Тема 2. Территории муниципальных образований

Вопросы к изучению: понятие территории муниципального образования, понятие муниципального образования, городское и сельское поселение, муниципальный район, городской округ, преобразование муниципальных образований.

Понятие территории муниципального образования. Территория является непременным условием организации и функционирования публичной власти, ее физической основой и пределами. В то же время территория местного сообщества есть государственная территория, местные жители являются гражданами государства. Муниципальные образования в целом создаются в обязательном порядке, они не могут быть факультативны, что вытекает из положений ст. 10 ФЗ № 131. Кроме того аналогичная правовая позиция была выражена в постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 г. № 15-П по делу о проверке конституционности отдельных Устава (Основного Закона) Курской области, в котором указано, что от права на местное самоуправление нельзя отказаться.

Понятие муниципального образования. Территориальной сферой местного самоуправления является муниципальное образование. ФЗ № 131 не содержит определение понятия "муниципальное образование", отражающее признаки особенности данной управленческой территории. В абз. 8 ч. 1 ст. 2 ФЗ № 131 в определении перечисляются лишь виды муниципальных образований. Так, ФЗ № 131 под муниципальным образованием понимает городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородскую территорию города федерального значения. Основываясь на признаках, вытекающих определений данных понятий, в правовой науке сложилось представление о муниципальном образовании как о территории в границах, которой осуществляется местное самоуправление.

Городское и сельское поселение.Понятие "поселение" определяется в Федеральном законе № 131-ФЗ через два понятия – "городское поселение" и "сельское поселение".

Сельское поселение – один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления (абз. 2 ч. 1 ст. 2).

Городское поселение – город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

К общим признакам поселений относятся следующие признаки:

1) являются муниципальными образованиями;

2) органы местного самоуправления всех поселений, вправе решать специфический "поселенческий" круг вопросов местного значения;

3) территории всех поселений входят в состав муниципальных районов;

4) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;

5) территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района.

В состав сельского поселения не могут входить городские населенные пункты; количество сельских населенных пунктов, которые могут входить в состав сельского поселения не ограничено.

В состав городского поселения не может входить более одного города, но при этом должен входить хотя бы один городской населенный пункт; помимо территории "базового" городского населенного пункта, в состав городского поселения могут входить в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).

Муниципальный район –самостоятельный вид муниципального образования. В состав муниципального района входит несколько поселений или поселений и межселенных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Признаки муниципального района:

1) является муниципальным образованием;

2) в состав территории муниципального района входят территории поселений, а также могут входить межселенные территории;

3) в состав территории муниципального района не входят территории городских округов;

4) в назначении должностных лиц местного самоуправления муниципального района могут принимать участие органы государственной власти субъекта РФ;

5) к компетенции органов местного самоуправления муниципального района относятся вопросы местного значения межпоселенческого характера и передаваемые отдельные государственные полномочия;

6) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района передаваемых отдельных государственных полномочий.

Городской округ – городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению, как вопросов местного значения поселения, так и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

С одной стороны городской округ – это вид городского поселения, с другой стороны городской округ обладает отдельными признаками муниципального района. Так, например, городской округ в отличие от остальных городских поселений:

1) не входит в состав муниципального района;

2) органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями не только по решению вопросов местного значения поселения, но и по решению вопросов местного значения муниципального района, а также могут наделяться отдельными государственными полномочиями;

3) в назначении должностных лиц местного самоуправления городского округа могут принимать участие органы государственной власти субъекта РФ.

Внутригородская территория города федерального значения (внутригородское муниципальное образование) – часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Преобразование муниципального образования – процесс изменения статуса муниципального образования. Преобразование осуществляется в формах объединения, разделения, изменением статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с ФЗ № 131.

Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.

Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.

Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.

Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.

Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.

Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта РФ при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.

При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.