Реорганизация государственной системы общеобязательного школьного образования.
Государственное управление социально-культурными процессами.
Государственное управление в области образования.В 30-е годы оно былщ радикально реформировано Реформа была призвана решить две крупнейшие задачи: перваяиз них состояла в формировании обширного слоя профессионально образованных рабочих, а также научно-технических специалистов,способных овладеть новейшей по тем временам техникой. А для этого требовались всеобщая грамотность и существенное повышение образовательного уровня всего населения. Без решения этой задачи была практически невозможна форсированная индустриализация, ибо на вновь построенных и реконструированных фабриках некому было работать. Грандиозность этой задачи можно себе представить, если вспомнить, какое тяжелое наследство досталось новой власти от старого царского режима.
Была и вторая задача: воспитание нового поколения в социалистическом духе, формирование новой интеллигенции,социалистической по своим убеждениям, взамен частично эмигрировавшей, а частично репрессированной старой интеллигенции.
Решение вышеназванных задач началось с введения постановлением ЦИК и СНК СССР от 14 августа 1930 г. всеобщего обязательного начального обучения.
Этим же постановлением в промышленных регионах, в городах и поселках городского типа вводилось обязательное семилетнее(т.е. неполное среднее) образование. На родителей возлагалась обязанность отдавать детей в школу и устанавливалась ответственность за невыполнение данной обязанности. Для детей из неимущих или малоимущих семей начиная с 1930/31 учебного года вводилось бесплатное обеспечение учебниками, письменными принадлежностями, обувью, одеждой, школьными завтраками, а в сельской местности по возможности транспортом. Соответственно увеличилось количество школ. Одновременно для подготовки учителей создавались новые педагогические институты, училища и кратковременные курсы. Зарплата учителей повышалась до уровня инженерно-технического персонала в промышленности, а их численность по сравнению с дореволюционным временем увеличилась в 5 раз.
С 1938 года, предусматривалось введение в СССР уже всеобщего обязательного среднего образования в городах и всеобщего неполного среднего образования в деревне и во всех национальных республиках.Создавалась единая государственная система общеобразовательных школ с единой организационной структурой, единым учебным планом, режимом и системой оценки знаний учащихся. Новая система имела свои преимущества: она, давая единый объем знаний учащимся, создавала общие для выходцев из разных социальных слоев, с разным уровнем дохода единые стартовые условия для дальнейшего жизненного пути. И в этом заключался ее демократизм. Но ее недостаток состоял в том, что она не учитывала в должной мере желание и способность учащихся к тем или иным отраслям знаний и тем самым как бы нивелировала их.
Начиная с 1935—1936 годов в школах вводились в старших классах переводные и выпускные экзамены, а также новые стандартные учебники, утвержденные народными комиссариатами просвещения союзных республик. К работе учителями стали допускаться лишь лица, закончившие педагогические учебные заведения. Качество обучения и соответствие его установленным стандартам стало жестко контролироваться созданной в системе Наркомпроса государственной инспекцией и ее местными органами в областях и школьными инспекторами при районных отделах образования. Все это резко улучшило качество школьного образования. Вместе с тем это создало стройную систему воспитания нового поколения в духе коммунистических идей и существенно ужесточило контроль правящей партии — ВКП(б) — за содержанием образования. Контроль был дополнен введением представителей партийной и комсомольской организаций в состав педагогических советов школ. Под руководством комсомола действовали и детские организации, охватывающие практически всех учащихся: октябрятская и пионерская организации.
Государственная система обучения нового поколения дополнялась обширной сетью детских садов для дошкольников и детских домов для детей-сирот, создававшихся с целью ликвидации детской беспризорности. Детские сады, где дети содержались практически бесплатно (или за символическую плату), состояли в системе Наркомпроса.
Реорганизация государственной системы высшего и специального среднего образования.Радикально была перестроена и государственная система высшего образования. Эта перестройка была обусловлена двумя факторами. Во-первых,уже была преодолена острая нехватка кадров своих по классовой принадлежности и идеологическому воспитанию специалистов за счет ускоренной подготовки на рабочих факультетах и в разнообразных коммунистических университетах, институтах красной профессуры, промакадемиях и т.д. Сравнительно быстро был подготовлен многочисленный отряд специалистов, получивших весьма усеченное, так называемое «высшее» образование (нередко минуя среднее). Однако подготовка таких специалистов далеко не всегда отвечала требованиям освоения новейших технологий, поэтому остро встал вопрос о резком повышении уровня высшего образования.
Во-вторых,к середине 30-х годов было окончательно сломлено глухое сопротивление старой интеллигенции. Массовые «чистки» городов в начале 30-х годов, в результате которых значительная часть старой интеллигенции была репрессирована (главным образом подверглась ссылке в отдаленные местности или высылке из крупных городов), привели к тому, что остатки старой интеллигенции окончательно связали свою судьбу с новой властью и не представляли больше для нее опасности. 29 декабря 1935 г. постановлением ЦИК и СНК СССР «О приеме в высшие учебные заведения и техникумы» отменялись ограничения, связанные с социальным происхождением лиц, поступающих в учебные заведения, или с ограничением в правах их родителей.
Теперь для поступления в высшее учебное заведение требовалось представить документы о среднем образовании и сдать вступительные конкурсные экзамены. Льготы по мотивам социального происхождения (поступление без экзаменов для закончивших подготовительные рабфаки из числа рабочих и крестьян) отменялись. Постановлением СНК СССР и ЦК ВКП(б) «О работе высших учебных заведений и о руководстве высшей школой» от 23 июня 1936 г. вводились экзамены при переводе студентов с курса на курс и выпускные государственные экзамены с выдачей диплома общегосударственного образца.
Одновременно существовавшие ранее различные учебные заведения для ускоренной подготовки специалистов (коммунистические университеты, промакадемии, институты красной профессуры и т.д.) были или ликвидированы, или преобразованы в нормальные высшие учебные заведения с 4- или 5-летним сроком обучения. Управление всей системой высших учебных заведений страны было централизовано в масштабе Союза ССР, для чего в 1936 году был создан специальный орган — Всесоюзный комитет по делам высшей школы при Правительстве СССР (ВКВШ СССР).
В сентябре 1938 года организационные и правовые основы деятельности вузов были закреплены в Типовом уставе высшего учебного заведения, утвержденном Правительством СССР. Важным условием повышения уровня преподавания в вузах являлось введение в 1934 году государственной аттестации профессорско-преподавательского состава. Были введены ученые степени кандидата и доктора наук и ученые звания профессора, доцента и ассистента и установлен порядок защиты кандидатских, докторских диссертаций и присвоения ученых званий. Ученые звания и степени присваивались учеными советами вузов (т.е. коллегиями самих ученых), однако под контролем высшей аттестационной комиссии (ВАК), созданной при ВКВШ СССР, которая утверждала решения ученых советов и выдавала соответствующие дипломы. Для подготовки научных кадров учреждалась аспирантура при крупнейших вузах страны.
Форсированная индустриализация требовала наращивания темпов подготовки специалистов, что достигалось увеличением наборов студентов и открытием новых вузов и техникумов. Так, если перед революцией, в 1914 году, в России было около 400 высших учебных заведений, то в 1940 году их стало 4600. Выпуск специалистов в 1940 году достиг 126,1 тыс. человек против 12,2 тыс. в 1914 году.
Численность специалистов с высшим и специальным средним образованием, работавших в народном хозяйстве, увеличилась с 0,5 млн. в 1928 году до 2,4 млн. человек к началу 1941 года. При этом надо напомнить, что обучение в вузах и техникумах было бесплатным, а большинство студентов получали стипендию (на 15 сентября 1938 г. стипендию получали 82% студентов).
Вузы и техникумы являлись не только учебными, но и воспитательными учреждениями. Именно на них в первую очередь возлагалась задача воспитания нового поколения интеллигенции в духе возведенной в ранг государственной социалистической идеологии.
В соответствии с постановлением ЦК ВКП(б) от 14 ноября 1938 г. «О постановке партийной пропаганды в связи с выпуском "Краткого курса истории ВКП(б)"» во всех вузах в качестве обязательных учебных дисциплин были введены «история ВКП(б)» и «марксистско-ленинская философия».
Впрочем, большевики были не оригинальны. Ведь до революции государственная идеология, которую тогда представляла христианская православная религия, тоже внедрялась в сознание учащихся в обязательном порядке. Во всех учебных заведениях страны, начиная с церковно-приходской школы и начальных училищ и кончая университетами и военными академиями, в качестве обязательного предмета для лиц православного вероисповедания (т.е. подавляющего большинства обучающихся) изучался закон Божий. Священники — преподаватели закона Божьего входили в состав педагогических и ученых советов учебных заведений, а архиереи — в состав попечительских советов учебных округов. Церковные власти контролировали содержание всех предметов, преподававшихся в учебных заведениях Российской империи.
Государственное управление наукой.Одновременно с реформами системы образования реформировалось и государственное управление в области науки. Главными направлениями этой реформы стали, во-первых, централизация управления наукой и, во-вторых, существенное расширение сети научно-исследовательских учреждений, что соответственно означало значительное увеличение ассигнований на развитие науки, финансирование которой шло преимущественно из госбюджета.
С целью централизации управления в области фундаментальных научных исследований управленческие функции были переданы Академии наук СССР, что было закреплено в утвержденном в 1935 году правительством новом Уставе Академии наук. Соответственно она была переведена из Ленинграда в Москву. В феврале1936 года упраздняется существовавшая параллельно Коммунистическая академия, а ее институты и другие научные учреждения передаются Академии наук СССР. Эта мера окончательно превратила ее в главный научный центр страны. В ряде союзных республик образуются республиканские академии наук, а в крупных регионах (на Урале, Дальнем Востоке) — филиалы АН СССР. Существенно расширяется сеть академических научно-исследовательских институтов. В Академии наук СССР, которая превращается в своеобразное министерство науки, сосредоточиваются фундаментальные научные исследования. Прикладные научные исследования по-прежнему продолжаются в промышленных наркоматах и ведомствах. Резко возросла численность научных сотрудников и усилилась их подготовка через аспирантуру в академических институтах. Возникают и отраслевые академии, в частности Всесоюзная академия сельскохозяйственных наук.
Расширение тем научных исследований, резкое увеличение ассигнований на науку позволили уже в 30-е годы сделать ряд крупных научных открытий, особенно в области физико-математических, химических наук, разработать новую технику, приступить к изучению Северного морского пути и т.д.
Однако тотальное огосударствление науки и ее крайняя идеологизация, что означало и неизбежное ограничение свободы научного поиска, повлекли за собой и негативные последствия. Достаточно вспомнить печальной памяти дискуссии по биологическим наукам, «лысенковщину» и искоренение так называемого «вейсманизма-морганизма».
Государственное управление в области культуры.Существенное повышение уровня образования и профессиональной подготовки основной массы работников, формирование значительного слоя высококвалифицированных рабочих и специалистов, новой массовой интеллигенции вели к повышению их требований к доступу к ценностям культуры, к организации досуга, к охране здоровья, к жилью и т.д. Иными словами, серьезные сдвиги в уровне культуры, быта, самом образе жизни были органической составной частью процесса формирования работников индустриального типа. А это означает, что если до революции ценности культуры были доступны лишь сравнительно узкому, привилегированному слою людей, то с превращением России в индустриальную державу к ценностям культуры потянулись многие миллионы людей. А это требовало и соответствующей реорганизации государственного управления в данной сфере.
Говоря о реформе, прежде всего следует отметить создание обширной сети таких новых культурно-просветительных учреждений, как дворцы и дома культуры, создававшиеся как по территориальному признаку, так и при крупных промышленных предприятиях, в городах и рабочих центрах, и многочисленные колхозные клубы в деревне. Для общего руководства ими и оказания методической помощи, а также политико-идеологического контроля за их деятельностью в составе Наркомпроса РСФСР и наркоматов просвещения других союзных республик были созданы соответствующие управления. Одновременно создавались массовые общедоступные библиотеки. Согласно постановлению ЦИК СССР от 27 марта 1934 г. «Обиблиотечном деле в Союзе ССР», в наркомпросах союзных республик также были учреждены библиотечные управления, контролировавшие состояние библиотек независимо от того, какой организации они принадлежали. Комплектованием библиотек ведала Всесоюзная книжная палата, состоявшая с 1936 года в ведении ЦИК СССР и являвшаяся общесоюзным центром государственной регистрационной библиографии СССР. Наиболее крупные библиотеки, имевшие общегосударственное значение (Государственная библиотека СССР им. Ленина, Государственная публичная библиотека СССР им. Салтыкова-Щедрина в Ленинграде), финансировались из союзного бюджета.
Расширилась и сеть музеев. Уже к 1932 году их было 732 вместо 180 в 1913 году. Для управления ими также были образованы специальные структурные подразделения в составе наркомпросов союзных республик. Однако такие крупнейшие музеи, как Третьяковская галерея, Музей изобразительных искусств в Москве, Эрмитаж, Русский музей в Ленинграде, финансировались из союзного бюджета.
Особое значение придавалось развертыванию сети театров, число которых к 1941 году достигло 926, филармоний и кинотеатров. Театральное искусство и в особенности кино обладали наиболее мощным эмоциональным воздействием. Отсюда и особое внимание власти к ним. Управление учреждениями искусства было строго централизовано и сосредоточено в созданном постановлением ЦИК и СНК СССР от 17 января 1936 г. Всесоюзном комитете по делам искусств при Правительстве СССР. В союзных и автономных республиках были также образованы управления по делам искусств. Наиболее крупные театры (Большой, Малый, МХАТ, Театр оперы и балета им. Кирова в Ленинграде и некоторые другие) имели непосредственно союзное подчинение.
Учитывая тот факт, что кино в силу своей массовости (в 1939 г. в стране было 31 тыс. киноустановок против 1,4 тыс. в 1913 г.) и особенностей кинопроизводства практически выделилось в самостоятельную отрасль, в марте 1938 года был образован Комитет по кинофикации при Совнаркоме СССР. На местах его органами стали управления кинофикации при совнаркомах союзных и автономных республик, краевых и областных исполкомах.
Говоря об огосударствлении сферы культуры и искусства, следует отметить два аспекта: с одной стороны, благодаря прямому бюджетному финансированию ценности культуры и искусства стали доступны самым широким народным массам (крайне низкие цены на билеты даже в самых престижных ведущих театрах страны, филармониях, концертных залах, кинотеатрах, чисто символическая плата в музеях). Государственная поддержка давала возможность в массовом масштабе развивать различные виды художественного, технического и иного творчества (через самодеятельные кружки и коллективы при домах культуры и клубах).
Но, с другой стороны, разветвленная система государственных учреждений культуры и искусства (наряду с системой образования) выступала в качестве мощного орудия идеологического воспитания населения, внедрявшего в сознание народных масс коммунистические идеи. Деятельность всесоюзных комитетов по делам искусств и кинофикации, так же как и Комитета по делам высшей школы и наркомпросов союзных республик, направлялась Управлением агитации и пропаганды ЦК ВКП(б). Контролируя творческую интеллигенцию, работавшую в государственных учреждениях образования, науки, культуры и искусства (а иных не было), власть применяла разнообразные методы. Та часть старой интеллигенции, которая могла выказать неповиновение, была репрессирована еще в конце 20 — начале 30-х годов. Эти репрессии, а также репрессии 1937—1938 годов заставили ее подчиниться власти. Кроме того, надо иметь в виду, что к середине и особенно к концу 30-х годов уже более половины интеллигенции составляли люди, выросшие в советское время и получившие высшее образование в советских вузах. Начиная с 1938 года методы несколько меняются, хотя идеологический контроль ужесточается, расширяются функции цензуры (на Главлит и Главрепертком возлагаются и функции политико-идеологической цензуры), однако больше стали применяться методы поощрения. Учреждаются весьма престижные государственные премии (называвшиеся «Сталинскими»), широко практикуется присвоение почетных званий (заслуженный, народный артист республики, народный артист СССР, заслуженный деятель искусств, заслуженный деятель науки), предоставлявших их носителям существенные привилегии.
Власть демонстративно выступает в качестве мецената, щедро награждая выдающихся артистов, музыкантов, ученых (пока они не проявляют непокорность), поддерживая ведущие театры. Все это (а также поощрение классики) создает ореол респектабельности власти.
Государственное управление в сфере охраны здоровья населения, социального обеспечения и демографии.В 30-е годы сложилась единая система здравоохранения. По Конституции СССР 1924 года управление в области здравоохранения относилось к исключительной компетенции союзных республик. Однако болезни и эпидемии границ не знают. Поэтому решать задачу противоэпидемической безопасности, так же как и санитарной охраны границ страны, целесообразно было в общесоюзном масштабе. С 1936 года постановлением ЦИК и СНК СССР был образован союзно-республиканский Наркомат здравоохранения, положение о котором было утверждено правительством 3 октября 1938 г. На него были возложены обязанности санитарной охраны границ СССР и проведение в общесоюзном масштабе противоэпидемических мероприятий. С этой целью в составе Наркомздрава СССР была создана всесоюзная государственная санитарная инспекция. Второй задачей союзного Наркомздрава стало завершение формирования общегосударственной территориальной сети здравоохранения. Наркомздрав Союза управлял ею через наркомздравы союзных и автономных республик, областные управления и районные отделы здравоохранения местных исполкомов. Низовыми звеньями системы являлись районные больницы и городские больницы для стационарного лечения, поликлиники и амбулаторные и фельдшерские пункты (на селе) для оказания медицинской помощи больным на дому. Территория, закрепленная за поликлиниками и амбулаторными пунктами, подразделялась на врачебные участки с участковыми врачами. Таким образом вся территория страны и все ее население были охвачены бесплатным государственным здравоохранением.
Создание единой общегосударственной сети медицинского обслуживания потребовало увеличения числа медицинских учреждений и врачей. Одновременно с территориальной системой создавались также медицинские учреждения по производственному принципу, т.е. при заводах, фабриках, отдельных ведомствах и учреждениях. Если территориальная система содержалась за счет госбюджета, как общесоюзного, так и республиканского и местного, то медицинские учреждения, создававшиеся при заводах, фабриках и учреждениях, финансировались за счет этих предприятий и учреждений. Но медицинский контроль за их деятельностью сохранялся в руках Наркомздрава. Главной задачей медицинских учреждений при предприятиях стала борьба с профессиональными заболеваниями и отравлениями. Наряду с сетью территориальных медицинских учреждений общего назначения в 30-е годы возникла и система специализированной медицинской помощи (противотуберкулезные, психоневрологические, кожно-венерические диспансеры, стоматологические клиники и т.п.). Была существенно расширена сеть учреждений скорой медицинской помощи (специализированных институтов скорой помощи). Таким образом, впервые в мире была создана уникальная общегосударственная система общего и специализированного бесплатного медицинского обслуживания, охватывавшей все население страны.Радикально перестроена система обеспечения населения лекарствами. Их продажа была изъята из торговых предприятий Наркомторга и Центросоюза и разрешена только в аптеках. Сами аптеки были поставлены под контроль главного аптечного управления Наркомздрава СССР. Вся медицинская промышленность также была передана в ведение Наркомздрава СССР. В связи с резким увеличением потребности в медицинских и фармакологических кадрах все медицинские и фармакологические учебные заведения были переданы в ведение Наркомздрава СССР, а с 1936 года была введена единая система медицинского образования на всей территории страны.
Важной составной частью государственной программы оздоровления населения и подготовки здорового, физически крепкого пополнения для укрепления вооруженных сил стали занятия физкультурой и спортом. Хотя основная работа шла через добровольные спортивные общества, однако для координации спортивной работы при правительстве в июне 1938 года был учрежден Всесоюзный комитет по делам физкультуры и спорта, а финансирование спорта шло из госбюджета отдельной строкой.
Органической составной частью управления в социальной сфере была система социального обеспечения и социального страхования. Вней в 30-е годы радикальных изменений не произошло. По-прежнему управление в данной области относилось к исключительной компетенции союзных республик и осуществлялось наркоматами социального обеспечения союзных республик через свои местные органы (наркоматы автономных республик, отделы социального обеспечения областных и районных исполкомов). Правда, в Конституции СССР 1936 года появилась специальная статья о праве граждан на материальное обеспечение в старости, в случае болезни и временной нетрудоспособности. Однако она носила в значительной мере декларативно-программный характер и касалась главным образом рабочих и служащих. Крестьяне-колхозники правами социального обеспечения не пользовались. Да и для рабочих и служащих не все его формы имели реальное значение: так, пенсии по старости были настолько мизерными, что рабочие и служащие предпочитали работать и не выходить на пенсию до последней возможности. Об этом свидетельствует, например, тот факт, что в 1940 году в народном хозяйстве было занято 34 млн. рабочих и служащих, а пенсию получали лишь 0,2 млн. человек. Однако нужно иметь в виду, что в связи с неуклонным ростом численности рабочих и служащих росло и число лиц, на которых распространялись оплачиваемые отпуска, оплата по временной нетрудоспособности, выплаты по беременности и родам. Если в конце 20-х годов этими социальными благами пользовалось 15— 20% занятого населения, то перед войной, в 1941 году, — уже около 50%.
Тревожной в середине 30-х годов оказалась демографическая ситуация в стране. Если на протяжении 20-х и начала 30-х годов население СССР стабильно росло: с 1926 по 1929 год — на 7 млн. человек (со 147 до 154 млн.); с 1929 года по 1 января 1933 г. — почти на 12 млн. человек (с 154 до 165,7 млн.), то с 1 января 1933 г. по декабрь 1937 года оно не только не выросло, но, наоборот, уменьшилось на 2 млн. человек (с 165,7 до 163,8 млн. человек). Уменьшение численности населения объяснялось потерями от голода 1933 года и снижением рождаемости, вызванным голодом и экономическими трудностями, а также массовыми репрессиями. Это встревожило партийное и государственное руководство страны и вынудило принять ряд мер в области демографической политики и законодательства.
Прежде всего, постановлением ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 г. были запрещены аборты. Женщинам, сделавшим аборт по немедицинским показаниям, грозило лишение свободы на срок до двух лет. Эта мера способствовала некоторому повышению рождаемости, но она повлекла за собой ряд негативных последствий: криминальные (подпольные) аборты, нередко с тяжелыми последствиями для здоровья или даже со смертельными исходами; увеличение статистики убийств новорожденных. Однако законодатель не ограничился лишь запретами. Были увеличены декретные отпуска по беременности и родам. Правда, указом от 26 июня 1940 г. они были опять уменьшены. Отказ в приеме на работу или снижение заработной платы по мотивам беременности стали уголовно наказуемыми. Увеличились пособия на кормление ребенка и пособия многодетным матерям. Вводился новый порядок определения суммы алиментов, при котором она назначается не по усмотрению суда, а в процентном отношении к зарплате ответчика: 25% заработка — на одного ребенка, 33% — на двоих и 50%—на трех и более детей. Повышалась уголовная ответственность за злостное уклонение от уплаты алиментов. Были внесены некоторые изменения и в брачно-семейное законодательство. Если брачно-семейный кодекс РСФСР 1926 года разрешал развод по одностороннему заявлению одного из супругов, а роль органа ЗАГСа сводилась лишь к автоматической регистрации развода, то постановление ЦИК и СНК СССР от 27 июня 1936 г. обязывало орган ЗАГСа вызывать обоих супругов и принимать меры к их примирению. Существенно повышалась и оплата регистрации развода.
Помимо законодательных вводились меры и социально-экономического характера: к 1939 году количество детских ясель удвоилось, а детских садов — утроилось. Вместо взносов предприятий и учреждений на их содержание устанавливалось их прямое финансирование из государственного бюджета. Все эти меры в совокупности, а также улучшение положения с продовольствием в стране и некоторое повышение жизненного уровня населения в 1936—1938 годах дали результат: численность населения страны в 1939 году достигла 170 млн. человек.