года был сделан существенный шаг к установлению в стране равноправия граждан.

Важной новеллой Конституции 1936 года явилось значитель­ное расширение перечня провозглашаемых в конституционном порядке прав и свобод. Прежде всего следует упомянуть о личных правах. Впервые Конституция говорила о неприкосновенности личности, жилища и охране тайны переписки, что должно было гарантироваться тем, что аресты, обыски, выемки корреспонден­ции могли производиться лишь с санкции прокурора или по реше­нию суда. Насколько эти гарантии соблюдались, будет сказано ниже. Провозглашалась и свобода совести, которая понималась лишь как свобода отправления религиозных культов, при свободе атеистической пропаганды, что ставило верующих в неравное по­ложение с атеистами. Конечно, свобода совести предполагает в широком ее понимании и свободу политических убеждений. Но в условиях монополии ВКП(б) на политическую власть и идеологию о свободе политических убеждений не могло идти и речи.

Что касается политических прав и свобод, то их перечень, за­фиксированный в Конституции, вполне соответствовал существо­вавшим в то время мировым демократическим стандартам. Это свобода слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, наконец, право объединения в общественные орга­низации, профсоюзы, кооперативные объединения, спортивные, оборонные, культурные, технические и научные общества (ст. 126 Конституции).

Вместе с тем в тексте Конституции содержались и ограничи­тельные условия предоставления политических прав. Они предос­тавлялись не вообще, а лишь в соответствии с интересами трудя­щихся и в целях укрепления социалистического строя. Обращает на себя внимание тот факт, что, упоминая о материально-техничес­ких гарантиях перечисленных прав и свобод (предоставление ти­пографий, запасов бумаги, общественных зданий и т.д.), которыми, кстати говоря, распоряжался партийно-государственный управлен­ческий аппарат, в Конституции практически не говорится о юри­дических гарантиях.

Важнейшее значение в Конституции СССР 1936 года придава­лось социально-экономическим и социально-культурным правам личности (именно личности, ибо эта категория прав, как и личные права, распространялась не только на граждан, но и на иностран­цев и лиц без гражданства). Конституция утверждала права на труд, отдых, образование, социальное обеспечение в старости, а также в случае болезни и потери трудоспособности. Следует отметить, что если гарантии политических и личных прав были весьма относи­тельны и практика свидетельствует об их массовых нарушениях, то, как это уже было показано выше (в разделе об организации труда и об управлении в социально-экономической и социально-культурной сферах), социально-экономические и социально-куль­турные права были реальны и их осуществление обеспечивалось государством по мере его возможностей.

Наконец, в Конституции СССР 1936 года гораздо подробнее, чем в предыдущих конституциях, были изложены обязанности граждан. Если в конституциях союзных республик, принятых в 20-е годы, говорилось об обязанности трудиться и воинской обя­занности, то в Конституции СССР 1936 года закреплялись обязан­ности исполнять законы, блюсти дисциплину труда, честно отно­ситься к общественному долгу, уважать правила социалистического общежития, беречь общественную собственность. Особо подчерки­валось, что защита Отечества есть священный долг каждого граж­данина СССР.

Перестройка системы органов Советского государства на базе Конституции СССР 1936 года.Принятие новой Конституции СССР повлекло за собой необ­ходимость подготовки новых конституций союзных и автономных республик, каковые и были приняты в 1937 году. Практически они слово в слово повторяли те разделы общесоюзной Конституции, которые имели отношение к союзным и автономным республикам.

Сразу же после принятия новой Конституции СССР началась подготовка к проведению выборов в новые предусмотренные Кон­ституцией Советы всех степеней, начиная с Верховного Совета СССР и кончая местными Советами. В июле 1937 года очередная сессия ЦИК СССР (который продолжал свою работу впредь до выборов нового Верховного Совета) утвердила Положение о выбо­рах в Верховный Совет СССР. Если ранее выборы были не всеоб­щими, не равными, не прямыми, а многостепенными при открытом голосовании, то в соответствии с новой Конституцией и Положе­нием они стали всеобщими, равными, прямыми при тайном голо­совании. Правом избирать и быть избранными пользовались все граждане СССР с 18-летнего возраста. Право выдвижения кандида­тов в депутаты предоставлялось как партийным, комсомольским, профсоюзным и иным общественным организациям, так и общим собраниям трудящихся по предприятиям, учреждениям, колхозам и совхозам. Число выдвигаемых кандидатов в депутаты Положение о выборах не ограничивало. Выборы должны были проводиться по мажоритарной системе. Избранным считался кандидат, получив­ший абсолютное большинство голосов, то есть больше половины всех голосов, поданных по округу и признанных действительными.

Таким образом, как Положение о выборах в Верховный Совет СССР, так и принятые позже Положения о выборах в верховные советы союзных и автономных республик и в местные Советы не исключали возможности их проведения на альтернативной основе. Правящая партия (как об этом уже говорилось в разделе о полити­ческой системе) полностью контролировала профсоюзы и общес­твенные организации и вполне могла не допустить выдвижения нежелательных кандидатов. Однако не исключалось выдвижение нежелательных кандидатов на собраниях трудящихся.

Безусловно, шансы правящей партии на победу на выборах были неоспоримы, но партийное руководство стремилось показать всему миру максимальную поддержку режиму со стороны избира­телей в условиях всеобщих выборов с тайным голосованием. Для обеспечения такой поддержки, чтобы не разбивать голоса Ждановым была выдвинута идея блока коммунистов и беспартийных, чтобы в каждом избирательном округе от блока был выдвинут один кандидат. Так фактически сложилась система «один кандидат — один депутат», хотя ни в Конституции, ни в Положении о выборах такая система не предусматривалась.

Среди 1143 депутатов, избранных 12 декабря 1937 г., было 465 рабочих, 330 крестьян, 348 представителей интеллигенции (по этой социальной группе числились и представители партийно-государ­ственной элиты).

Собравшись на свою первую сессию 12 января 1938 г., Верхов­ный Совет СССР сформировал свой Президиум, Правительство (СНК СССР), избрал Верховный суд СССР и назначил Прокурора СССР. В июне 1938 года состоялись выборы в верховные советы союзных и автономных республик и соответственно были сформи­рованы органы власти и управления этих республик. А 24 декабря 1939 г. состоялись выборы в краевые, областные, окружные, район­ные, городские, сельские и поселковые Советы, что завершило формирование системы органов власти и управления на базе новой Конституции.

Почти сразу после принятия Конституции СССР 1936 года на­чался второй этап административно-территориальной реформы. Суть ее состояла в разукрупнении краев и областей, созданных на первом этапе реформы. Сложившиеся во второй половине 20-х годов в ходе укрупнения губерний края и области представляли собой огромные административно-хозяйственные комплексы. В связи со строительством в ходе индустриализации большого числа промышленных предприятий, а также с тем, что управление сель­скохозяйственным производством с утверждением колхозного строя ложилось на областное и краевое руководство, краевые и областные объединения стали трудноуправляемыми. Отсюда и не­обходимость их разукрупнения, а также создания областей в тех республиках, где их ранее не было (в Белорусской, Узбекской, Киргизской, Таджикской и Туркменской союзных республиках).

В результате количество краев и областей в 1938 году возросло до 67, а к 1941 году — до 107. Разукрупнялись и районы. Их чис­ленность возросла до 3463 в 1938 году и до 4007 — в 1941 году. Соответственно возросла и численность партийно-советского уп­равленческого аппарата.

Рост управленческого аппарата и его бюрократизация весьма остро ставили вопрос о контроле за его деятельностью. После ликвидации в 1934 году ЦКК—РКИ были учреждены комиссии пар­тийного контроля и советского контроля, следившие за исполнени­ем решений партийных и советских органов. В 1940 году на базе комиссии советского контроля был образован Наркомат госкон­троля, во главе которого встал один из доверенных людей Сталина — Мехлис, задачей которого являлся контроль не только за исполни­тельной дисциплиной, но и за расходованием материальных и де­нежных ресурсов.

К каждому ведомству (в том числе и силовым, включая армию и флот) были прикреплены главные контролеры. Нарком был наде­лен широкими полномочиями, вплоть до отстранения от должнос­ти и предания суду виновных должностных лиц.