Политика регулирования доходов населения
Структура социальной политики
Как направление государственного регулирования – политика доходов – одно из
средств централизованного воздействия на общий размер и распределение вновь
созданной стоимости. Цена труда, норма прибыли, спрос и предложение труда,
конкуренция – все эти факторы саморегулирования рынка труда формируют доход населения и распределяют общественное богатство. Крупнейшие экономисты Запада признают неравенство в распределении доходов и богатства. Причем под богатством они понимают имеющееся движимое и недвижимое имущество, деньги, ценные бумаги, а под доходом – общую сумму денег, заработанную или полученную другим путем в течение какого-либо периода.
Статистика разных стран показывает, что большая часть населения имеет
минимальные доходы, а меньшая – очень высокие. Государственные расходы
состоят из государственных закупок и трансфертных платежей. Государственные закупки представляют собой, как правило, приобретение общественных товаров (затраты на оборону, строительство и содержание школ, автодорог, научных центров и т.д.). Трансфертные платежи - это выплаты, перераспределяющие налоговые доходы, полученные от всех налогоплательщиков, определенным слоям населения в виде пособий по безработице, выплат в связи с инвалидностью и т.д.
Сущность политики доходов заключается в непосредственном установлении
государством такого верхнего предела увеличения номинальной заработной платы, который способствовал бы выполнению основных задач и реализации приоритетов, стоящих перед экономикой.
Конкретная формулировка отдельных положений политики доходов в разных странах различна. На практике не существует двух полностью идентичных вариантов развития политики доходов. В механизме осуществления и формах проявления этой политики в каждом конкретном государстве различаются особенности, определяемые:
- социально-экономическим и политическим развитием той или иной страны;
- степенью и характером вмешательства государства в вопросы регулирования
заработной платы;
- традициями заключения коллективных договоров;
- социальной напряженностью в обществе.
Главным объектом всех вариантов политики доходов является заработок рабочего в целом, в том числе ставка заработной платы, оплата сверхурочных, социальные выплаты и т.д. В западноевропейских странах, как правило, политика доходов подразумевает непосредственное ограничительное регулирование всех основных категорий доходов населения, лежащих в основе личного и производственного потребления. Политика доходов на практике преимущественно воздействует на движение только заработной платы.
Разработка и реализация политики доходов особенно далеко ушла в
Великобритании, так как британское государство пыталось добиться
согласованных действий профсоюзов и правительства. Однако практически во всех капиталистических странах политика доходов имела скромные экономические итоги: ее принципы полностью нигде не были осуществлены.
Под доходами населения понимается сумма денежных средств и материальных благ, получаемых или произведенных домашними хозяйствами за определенный промежуток времени. Роль доходов определяется тем, что уровень потребления населения прямо зависит от уровня доходов.
Денежные доходы населения включают все поступления денег в виде оплаты
труда работающих лиц, доходов от предпринимательской деятельности, пенсий,
стипендий, различных пособий, доходов от собственности в виде процентов,
дивидендов, ренты, сумм от продажи ценных бумаг и недвижимости.
Номинальные доходы характеризуют уровень денежных доходов независимо от налогообложения и цен.
Располагаемые доходы – это номинальные доходы за вычетом налогов и других обязательных платежей. Для измерения динамики располагаемых доходов применяется показатель реального распределения доходов. Он рассчитывается с учетом индекса цен.
Проблема распределения доходов имеет два аспекта: функциональное
распределение и личное распределение.
Функциональное распределение доходов связано со способом, которым
денежные доходы общества делятся на заработную плату, ренту, процент и прибыль.
Совокупные доходы распределяются в соответствии с функцией, выполняемой
получателем дохода. Функциональное распределение формирует первичные доходы населения. В смешанной экономике, как показывает практика развитых стран, основная часть общего дохода приходится на заработную плату. Доход мелких собственников, в том числе и от самодеятельности врачей, адвокатов, фермеров, владельцев мелких и некорпоративных предприятий, является по существу комбинацией заработной платы, прибыли, ренты и процента.
Личное распределение доходов связано со способом, которым совокупный
доход общества распределяется среди отдельных домохозяйств. Совокупный доход неравномерно распределяется между группами. Личное распределение связано с домохозяйствами, как с расходующей группой. Часть доходов населения поступает государству как индивидуальные налоги, а остаток распределяется на личное потребление и сбережение. Получение доходов сопровождается неравенством распределения. Причины неравенства распределения доходов:
Объективные причины отражают общую полезность занятий, территорию,
отраслевую и межпрофессиональную дифференциацию оплаты труда, уровень
образования, неравенство владения собственностью.
Субъективные причины связаны с характером личности (удача, связи, риск,
авантюризм, дискриминация и т.д.).
Специфические причины обусловлены текущими особенностями рыночной среды (низкая цена труда, неотрегулированность нормативно-правовой базы, возможность присвоения больших «теневых» доходов).
Доходы трудящихся не исчерпываются названными выше источниками. Во всякой рыночной экономике существует и система компенсационных выплат,
представляющая собой важную часть доходов. Такая система необходима уже
потому, что инфляция с той или иной скоростью "съедает" прирост денежных
доходов населения в любой стране. У нас же этот процесс шел в последние
годы с нарастающей скоростью, а компенсационное возмещение между тем
практически отсутствовало.
Справедливости ради надо отметить некоторую позитивную роль инфляции: она не позволяет предприятиям производственной, торговой сферы, коммерческим звеньям остановиться и успокоиться на каком-то рубеже. Они вынуждаются производить
все большее количество товаров и услуг, совершенствовать их качество, иначе
их остановившиеся в какой-то точке доходы “съест" инфляция. Однако ее ударную
силу необходимо смягчать, вводя защитные механизмы для малообеспеченных
категорий населения, которые, как правило, лишены возможности трудовой
деятельностью обеспечивать себя и тем самым целиком за счет собственных
усилий повышать или хотя бы удерживать на одном уровне свое материальное
благосостояние Известный способ защиты от инфляции - индексация доходов. Но
между ней и ростом не должно быть прямой пропорциональной связи; иначе
говоря, не следует ставить цель полностью компенсировать инфляцию. С
определенной долей допущения можно утверждать, сбалансированность рынка будет
достигаться на величину того "зазора", который образуется между ростом цен и
индексацией доходов.
Индексация доходов возможна со стороны, как государства, так и предприятия,
которое для этого отдаёт часть прибыли.
Необходимо учитывать, что на выплаты в порядке индексации должна все же
приходиться незначительная доля общих доходов трудящихся. В противоположной
ситуации создаются условия для угасания стимулирующей роли оплаты по труду и
по созданной стоимости, индексация же доходов переходит разумные границы
своей основной функции - социальной защиты. В мировой практике индексация
осуществляется через такой промежуток времени, как квартал или полгода. В
некоторых сферах надбавки к зарплате производятся по скользящей шкале: в
случае повышения индекса цен на заранее установленное число пунктов или
процентов - на определенную, загодя оговоренную величину возрастает и
заработная плата.
Механизм индексации уже несколько десятилетий используется в США, Японии,
Канаде и более чем в десяти западноевропейских странах; в последнее время -
и в бывших социалистических государствах Восточной Европы, выполняя по
отношению к значительной части населения защитные функции, он необходим еще и
для предотвращения социальных взрывов, и с последним обстоятельством было бы
опрометчиво не считаться.
1.2.2. Политика социальных гарантий
Для обеспечения защиты населения государство должно, прежде всего, в
законодательном порядке установить основные социальные гарантии, механизмы их
реализации, и функции предоставления социальной поддержки.
Анализ мирового опыта позволяет вычленить четыре институциональные формы
социальной защиты населения. Государственная социальная помощь
лицам, которые в силу нетрудоспособности, отсутствия работы, источников дохода
не в состоянии самостоятельно материально обеспечить свое существование.
Финансовыми источниками данного института защиты являются государственный,
региональные и муниципальные бюджеты, формируемые за счет общей налоговой
системы. Определяющая характеристика данного института защиты
социально-алиментарные недоговорные отношения государства с уязвимыми
категориями населения (инвалидами; гражданами, не имеющими необходимого
страхового стажа для получения пенсий и пособий по обязательному социальному
страхованию). Выплаты в рамках этой системы осуществляются после проверки
нуждаемости и призваны обеспечить минимальный доход, размеры которого
сопоставимы с уровнем, определяющим черту бедности. Обязательное
(по закону) социальное страхование утраты дохода (заработной платы)
из-за потери трудоспосо6ности (болезни, несчастного случая, старости)
или места работы. Финансовые источники – страховые взносы работодателей,
работников (иногда государства), организованные на принципах и с помощью
механизмов обязательного социального страхования. Определяющие характеристики
социально-страховых отношений: замещение утраченной заработной платы (это
означает, что пособия увязаны с предыдущими заработками и взносами, т.е.
предполагается наличие страхового стажа), солидарность и самоответственность
страхователей и застрахованных. Добровольное личное
(коллективное) страхование работников (от несчастных случаев,
медицинское и пенсионное обеспечение). Финансовые источники – страховые взносы
самих работников (иногда в их пользу – работодателей), организованные на
принципах и с помощью механизмов личного страхования. Определяющие
характеристики - наличие страхового договора самоответственность граждан.
Корпоративные системы социальной защиты работников, организуемые
работодателями (медицинская и оздоровительная помощь, оплата жилищных,
транспортных, учебных и культурных услуг, фирменные пенсионные выплаты).
Финансовые источники – средства предприятий. Среди названных институтов
социальной защиты базовым (по объему финансовых средств, массовости охвата
разнообразию и качеству услуг) является обязательное социальное страхование
(пенсионное и медицинское, от несчастных случаев на производстве и в связи с
безработицей). В развитых странах эти виды социального страхования поглощают,
как правило, 60-70% всех затрат на цели социальной защиты и составляют
примерно 15-25% ВВП в России же на долю государственных внебюджетных социальных
фондов приходится около 45% затрат на цели социальной защиты и 7,3%
ВВП.[1] Мировой опыт подтверждает,
что система социального страхования - один из основных институтов социальной
защиты в условиях рыночной экономики, призванный обеспечить реализацию
конституционного права граждан на материальное обеспечение в старости, в случае
болезни, полной или частичной утраты трудоспособности (или отсутствия таковой
от рождения), потери кормильца безработицы. Размеры получаемых средств
регулируются законами и зависят от продолжительности страхового (трудового)
стажа величины заработной платы (которая служит базой для начисления страховых
взносов), степени утраты трудоспособности. В отличие от социальной помощи,
когда нуждающийся человек получает пособия за счет общественных средств
(фактически за счет других лиц), финансовыми источниками выплат и услуг по
программам социального страхования являются специализированные фонды,
формируемые при непосредственном участии самих застрахованных. Исходя из
источников финансирования, социальное обеспечение можно разделить на
социальное страхование и социальную помощь. Страхование, помощь и
попечительство представляют собой в каждом отдельном случае некоторую
комбинацию из социальных услуг и денежных трансфертов. Характерной чертой
принципа страхования является финансирование предоставляемой помощи за счет
взносов и тесная взаимозависимость между взносами и объемом социальных услуг.
Размер выплат в этом случае ориентируется на объем индивидуальных взносов, т.е.
на предварительный вклад застрахованного. Тем самым принцип страхования в
наибольшей степени соответствует рыночным принципам справедливости,
вознаграждения согласно личному вкладу и личной ответственности. Это
ограничивает возможности системы в регулировании доходов, хотя и снижает
последствия социального риска. Социальный риск-это риск внезапного
возникновения в обществе обстоятельств, наносящих существенный ущерб многим
лицам одновременно. Современная реакция на риски - страхование, суть
которого в объединении рисков. Существует два основных вида страхования:
Осуществляется частными компаниями (добровольное);
Осуществляется государством (принудительное);
Для развитых стран общепринятым является обязательное страхование,
обеспечивающее выплаты на случай безработицы, нетрудоспособности, наступления
старосты. Но и на этих направлениях государство берет на себя не все, а только
те участки, на которых частное страхование не срабатывает. Но страхование не
может перекрыть все варианты социальных бедствий. В общем, страхование должно
дополняться социальной помощью. Между социальной помощью и общественным
страхованием:
1.То и другое предполагает перераспределение доходов
2.То и другое связано со сложившимися в обществе представлениями о
справедливости.
3.То и другое имеют поля пересечения.
Но также имеются и отличия, одно дело, когда нуждающийся получает помощь за счет
других лиц, и совсем другое дело, когда для него осязаема зависимость размеров
помощи в зависимости его вклада в общественный фонд. Во втором случае
стимулируется индивидуальное накопление, а в первом - иждивенчество. Поэтому
там, где страхование и социальная помощь пересекаются, предпочтение надо
отдавать страхованию. Принцип социальной помощи предполагает
финансирование из бюджета. При определении размеров выплат возможны четыре
альтернативных подход:
- помощь всем покупателям выплачивается в одинаковом размере;
- помощь ориентирована на индивидуальную обеспеченность;
- размер помощи может быть ориентирован на величину прежней заработной
платы или же на величину страховых взносов получателя;
- величина помощи зависит от потребностей получателя.
Одинаковый размер помощи для всех получателей - наиболее простой в
организационном отношении вариант. Этот способ оказывается, однако непригодным,
если речь идет о возмещении утраченного заработка, т.к. размер потери дохода
сильно колеблется у различных получателей. Кроме того, одинаковая помощь может
понизить мотивацию к труду. В пользу учета индивидуальной обеспеченности
при установлении величины социальной помощи говорит и то, что таким способом
эффективно используются средства соцобеспечения и исключаются случаи
необоснованных переплат. Ввиду финансирования из бюджета все системы
социального обеспечения, в основе которых лежит этот принцип, в высокой степени
зависят от финансового положения государства. Все три принципа организации
социальной обеспеченности занимают в странах с рыночной экономикой свое
определенное место. Система социальной обеспеченности способна действовать с
максимальной отдачей только при взаимодействии страхования, помощи и
попечительства. Характерной чертой попечительства является
финансирование за счет налогов. Однако если значительная часть системы
социального обеспечения построена по принципу попечительства, то это может
приводить к перегрузке государственных финансов.
Существенное значение имеет вопрос величины утраченного дохода и социальной
помощи. Основных критериев здесь два:
- социальные гарантии должны обеспечивать минимально достаточный уровень жизни;
- социальные пособия не должны отвлекать людей от труда и культивировать
иждивенческие отношения;
Первый критерий определяет минимальную, а второй - максимальную границу
социальных пособий.
К примеру, в России пособие по безработице может выплачиваться в пределах 12
месяцев (3 мес. - 75%, след. 4 мес. - 60%, в дальнейшем - 45%), по истечении
года - минимальная заработная плата. 1
В сегодняшних условиях такая система порождает антистимулы: выгоднее не
работать, чем работать.
Проблема антистимулов весьма остра при оказании социальной помощи. Задача
такой помощи состоит в поднятии уровня доходов малообеспеченных и неимущих до
минимально приемлемого уровня. В данном же случае происходит поддержание
минимальных доходов на определенном уровне.
Если минимальное пособие достаточно велико, то оно может решить проблему
бедности отдельных лиц. Однако это не означает решения проблем семейной
бедности. Поэтому, в социальной помощи необходимо выделить семейные
пособия, пособия по малообеспеченности и социальное обслуживание.
1.2.3. Политика обеспечения занятости
В двадцатом столетии оказалось, что невозможно отдавать рынок труда на
“откуп” стихийным рыночным силам. Наиважнейшими причинами развития и
активизации деятельности государства в сфере занятости были:
1) развитие НТР и повышение роли человека в общественном производстве;
2) обеспечение общих условий воспроизводства, в том числе воспроизводство
рабочей силы;
3) обеспечение предпринимательства необходимыми кадрами;
4) необходимость компромиссности и смягчения социальных конфликтов;
5) способствование развитию и совершенствованию интеллектуального потенциала
общества;
6) влияние идей и конкретных социальных достижений (отсутствие явной
безработицы - прежде всего) капитализма;
Влияние государства на рынок труда осуществляется прямыми и косвенными
средствами.
Возникает вопрос, возможна ли безработица в нашем обществе. Возможна и
неизбежна, из-за экономического кризиса производства, смены форм
собственности, курса на реализацию производства, технического прогресса и
структурных сдвигов в экономике, конверсии ВПК.
Есть два варианта развития рынка труда. Первый заключается в том, чтоб всем
сохранить статус-кво, то есть всем платить одинаково и мало, рабочую силу
оставить иммобильной. Второй состоит в том, чтобы существенно повысить
уровень заработной платы, но не всем одинаково, а дифференцировано, в
зависимости от реального вклада в производство. При этом вводить
трудосберегающую технику и технологию, сокращать избыточные кадры,
выплачивать им пособие, размер которого прямо зависит от уровня зарплаты, и
предоставлять бесплатно возможность переквалификации и помощи в
трудоустройстве. Первый вариант значительно уменьшает качество рабочей силы,
продуктивность труда. Второй - это модель развития рынка труда во всех
развитых странах. Речь ведется о перемене концепции рабочей силы, то есть об
отказе от концепции полной занятости и принятии на вооружение концепции
эффективной занятости.
Эффективная занятость - это модель развития и использования
квалифицированной, дорогой и мобильной рабочей силы, ориентирована на
переоценку ее возрастающих материально-бытовых потребностей. Большую роль в
реализации концепции эффективной занятости должны играть государственная
служба трудоустройства, учрежденный государством фонд улучшения занятости
(отчисления на него составляют 1% от фонда заработной платы независимо от
формы собственности). Необходимо организовать также службу прогнозирования
процессов, которые происходят в сфере спроса и предложения труда,
разрабатывать программы преобразования всех форм уровней образования и
обучения, подготовки и переподготовки рабочих кадров. Политика эффективной
занятости является более рациональной, социально направленной, что отвечает
требованиям рынка рабочей силы.
Страхование от безработицы предоставляется из специальных страховых фондов.
Размер выплат зависит, во-первых, от длительности периода безработицы, во-
вторых, от специфических условий той или иной страны. В первом случае
максимальные суммы выплат (от 50 до 70% средней зарплаты) выплачиваются в
первые месяцы безработицы в течение определенного периода. Далее суммы выплат
уменьшаются.
Во втором случае берется во внимание период занятости, трудовой стаж,
физическая пригодность к труду, время предоставления помощи и др. Так, в
Германии трудовой стаж должен составлять не менее 6 месяцев занятости в
течение 3-х лет.
Важным звеном социальной защиты на рынке труда являются программы
трудоустройства и переквалификации. При введении в действие этих программ
участвуют государство и предприниматели. Ежегодно американские фирмы тратят
на эти меры млрд. долларов. Государство тратит на реализацию программ
переквалификации большую часть средств. С целью создания новых рабочих мест
государство берет на себя также выполнение таких общественных работ, как
строительство дорог, канализаций и т.д. Во время экономического кризиса
государство увеличивает капиталовложения в государственные предприятия.
Программы трудоустройства осуществляются также путем льготного
налогообложения компаний, которые создают рабочие места.
Обеспечение компенсации потери рабочего места государством. Речь идет о
пособиях по безработице, выплате подъемных на новом месте жительства,
выходных пособий и т.п. Вопрос упирается в источники финансирования служб
занятости, системы переподготовки кадров, информационных центров,
сосредоточивающих данные об излишках рабочей силы и потребности в ней.
Минимальная заработная плата является одним из важнейших рычагов
воспроизводства рабочей силы и её стимулирования, кроме того, на основе
минимальной зарплаты устанавливаются различные пособия (в том числе по
безработице), пенсии и т.д. При установлении минимального уровня заработной
платы рекомендуется учитывать потребности работников и их семей, стоимость
жилья, социальные льготы, уровень инфляции, а также показатели, которые
влияют на уровень занятости. За базу минимального уровня заработной платы
принимают набор основных товаров и услуг, которые удовлетворяют основные
физиологические и социальные нужды отдельного человека или типовых семей
разного типа (с одним ребенком, двумя и др.). К этому набору в разных странах
включают неодинаковые компоненты. В США, например, в него входит оплата
наемного жилья, около 20 видов мясопродуктов, покупки 1 раз в пять лет
подержанного автомобиля и др.
1.2.4. Политика социальной защиты
Понятие "социальная защита" впервые использовали американские законодатели
в тексте закона, принятого в 1935 г. В нем давалось правовое обоснование
нового для США института обязательного страхования на случай старости,
смерти, инвалидности и безработицы.
Данный термин органически вписался в понятийный аппарат ученых и практиков,
так как просто и доходчиво выражал сущность поддержки социально уязвимых
слоев населения.
В дальнейшем рамки этой дефиниции значительно расширились, чему
способствовала, в том числе и разработка конвенций и рекомендаций
Международной организации труда, Всемирной организации здравоохранения,
Международной ассоциации социального обеспечения, посвященных социальному
страхованию и социальной помощи, гарантированию минимальных доходов
работающим при наступлении нетрудоспособности, а также условиям и охране
труда, заработной плате.
Широкое применение международным сообществом категории "социальная защита"
во многом обусловлено кардинальными изменениями, произошедшими в социальной
политике западных стран в 30-50-х годах.
У нас термин "социальная защита" стал употребляться относительно недавно, с
началом рыночной трансформации: потребность в его использовании возникла,
когда появилась настоятельная необходимость помощи гражданам, не способным
материально себя обеспечить.
При этом зачастую используют производный термин от "социальной защиты", а
именно - "социальная защищенность". Их различие состоит в соотнесении
действия и состояния:
для "социальной защиты" ключевым служит характер намерений (государства,
общественных структур и личности) по реализации социальной политики или мер
по самозащите;
для "социальной защищенности" смысловая нагрузка воплощается в определении
состояния, в котором находится защищаемая личность или социальная группа
(инвалиды, безработные, пенсионеры и т.д.).
Сложилось три методологических подхода к трактовке данной категории:
политэкономический, методологический и инструменталистский.
Так, по мнению Б.Ракитского, социальная защищенность в широком смысле
представляет собой такой общественный порядок, в рамках которого объекты
могут отстаивать свои интересы.
К важнейшим характеристикам термина "социальная защита" относят: виды и
организационно-правовые формы социальной защиты, категории граждан, которым
оказывается социальная помощь или которые охвачены социальным страхованием.
Данный методологический подход опирается на позиции МОТ, рассматривающие
национальные системы социальной защиты как комбинацию различных институтов
социального страхования и социальной помощи.
Методологически вопрос о формах и механизмах социальной защиты достаточно
детально проработан западными учеными. Так, к формам социальной защиты
относят: личные виды социального страхования (пенсионное, медицинское, от
несчастных случаев на производстве, от безработицы); социальную помощь в виде
различных видов вспомоществования; национальные системы охраны труда; помощь
государства в получении образования; системы социальной защиты на уровне
предприятий.
Обобщив трактовки категории "социальная защита", можно дать следующее
определение данного понятия: социальная защита охватывает комплекс
отношений, сущностных связей и интересов социальных субъектов (работников и
работодателей), общественных организаций и государства, связанных с
минимизацией влияния факторов, снижающих качество жизни (в том числе и
трудовой).
К факторам, нарушающим нормальный ход трудовой жизни и снижающим социальный
статус работников, относятся риски повреждения здоровья и утраты
трудоспособности (болезни, несчастные случаи, старость), недостаточная
профессиональная квалификация или неблагоприятная ситуация на рынке труда,
приводящие к утрате места работы. Для отдельного работника данные риски
носят вероятностно-случайный характер, а для совокупного - объективно-
массовый.
Социальная защита работников включает в себя следующие направления:
- создание условий для занятости населения трудовой деятельностью,
позволяющей работникам зарабатывать средства для жизни в объемах,
достаточных для достойного существования;
- обеспечение безопасных условий труда для работников и доступа граждан к
национальным системам здравоохранения, реабилитации и профессионального
образования;
- обеспечение работников и членов их семей прожиточным минимумом материальных
средств в случаях безработицы, потери или резкого сокращения дохода из-за
болезни, рождения ребенка, несчастного случая в быту, производственной травмы
или профессионального заболевания, инвалидности, старости, утраты
кормильца.
Все многообразие видов деятельности в социальной сфере, начиная от оказания
помощи на дому престарелым и одиноким гражданам и заканчивая лоббированием
социального законодательства, можно разделить на четыре главных направления:
социальную защиту, социальное страхование, социальное обеспечение и
социальную помощь [I].
Социальная защита - это защита социальных прав человека. Посредством данной
функции реализуется принцип равных прав и равных возможностей всех
граждан, а также лиц без гражданства. Предусматриваются специальные
юридические и политические меры по защите прав для трудоспособного населения
в области труда и занятости; по защите интересов граждан, которые сами не
могут реализовать свои права (социальная защита детей, престарелых,
инвалидов).
Таким образом, социальная политика - комплекс организационных, экономических
и других мероприятий по улучшению материального благосостояния, духовному и
физическому развитию населения, оказанию поддержки инвалидам и
малообеспеченным гражданам