Военный коммунизм». Политика и идеология

Утверждение советской власти в центре и на местах

Глава 4. ФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЙ СИСТЕМЫ «ВОЕННОГО КОММУНИЗМА» И ПЕРЕХОД К НЭПУ

Основные принципы советской федерации

Возникновение советской федерации

Глава 3. ЗАКРЕПЛЕНИЕ ОСНОВ СОВЕТСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 2. КОНСТИТУЦИЯ РСФСР 1918 г. - ПЕРВЫЙ ОСНОВНОЙ ЗАКОН СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВА

Успехи, которых добились большевики к началу 1918 г. (за­хват политической и государственной власти и установление диктатуры, создание предпосылок для контроля над экономи­кой и финансами страны, первые меры по достижению тоталь­ного контроля в идеологической сфере и проч.), следовало бы закрепить в обобщающем конституционном законе, отражаю­щем основные изменения в государственном и общественном устройстве, регламентирующем строительство государственного механизма и предоставляющем правовые основания для назре­вающих изменений в форме государственного единства. Вместе с тем создавать развернутую, полную Конституцию было еще рано.

Дело в том, что ломка старого общественного строя только началась. Старое землевладение, упраздненное юридически еще декретом о земле, нужно было сломать практически. На­ционализация коснулась пока отдельных предприятий, социа­листическая промышленность делала лишь первые шаги. Хотя высшие органы власти и управления были уже образованы, считать их организацию завершенной было еще нельзя. От ре­волюции и до января 1918 г. прошел лишь один Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, выступавший как орган советской власти, но он носил чрезвычайный, учре­дительный характер. Правительство, созданное II съездом Со­ветов, в постановлении о его образовании именовалось времен­ным, «впредь до созыва Учредительного собрания». Акты, изда­ваемые исполнительными органами советской власти, также содержали оговорку «впредь до Учредительного собрания» (на­пример, Декрет о земле, декрет СНК «О порядке утверждения и опубликования законов» и др.), а Учредительное собрание было разогнано в начале января 1918 г. Аппарат наркоматов создавался. Лишь к январю был ликвидирован организо­ванный массовый саботаж чиновничества[53]. Первоначальная структура наркоматов в целом сложилась к середине февраля 1918 г. Карательные органы находились в стадии формирова­ния, новая армия еще не была создана.

Далеко не завершилось установление советской власти на местах. Почти треть губернских центров находилась в руках оп­позиции. Даже там, где победили Советы, они не всегда имели всю полноту власти. Хозяйственное управление на местах в большой мере находилось еще в руках старых органов земского и городского самоуправления. До января 1918 г. городские ду­мы были ликвидированы лишь в четырех крупных городах, процесс этот завершился весной 1918 г. Ликвидация губернских земств началась в январе, а большинство волостных земских органов лишь в январе—феврале.

Революция раскрепостила народы России, но вопрос о луч­шей системе их совместного существования еще не был решен, а новая форма государственного устройства была в стадии раз­работки.

Наконец, и внешняя обстановка была весьма напряженной. Переговоры о мире с Германией велись, но шли отнюдь не гладко. Во всяком случае, состояние войны не прекращалось.

Исходя из всего этого большевики решили создать краткий конституционный закон, закрепляющий наиболее важные по­беды Октябрьской революции. Таким законом явилась Декла­рация прав трудящегося и эксплуатируемого народа.

Декларация была написана В. И. Лениным и тщательно от­редактирована им. Первоначально ее проект был поставлен на обсуждение ВЦИК и принят 3 января 1918 г. Для окончатель­ного редактирования Декларации была избрана комиссия.

Открывая заседание Учредительного собрания 5 января, Свердлов огласил Декларацию, и большевики предложили по­ставить ее первым пунктом повестки дня, но правое большин­ство Учредительного собрания отклонило это предложение.

Ожидавшие такую реакцию большевики вынесли Деклара­цию на обсуждение III Всероссийского съезда Советов. Вариант, подготовленный к съезду, был несколько изменен, в част­ности, из него были изъяты все упоминания об Учредительном собрании. Но и на съезде Советов Декларация принималась в борьбе с оппозицией- При обсуждении Декларации 11 — 12 ян­варя 1918 г. основным предметом споров был вопрос о власти, и борьба развернулась по вопросу об Учредительном собрании в связи с большевистским и мелкобуржуазным пониманием де­мократии и диктатуры[54].

Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа была принята на третьем заседании съезда 12 января 1918 г. Однако, поскольку III съезд Советов рабочих и солдатских де­путатов объединился со съездом Советов крестьянских депута­тов, Свердлов поставил Декларацию на голосование еще раз — на заключительном заседании 18 января 1918 г. Таким образом, можно сказать, что Декларация была трижды принята наиболее авторитетными советскими органами и, таким образом, яви­лась по существу малой Конституцией Советского государства. Она закрепляла основы общественного строя — национализа­цию земли и промышленности, переход всех банков в собст­венность государства, всеобщую трудовую повинность, ставила задачу уничтожения эксплуатации человека человеком.

В Декларации фиксируются основы государственного строя. В п. 1 говорится: «Россия объявляется Республикой Советов ра­бочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в цен­тре и на местах принадлежит этим Советам». Закон закрепляет также лишение эксплуататоров политических прав: «III Всерос­сийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских де­путатов полагает, что теперь, в момент решительной борьбы народа с его эксплуататорами, эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти».

Декларация по-новому решала вопрос о форме государствен­ного устройства. Пункт 2 гласил: «Советская Российская респуб­лика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как Федерация советских национальных республик». Закон не устанавливал при этом конкретной формы федерации. В нем специально отмечалось: «Стремясь создать действительно сво­бодный и добровольный, а, следовательно, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России, III съезд Советов ограничивается установлением коренных начал Феде­рации советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельно решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном прави­тельстве и в остальных федеральных советских учреждениях».

В Декларации отмечались основные принципы советской внешней политики — борьба за мир, против колониального уг­нетения, за осуществление права наций на самоопределение в международном масштабе.

Таким образом, данный закон в течение определенного вре­мени мог выполнять функции Конституции.

Гурвич еще в 1923 г. высказывал мнение, что «первоначаль­ной Конституцией Советской Республики» надо считать не од­ну Декларацию, а ее в совокупности с резолюцией «О феде­ральных учреждениях Российской республики», также приня­той III Всероссийским съездом Советов. При этом он ссылался на слова Сталина, полагавшего, что упомянутая резолюция со­держала общие основы будущей Конституции[55]. Если даже со­гласиться с такой оценкой, то и тогда речь идет об основах бу­дущей Конституции, а не о конституционном значении самой резолюции. Однако и в этом случае сталинская оценка резолю­ции о федеральных учреждениях представляется преувеличен­ной. Дело в том, что резолюция была весьма небольшим доку­ментом (всего семь пунктов), посвященным узкому вопросу -общей характеристике органов власти и управления РСФСР. К тому же она является не самостоятельным, а производным от других актом. Пункт 1 резолюции почти текстуально повторяет п. 2 части I Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (провозглашение федерации, а п. 5 связан с частью IV Декларации (установление федеративных отношений между центром и национальными районами), дополняя ее лишь тех­ническими положениями (порядок оформления отношений). Пункты 2—4 резолюции, представляют собой некоторое развитие постановления «Об образовании рабочего и крестьянского правительства», принятого II Всероссийским съездом Советов. Не зря Сталин, предрекая большое будущее идеям резолюции, в то же время заявил, что она «не является законом».

Таким образом, первой малой, краткой Конституцией РСФСР явилась Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого наро­да. Ставить вопрос о развернутом Основном законе в условиях января 1918 г. партия большевиков не имела возможности.

Об этом, в частности, свидетельствуют протоколы заседаний ЦК РСДРП(б) за декабрь 1917 г. — январь 1918 г. Наиболее ак­туальными в это время были проблемы Учредительного собра­ния, мирных переговоров с Германией, а вопрос о подготовке конституции ни разу и ни в какой форме не поднимался[56].

Однако уже на V съезде Советов председатель ВЦИК Сверд­лов говорил о необходимости Конституции, применительно к обстановке середины 1918 г., а не его начала[57].

Тем не менее, на III Всероссийском съезде Советов проблема Конституции была затронута. И произошло это как раз при принятии резолюции «О федеральных учреждениях Российской республики».

15 января 1918 г. И. В. Сталин выступил на съезде с докладом по национальному вопросу. Он раскритиковал национальную политику царизма и Временного правительства, изложил основ­ные принципы деятельности большевиков по раскрепощению народов, вскрыл сущность национальных противоречий после Октября 1917 г., проявляющихся в связи с стремлением нацио­нальной буржуазии увести трудящихся от советской власти. В заключение оратор предложил проект резолюции о федераль­ных учреждениях. Ни в докладе, ни в основной части развернувшихся по нему прений не говорилось об Основном законе. Пре­ния шли вокруг главного стержня — национального вопроса[58].

Но вопрос о Конституции возник в заключительной части обсуждения доклада Сталина, который поднял по своей ини­циативе Наркомат юстиции. Позднее, 20 февраля 1918 г. на со­вещании отделения государственного права, входившего в со­став отдела законодательных предположений наркомата, было предложено организовать конституционную группу. Предложе­ние было принято[59]. Уже в феврале 1918 г. были сделаны набро­ски отдельных частей Конституции, преимущественно по во­просам федерации и органов власти. Эта работа велась в отделе законодательных предположений, ответственные работники ко­торого состояли из коммунистов, а не в коллегии НКЮ, кото­рая до марта была в руках левых эсеров[60] и носила предвари­тельный, подготовительный характер.

Весной 1918 г. обстановка в нашей стране и вокруг нее су­щественно изменилась. В марте был подписан и ратифициро­ван Брестский мирный договор. Советская Россия дорогой це­ной получала мирную передышку и могла заняться восстанов­лением разрушенного хозяйства. К этому времени советская власть победила на большей части территории страны. Укрепи­лись и развились высшие органы власти и управления, форми­ровалась Красная Армия. Таким образом, сложились условия для создания Основного закона, развернутой Конституции, ко­торая должна была упорядочить организацию советского госу­дарства и обобщить опыт государственного строительства, ото­брав лучшее из созданного народным творчеством и отбросив наносное. И тогда РКП (б) подняла вопрос о подготовке Основ­ного закона. Поводом к этому явился конфликт СНК с Сов­наркомом Московской области. Еще до Октябрьской револю­ции в стране возникли областные объединения Советов, охва­тывающие несколько губерний, составляющих определенный экономический район. Наиболее прочными из них явились Московское, Северное, Западное, Уральское объединения. По­сле революции практика советского строительства узаконила существование этих областей. Однако уже скоро выяснилось, что областные объединения становятся лишним промежуточ­ным звеном между губерниями и всероссийскими органами, оплотами местничества. Особенно быстро это проявилось в Московской области. В ней, как и в других областях, были соз­даны органы, копировавшие все российские, в том числе Сов­нарком, наркоматы. С переездом советского правительства в Москву в ней оказалось два Совнаркома -- всероссийский и областной, причем последний стал даже соперничать с первым.

30 марта 1918 г.. ЦК РКП (б) специально обсудил вопрос о взаи­моотношениях Совета народных комиссаров РСФСР с Совнарко­мом Московской области. ЦК решил упразднить областной Сов­нарком, но обсуждение вопроса показало, что данный конфликт не является частным случаем. Становилось ясно, что система Со­ветов, складывающаяся снизу, в результате непосредственного на­родного творчества, требует определенной систематизации, упо­рядочения. При решении о ликвидации Совнаркома Московской области был поставлен вопрос о создании советской Конститу­ции, призванной решить общие проблемы управления государст­вом. Центральный комитет поручил Свердлову провести через ВЦИК организацию комиссии разработки Основного закона.

Уже через день, 1 апреля 1918 г., Свердлов выступил на за­седании ВЦИК с докладом о создании комиссии для разработ­ки Конституции Советской республики. Докладчик отметил, что до сих пор была возможность создавать лишь отдельные за­коны, решающие частные вопросы советского строительства, ибо шла еще борьба за советскую власть, у буржуазии отвоевы­валась одна часть России за другой. Но когда первый период советской жизни можно было считать более или менее закон­ченным, наступил новый период, фаза строительства. Возник целый ряд вопросов в силу того, что точно зафиксированных положений между целым рядом существующих органов в стра­не не существует, что и подталкивает к выработке более под­робной Конституции Советской республики»[61].

Обсудив доклад Свердлова, ВЦИК решил создать комиссию для разработки Конституции, включив в нее пять членов, изби­раемых самим ВЦИКом, и по одному представителю от ВСНХ и наркоматов внутренних дел, юстиции, финансов, по национальным делам и по военным делам. Президиуму В1ДИК было поручено согласовать состав комиссии с партийными фракция­ми ВЦИК и обеспечить работоспособность комиссии. Было ре­шено, что Конституционная комиссия должна делать ежене­дельные доклады о ходе работы[62].

На следующем заседании ВЦИК, 8 апреля 1918 г., Свердлов сообщил, что Президиум ВЦИК определил комиссию в сле­дующем составе[63] от большевиков — М. Н. Покровский, И. В. Сталин, Я. М. Свердлов, от левых эсеров — Д. А. Маге-ровский и А. А. Шрейдер, от максималистов (с правом совеща­тельного голоса) — А. И. Бердников. От наркоматов в комис­сию были включены В. А. Аванесов, М. А. Рейснер, Д. П. Бого-лепов, Э. М. Склянский, Н. И. Бухарин, М. И. Лацис. ВЦИК утвердил этот состав[64]. Вскоре состав комиссии был несколько расширен. 16 апреля комиссия опубликовала полный список своих членов, впоследствии уже не изменявшийся. Председате­лем комиссии стал Свердлов, его заместителем — Покровский, секретарем - Аванесов[65]. Большевики в комиссии составляли подавляющее большинство.

Комиссия приступила к делу в начале апреля. На первом за­седании, состоявшемся 5 апреля 1918 г., рассматривался вопрос о порядке работы. По предложению Свердлова, было решено поручить Рейснеру и Сталину подготовить доклад или доклады об основных принципах устройства Российской республики, которые должны быть отражены в Конституции. Докладчикам был дан короткий срок — до следующего заседания[66].

Кроме первого заседания комиссия собиралась еще 10, 12 и 19 апреля, когда и были заслушаны и обсуждены доклады об ос­новных положениях Конституции. Большинством голосов (5 про­тив 3) был принят проект И. В. Сталина, составивший впоследст­вии ст. 9—11 Конституции. Окончательная редакция проекта ос­новных положений отличалась от первоначальной, поскольку при постатейном обсуждении в него была внесена масса исправлений. По существу, этот текст потерял характер личного предложения, а стал документом коллективного творчества всей комиссии[67]. На том же заседании были созданы три подкомиссии, которым было поручено разработать конкретные разделы Конституции.

Второй этап работы над проектом Основного закона охватыва­ет период с 20 апреля до конца июня 1918 г. За это время состоя­лось 8 заседаний комиссии. Были приняты проекты частей Кон­ституции, разработанные подкомиссиями. 17 июня был утвержден в качестве первой части проекта Конституции текст Декларации прав и обязанностей трудящихся, а также проект раздела об изби­рательном праве. В июне обсуждались и были приняты проекты глав об организации центральной и местной власти.

Комиссия отклонила проект левых эсеров «Учреждение Со­ветов», посвященный организации местных органов власти. Не были приняты предложения, предусматривающие упразднение Совнаркома и наркоматов с передачей функций последних от­делам ВЦИК.

Таким образом, на данном этапе была проделана основная работа над проектом Конституции, созданы ее важнейшие разделы. Конечно, завершенного общего проекта Конституции еще не было создано, отсутствовали некоторые главы, в приня­тых разделах имелись отдельные ошибочные или неточные по­ложения. Но в целом основа Конституции была заложена.

Параллельно с комиссией ВЦИК над проектом Конституции работал Народный комиссариат юстиции. В марте 1918 г. после ухода левых эсеров из правительства Наркомюст возглавил ста­рый большевик и крупный ученый — юрист П. И. Стучка[68]. С соз­данием Конституционной комиссии ВЦИК Наркомюст вклю­чился в ее работу. 2 апреля 1918 г. коллегия Наркомюста решила делегировать в состав комиссии заведующего отделением госу­дарственного права отдела законодательных предположений и кодификации М. А. Рейснера. К работе комиссии был привлечен работник этого отдела Г. С. Гурвич. Отдел законодательных предположений и кодификации передал конституционной ко­миссии ВЦИК разработанные им подготовительные материалы, в частности подготовил для комиссии справку «Компетенция Советов и съездов Советов», обобщавшую практический опыт.

Но в июне 1918 г. Наркомюст начал самостоятельную рабо­ту над проектом Конституции. 11 июня на заседании коллегии Наркомюста было принято решение поручить Рейснеру собрать весь материал по Конституции. Несколько позже Стучка ука­зывал, что эта работа была начата по заданию председателя Совнаркома, т. е. Ленина[69]. Очевидно, такое решение было вы­звано стремлением ускорить работу над проектом Конституции в связи с приближением V съезда Советов.

V Всероссийский съезд Советов открылся 4 июля 1918 г. На первом же его заседании была образована комиссия из 6 членов и 3 кандидатов для рассмотрения проекта Конституции. С неко­торыми изменениями и дополнениями проект был единогласно принят съездом 10 июля 1918 г. Президиуму ВЦИК было пору­чено окончательно отредактировать Конституцию и, опублико­вав в печати, ввести ее в действие. В заседании 18 июля Прези­диум ВЦИК отредактировал Основной закон и на другой день опубликовал его в «Известиях ВЦИК». С этого момента первая советская Конституция вступила в силу.

Конституция 1918 г. соответствовала первому этапу развития советского общества и государства — этапу диктатуры пролета­риата. В ее основе лежал догмат марксизма-ленинизма о диктату­ре рабочего класса, о том, что «пролетариат основывает свое господство посредством насильственного ниспровержения бур­жуазии»[70], и «первым шагом в рабочей революции является пре­вращение пролетариата в господствующий класс»[71]. Партия боль­шевиков сделала эту идею своим программным требованием, В первой Программе РСДРП отмечалось, что необходимым усло­вием победы социализма является «диктатура пролетариата, т. е. завоевание пролетариатом такой политической власти, которая позволит ему подавить всякое сопротивление эксплуататоров»[72].

Сразу после февральской революции Ленин указал, что именно Советам принадлежит будущее. Он отметил, что форма парламентской республики, за которую долгое время выступали марксисты, в условиях России 1917 г. была уже шагом назад, ибо практически возникла новая, не предусмотренная ранее форма политической организации — Советы[73]. Более того, Ле­нин считал Советы единственно возможной формой, в которой пролетариат России мог осуществить свою власть. «Если бы на­родное творчество революционных классов не создало Советов, то пролетарская революция была бы в России делом безнадеж­ным...» — писал он накануне Октября[74].

Создание нового, советского государства предполагало с не­обходимостью слом старого, буржуазно-помещичьего. Ленин подчеркивал мысль, высказанную еще Энгельсом, что в резуль­тате пролетарской революции буржуазное государство должно быть уничтожено и вместо него создается принципиально отлич­ное социалистическое государство[75] и выступал против критики марксистских взглядов на судьбу государства в ходе пролетар­ской революции. Он отбрасывал воззрения, которые допускали преобразование буржуазного государства в социалистическое, но в то же время отвергал и анархистские требования отмены госу­дарства.

Ленин еще до Октября отмечал, что в буржуазном государстве, подлежащем слому, нужно различать две разнородные системы органов: преимущественно угнетательские и учетно-регистрационные. Первые — карательные органы (армия, полиция и т. п.) -подлежат безусловному разрушению. Что же касается вторых, то к ним следовало отнестись более осторожно, ибо этот аппарат вы­полнял функции, которые могли быть необходимы и полезны трудящимся массам. Учетно-регистрационные органы (почта, банки и т. п.) могли быть использованы после соответствующих перестройки и приспособления их пролетарским государством.

Согласно учению Ленина, если диктатура пролетариата есть господство большинства над меньшинством, то пролетарская демократия есть осуществление власти большинством. Нераз­рывная связь, фактическое тождество этих категорий, таким образом, очевидны.

Конституция РСФСР базировалась также на том, что наибо­лее целесообразной формой государственного устройства для многонациональной России может быть только федерация.

Ленин исторически конкретно подходил к вопросу о прием­лемости федерализма. До Февральской революции, исходя из тогдашней исторической обстановки, он считал лучшей фор­мой государственного устройства унитарную, допуская федера­цию «лишь в отдельных, исключительных случаях»[76]. После Февраля он, анализируя новую ситуацию, приходит к мысли о допустимости федерации для России[77], а после Октябрьской ре­волюции делает вывод о необходимости федеративного устрой­ства Советской России. Эволюция взглядов определялась кон­кретными условиями каждого периода.

Главным доводом против федеративного устройства в доре­волюционные годы было опасение, что оно помешает хозяйст­венному строительству. В ходе революции выяснилось, что, на­против, федерация, построенная на базе демократического цен­трализма, создаст наилучшие условия для всестороннего развития как многонационального государства в целом, так и его отдельных частей.

Основной закон был разработан с опорой на восьмимесяч­ную законотворческую практику Советского государства, кото­рая дала достаточный материал для обобщения, кодификации.

В соответствии с декретами II съезда Советов и Основным законом высшим органом государственной власти в стране яв­ляется Всероссийский съезд Советов, в период между съезда­ми - Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК). Первым председателем ВЦИК был избран Л. Б. Каме­нев (27 октября — 8 ноября 1917 г.), затем этот пост занимал Я. М. Свердлов, а после его смерти в марте 1919 г. председате­лем ВЦИК стал М. И. Калинин. В первый период деятельности ВЦИК был многопартийным по составу, и помимо большеви­ков в него входили представители всех партийных фракций II Всероссийского съезда Советов: левые эсеры, социал-демо­краты, интернационалисты, украинские социалисты, эсеры-максималисты.

Исполнительная власть в стране сосредоточивалась в руках Совнаркома. После роспуска в январе 1918 г. Учредительного собрания по решению III Всероссийского съезда Советов слово «временное» было исключено из названия правительства. Уже в первые дни после взятия власти большевиками в составе СНК произошли изменения. Не вступили в должности наркомов пе­регруженные партийной и советской работой в Москве Сквор­цов-Степанов и Ломов (Оппоков), вместо них были назначены В. Р. Менжинский и П. И. Стучка, наркомом по железнодо­рожным делам стал М. Т. Елизаров; вместо Антонова-Овсеенко и Крыленко, получивших новые назначения, наркомом по во­енным делам был назначен Н. И. Подвойский. После создания Наркомата государственного призрения в состав правительства вошла единственная женщина — А. М. Коллонтай.

Конституция (1918 г.) законодательно закрепила первые ре­зультаты строительства нового общественного строя: государст­венную собственность на землю, национализацию фабрик и за­водов, банков, железнодорожного и водного транспорта, моно­полию внешней торговли и социалистический принцип организации труда по формуле: «Кто не работает, тот не ест».

Эта Конституция была рассчитана на переходный период от капитализма к социализму и наметила общую перспективу дальнейшего развития страны по пути к социализму. Она, та­ким образом, имела программный характер.

Конституция Российской Советской Федеративной Социа­листической Республики декларировала основные принципы советского государственного устройства: постепенное вовлече­ние в управление государством всех трудящихся, неразрывная связь аппарата власти с народом, предоставление трудящимся материальных гарантий, обеспечивающих пользование подлин­ными демократическими правами и свободами, и закрепила построение советского государственного аппарата на основе де­мократического централизма. Государство строилось как феде­рация национально-территориальных образований — автоном­ных республик и автономных областей, отличающихся особым бытом и национальным составом населения, а первая советская Конституция стала образцом для конституций всех братских советских республик. РСФСР, таким образом, явилась прооб­разом единого союзного государства — СССР.

Важнейшим юридическим источником Конституции яви­лись акты Всероссийских съездов Советов. Среди них выделя­ются прежде всего Обращение II съезда Советов «К рабочим, солдатам и крестьянам!», декреты о мире и о земле, Постанов­ление об образовании рабочего и крестьянского правительства. Чрезвычайно важны акты III съезда Советов - Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа и Резолюция о федеральных учреждениях Российской республики.

В первые месяцы советской власти ВЦИК издал важные за­коны конституционного значения. Приняты декреты: О праве отзыва делегатов от 21 ноября 1917 г., О национализации бан­ков (14 декабря), О роспуске Учредительного собрания (6 янва­ря 1918 г.), О праве убежища (28 марта), О приобретении прав российского гражданства (1 апреля), О флаге Российской рес­публики (8 апреля).

Иногда акты конституционного значения ВЦИК издавал со­вместно с Совнаркомом. Так были приняты декрет об уничтоже­нии сословий и гражданских чинов, Положение о рабочем кон­троле, декрет об учреждении Высшего Совета Народного Хозяй­ства.

Значительное количество актов конституционного значения было издано Совнаркомом. Среди них такие важные документы, как Декларация прав народов России, декреты об организации Рабоче-Крестьянской Красной Армии, об отделении церкви от государства и школы от церкви, об организации Рабоче-Крестьянского Красного Флота, о национализации внешней торговли.

Этими и другими законами советское государство установи­ло важнейшие конституционные принципы и институты, но­вый политический режим, новые тип и форму государства и общественное устройство, а также новую форму государствен­ного устройства — советская федерация. Были заложены осно­вы конструкции нового государственного механизма, созданно­го на месте сломанного аппарата буржуазно-помещичьего госу­дарства, провозглашены основные демократические права и обязанности трудящихся.

Первая советская Конституция, введенная в действие в ию­ле 1918 г., обобщила законотворческую деятельность и подвела итог первого периода существования советского государства, создала правовые условия для строительства социализма.

 

В первые месяцы своего существования Советская респуб­лика не являлась федерацией. Она была унитарным многона­циональным государством и включала основные территории бывшей Российской империи. Начало практическому претво­рению в жизнь программы большевистской партии по нацио­нальному вопросу было положено после того, как 2 ноября 1917 г. Совнарком утвердил проект Декларации прав народов России. В ней провозглашались основные положения совет­ской национальной политики. Народы России получили право на свободное самоопределение вплоть до отделения и создания самостоятельных государств, отменялись национальные приви­легии и ограничения, осуждалась национальная рознь.

20 ноября 1917 г. СНК принял обращение «Ко всем трудя­щимся мусульманам России и Востока», в котором указывалось, что все верования и обычаи мусульман, их национальные и культурные учреждения объявляются свободными и неприкос­новенными. Трудящимся мусульманам давались обещания по­зволить им устраивать свою жизнь в соответствии с их обычая­ми свободно и беспрепятственно, их призывали поддерживать социалистическую революцию и созданное ею правительство.

Придерживаясь провозглашенных принципов в области на­циональной политики, СНК 18 декабря 1917 г. признал госу­дарственную независимость Финляндии (Великое княжество Финляндское находилось в составе Российской империи с 1809 г., пользуясь внутренней автономией). Однако признание независимости Финляндии не гарантировало невмешательства Советской России в ее дела, так как, говоря о праве наций на самоопределение, большевики имели в виду право самоопреде­ления пролетариата, а не буржуазии. Впоследствии они дважды, в 1918 и 1940 гг., пытались экспортировать революцию и создать советское правительство в этой стране. Обе попытки были отражены финским правительством военным путем.

Российская империя, несмотря на свою многонациональность, всегда была унитарным государством. Национальные районы, на протяжении веков присоединявшиеся к России, были к началу XX в. инкорпорированы. Исключение составля­ли Польша, Финляндия, Бухара и Хива (Хорезм).

Финляндия имела особый правовой режим. Однако государ­ством она все же не была. Поэтому ее существование не коле­бало по существу унитаризма царской России, который был за­креплен в Основных законах 1906 г.: «Государство Российское едино и нераздельно»[78].

Что касается Бухары и Хивы, то они формально были свя­заны с Россией на основании не государственно-правовых, а международно-правовых норм. Отношения России с Бухар­ским эмиратом и Хивинским ханством имели форму протек­тората.

Россия была не только унитарным, но и бюрократически централизованным государством. Территориальное устройство царской России создавалось без учета ее национального соста­ва, а границы административных единиц не соответствовали расселению народов.

Февральская буржуазно-демократическая революция не вне­сла принципиальных изменений в форму государственного уст­ройства России. Временное правительство стремилось сохра­нить унитаризм и. бюрократическую централизацию Россий­ской империи вопреки требованиям ее народов.

Государственно-правовые идеи национального движения определяются историческими особенностями того или иного района (степенью развитости народов, соотношением классо­вых сил и т. п.), ходом развития революции, природой партии или организации, их выдвигающей. После Февральской рево­люции на окраинах России растет национальное движение, вы­двигающее различные лозунги, касающиеся формы государст­венного устройства.

Большевистская партия имела программу по национальному вопросу[79], важное место в которой занимали вопросы националь­ной государственности. Ставя вопрос о свободе отделения, боль­шевики считали, что большинство народов, тесно связанных с русским народом крепкими экономическими, политическими и культурными узами, не захочет отделяться от России. Отделение, по мнению большевиков, не является лучшим способом реше­ния судьбы того или иного народа. Ленин говорил: «Если мы тре­буем свободы отделения для монголов, персов, египтян и всех без исключения угнетенных и неполноправных наций, то вовсе не потому, что мы за отделение их, а только потому, что мы за сво­бодное добровольное сближение и слияние, а не за насильственное. Только поэтому!»[80] Большевики предусматривали и определен­ную форму существования народов, которые не пожелают отде­ляться от России: в качестве одного из программных требований партия выдвигала принцип национально-территориальной авто­номии. Народы, которые определили бы свое существование в пользу единства, а не отделения, в рамках единого Российского государства могли бы создать свою государственность, свои на­ционально-государственные образования.

«Полная свобода отделения, самая широкая местная (и на­циональная) автономия, детально разработанные гарантии прав национального меньшинства — такова программа революцион­ного пролетариата», — указывал вождь большевиков[81].

Как отмечалось, создание советского государства было юри­дически оформлено II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов. И уже этот съезд положил начало ко­ренным изменениям в жизни народов, в том числе и в органи­зации государственного устройства нашей страны. Акты II съез­да Советов, а также Декларация прав народов России, достаточ­но развернуто и полно провозгласившая основные принципы большевистской национальной политики государства, заложили основу для решения национального вопроса вообще, для на­ционально-государственного строительства — в частности.

Провозглашенное советской властью право наций на само­определение создавало возможность для изменения формы го­сударственного устройства России, ее преобразования в федера­цию. Однако в первые недели существования советского госу­дарства Российская республика была унитарным государством. Она делилась на административно-территориальные единицы, во главе которых стояли местные органы- власти.

Российская Советская Республика недолго оставалась уни­тарным государством. Уже в январе 1918 г., когда III Всероссий­ский съезд Советов принял Декларацию прав трудящегося и экс­плуатируемого народа, а вслед за ней и в развитие ее — резолю­цию «О федеральных учреждениях Российской республики», она была провозглашена федерацией. Отмечалось, что высшими ор­ганами федерации являются органы Российской республики -Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК. Будущим членам федерации предоставлялось право участвовать в этих органах.

Таким образом, III съезд Советов провозгласил переход к федерализму как новой форме государственного устройства страны. Ленин в заключительном слове перед закрытием съезда отметил: «У нас, в России, в области внутренней политики те­перь окончательно признан новый государственный строй со­циалистической советской республики, как федерации свобод­ных республик разных наций, населяющих Россию»[82].

Съезд решил вопрос о федерации лишь в принципе. Кон­кретная форма ее еще не определялась и оставлялась на усмот­рение самих народов. Практическое формирование Российской Федерации, ее строительство началось после съезда. Образовались Туркестанская, Таврическая, Донская и некоторые другие республики. Строительство РСФСР пошло по воле ее народов в сторону создания автономных республик, в силу чего Россий­ская Федерация приняла форму государства с автономными об­разованиями, что и было закреплено в Конституции 1918 г.

По мнению В. Г. Филимонова, нормы Основного закона о федерации имели программный характер[83], поскольку в нем не перечислялись конкретно члены РСФСР. Это, однако, отнюдь не свидетельствует о программности статей о федерации. Чле­ны федерации еще только формировались. Конституция РСФСР 1925 г. также не содержит перечня автономных респуб­лик, хотя к этому времени процесс формирования автономии в составе России в основном был завершен.

Статьи 8 и 11 Основного закона 1918 г. фиксируют, что про­цесс создания федерации уже идет и что народы вправе в лю­бой момент реализовать конституционную норму, предостав­ляющую им право на создание автономных единиц. Строитель­ство федерации, начатое еще до принятия регулирующих его правовых актов, продолжалось уже во исполнение Конститу­ции — создаются новые автономии, соответствующие провоз­глашенным принципам.

На своем заседании 23 апреля 1919 г. Политбюро ЦК РКП(б) признало желательным создание Крымской советской Республики, а 28 апреля рассмотрело вопрос о составе ее пра­вительства. В соответствии с эти решением партийная конфе­ренция Крыма приняла решение об образовании КрССР и на­метила состав ее правительства[84]. 6 мая 1919 г. опубликована декларация, в которой Крым провозглашался Социалистиче­ской советской Республикой.

20 марта 1919 г. Совнарком одобрил образование Башкир­ской Республики. В тот же день ВЦИК утвердил Соглашение Центральной советской власти с Башкирским правительством о Советской Автономной Башкирии, которое предусматривало, что «автономная Башкирская Советская Республика образуется в пределах Малой Башкирии и составляет федеративную часть входящую в состав РСФСР», что власть в новой республике «организуется на точном основании советской Конституции».

4 мая 1920 г. Совнарком постановил образовать комиссию «для разработки материалов по вопросу об образовании авто­номной советской Татарской Республики». Комиссии был дан весьма сжатый срок (всего неделя) для создания проекта закона о провозглашении татарской автономии. А 27 мая 1920 г. этот вопрос окончательно был решен декретом ВЦИК «Об Авто­номной Татарской Социалистической советской Республике»[85]. ВЦИК постановил образовать Татарскую республику как авто­номную часть РСФСР.

8 июня 1920 г. Политбюро ЦК приняло решение о Чуваш­ской автономии, поручив ее подготовку Наркомвнуделу[86], а 24 июня 1920 г. ВЦИК и СНК издали декрет «Об Автономной Чувашской области».

Проект Марийской автономии СНК обсудил 19 октября 1920 г. Была создана комиссия для разработки декрета из пред­ставителей Наркомнаца, Наркомвнудела, Наркомзема, Наркомтруда, 23 октября комиссия одобрила проект декрета. 4 ноября 1920 г. ВЦИК и СНК провозгласили декретом образование Автономной области марийского народа. Декрет не устанавли­вал границ и определенного правового статуса области. Эти во­просы было поручено подготовить специальной комиссии из работников наркоматов по делам национальностей, внутренних дел и земледелия с участием представителей марийского народа и заинтересованных губисполкомов. Вопрос о территории авто­номной области был подготовлен очень скоро. Уже 25 ноября 1920 г. декретом ВЦИК и СНК было определено, что в состав области войдет ряд уездов, волостей и селений Нижегородской и Вятской губерний. Кроме того, заинтересованным сторонам предлагалось решить судьбу марийских волостей Чебоксарского уезда, вошедших ранее в состав Чувашии. Центром АОМН был установлен г. Краснококшайск (бывш. Царёвококшайск, ныне Йошкар-Ола).

Автономная область вотякского народа (удмуртов) была соз­дана в один день с Марийской АО и на одинаковых основаниях. Декрет ВЦИК и СНК провозглашал образование области и соз­давал комиссию для подготовки вопросов о территории и пра­вовом статусе Вотской АО. Созыв комиссии был поручен НКН, и она была обязана закончить свою работу «в кратчайший срок»[87]. Вопрос о границах Вотской автономной области решен декретом ВЦИК 5 января 1921 г. Вотская автономная область формировалась из ряда уездов и волостей Вятской губернии. Центром области устанавливался город Глазов. Этот же декрет и определял форму власти в области. До созыва областного съезда Советов власть вручалась Революционному комитету.

Еще в марте 1918 г. был создан Комиссариат по немецким делам в Саратове, его первой задачей была организация Сове­тов, ибо до сих пор они существовали лишь в некоторых не­мецких колониях. Благодаря этой работе уже в апреле 1918 г. удалось созвать первый съезд Советов немецких колоний. 26 июля 1918 г. Совнарком издал специальное постановление, которым Саратовским и Самарским губернским и уездным ор­ганам запрещалось самостоятельно без согласия Комиссариата по немецким делам проводить продовольственную и иную ра­боту среди колонистов. 19 октября 1918 г. Совет народных ко­миссаров издал декрет «О создании области немцев Поволжья», которым образовывал в местностях, заселенных немцами-коло­нистами, «областное объединение с характером трудовой ком­муны»[88]. Совнарком поручил перевести декрет на немецкий язык и переделать его по телеграфу.

Вскоре Совнарком РСФСР определил в общих чертах пра­вовой статус Трудовой коммуны немцев Поволжья. Были соз­даны органы управления коммуны: Совнархоз, военный, про­довольственный комиссариаты и др. Декретом 19 октября в со­став Трудовой коммуны включались населенные немцами части Камышинского и Аткарского уездов Саратовской губер­нии, а также Новоузенского и Николаевского уездов Самар­ской губернии. Несколько позже Совнарком определил состав Трудовой коммуны немцев Поволжья в объеме трех уездов: Голо-Карамышского, Ровенского и Баронского. Съезд Советов немецких колоний в конце октября 1918 г. в соответствии с декретом СНК упразднил Комиссариат по немецким делам По­волжья и провозгласил образование Трудовой коммуны нем­цев-колонистов. Съезд избрал исполком, которому комиссари­ат по немецким делам уже в ноябре передал все дела[89]. Ко вре­мени II съезда Советы были созданы уже повсеместно. Прошли уездные съезды Советов, избравшие работоспособные исполко­мы. На II съезде Трудовой коммуны было представлено 223 ко­лонии. Наркомнац, НКВД и СНК в конце 1918 - - начале 1919 г. приняли ряд мер к фактическому проведению в жизнь автономии немцев Поволжья.

В тот же период в Поволжье образовалась Калмыцкая авто­номная область. Наряду с политическими мероприятиями Сов­нарком решил насущный экономический вопрос -- о земле. 24 июля 1919 г. он издал «Объявление СНК калмыцкому наро­ду о новом устройстве его земельного быта», которым объявлял земли, степи достоянием трудящихся калмыков, предоставлял калмыцкому народу самому выработать правила пользования землей, запрещал всякое неорганизованное переселение в Кал­мыкию. Одновременно правительство позаботилось о важней­шей отрасли хозяйства степных народов. 23 августа 1919 г. Ма­лый Совнарком обсудил проект положения об охране животно­водства в Башкирии, Киргизской и Калмыцкой степях.

Уже в объявлении «О новом устройстве земельного быта» Совнарком проводил идею создания национальной государст­венности калмыков. Здесь говорится о «будущем правительст­ве» Калмыкии. Провозглашена Калмыцкая автономия была 4 ноября 1920 г. декретом ВЦИК и СНК «Об образовании Ав­тономной области калмыцкого народа». Этот акт принят в один день с декретами о Марийской и Вотской областях и вполне аналогичен им. 25 ноября 1920 г. также в один день с Марий­ской автономной областью декретом ВЦИК и СНК была опре­делена территория и органы власти Калмыкии. В состав облас­ти вошел ряд улусов Астраханской губернии, ряд волостей и станиц Царицынской губернии, части Ставропольской губер­нии, Донской и Терской областей.

По соседству с Калмыцкой АО образовалась большая авто­номная республика — Киргизская. Дореволюционные этногра­фы объединяли в понятии киргизов кроме собственно киргиз­ского народа также и казахов, различая, однако кара-киргизов и казах-киргизов (горных и степных киргизов). Эта терминоло­гия сохранилась и в первые годы советской власти. Образован­ная в 1920 г. Киргизская АССР была по территории и населе­нию преимущественно казахской.

Первые шаги по строительству советской автономии Казах­стана предприняты уже в 1918 г. Подготавливался созыв всеказахского съезда Советов, не состоявшегося, однако, по воен­ным обстоятельствам. В июле 1918 г. Наркомнац принял меры к организации на местах киргизских подотделов, которые должны были иметь широкие задачи в области экономическо­го, политического и культурного подъема казахов. Им поруча­лась и выработка «на началах советской Конституции основа­ний и положений административно-территориальной киргиз­ской автономии» и даже подготовка «проектов гражданских и уголовных законов...». Был открыт первый местный подотдел Киргизского отдела НКН.

30 октября 1918 г. Киргизский отдел, определяя свои задачи, повторил с несущественными дополнениями те же формули­ровки, в которых он определял деятельность местных подотде­лов. Однако и после этого национально-государственное строительство в Казахстане не развернулось -- мешала Граж­данская война. Чрезвычайный комиссар Степного Киргизского края и председатель Тургайского губисполкома Джангильдин в отчете за период с 17 января 1918 г. по 22 апреля 1919 г. основ­ное внимание уделяет борьбе за советскую власть в Казахстане и ничего не говорит о национально-государственном строи­тельстве.

Казахское население привлекалось в общие органы совет­ской власти, но имело и свои собственные национальные орга­низации. Так, в марте 1919 г. состоялся объединенный съезд Советов Семипалатинской области, при участии представите­лей областного киргизского комитета и делегатов от казачества.

В начале 1919 г. Киргизским комиссариатом вновь ставится вопрос о созыве Всеказахского съезда Советов. Наркомнац от­несся к этой идее положительно, и в апреле 1919 г. Президиум ВЦИК утвердил решение НКН о созыве Учредительного Всекиргизского съезда в Оренбурге и смету этого съезда. Была соз­дана комиссия по созыву съезда, в руководстве которой прояв­лялись националистические настроения. Разногласия и неорга­низованность в Комиссии по созыву съезда замедляли его созыв.

В этих условиях Наркомнац решил предпринять временные меры, и 12 июня 1919 г. его представитель Пестковский внес на обсуждение Совнаркома «Проект постановления об образова­нии комиссии для выработки положения о временном управле­нии киргизским краем». В ходе работы созданной комиссии в Наркомнаце возникла идея образования революционного ко­митета по управлению Киргизским краем, который должен был заменить Киргизский отдел НКН и комиссию по созыву съез­да. Эта идея была воплощена в жизнь декретом СНК «О рево­люционном комитете по управлению Киргизским краем» от 10 июля 1919 г. На основании декрета учреждался ревком, ко­торый рассматривался как временный орган «впредь до созыва всеобщего киргизского съезда... и объявления автономии Кир­гизского края...». 24 июля СНК утвердил персональный состав ревкома. Его председателем был назначен Пестковский. В бли­жайшем будущем предлагалось созвать съезд. Декрет определял территорию края с оговоркой о необходимости ее уточнения в будущем, при провозглашении автономии. В край должны бы­ли войти казахские районы Астраханской губернии, а также Уральская, Тургайская, Акмолинская и Семипалатинская об­ласти.

Таким образом, автономия Казахстана рассматривалась уже как насущная необходимость. Осенью 1919 г. развертывается подготовительная работа по провозглашению автономии. В на­чале сентября обсуждался вопрос о столице будущего Казахста­на. Оренбургский губком предложил включить не отходящую к Башкирии часть губернии в состав Казахстана и сделать Орен­бург столицей новой республики. Губком исходил прежде всего из существующих экономических связей, а также из того, что у казахского народа почти не было своего пролетариата, и поэто­му использование такого организованного пролетарского цен­тра, как Оренбург, для руководства крестьянским населением края представлялось весьма полезным. 15 сентября 1919 г. ревком края создал специальную комиссию для разработки ин­струкции по выборам на Учредительный съезд Советов. Инст­рукция была разработана и принята в борьбе с местными на­ционалистами, пытавшимися включить в нее положение о пре­доставлении избирательных прав феодальной верхушке. 27 октября 1919 г. Киргизский ревком на заседании с участием Реввоенсовета Туркестанского фронта и Турккомиссии назна­чил созыв конференции казахов на январь 1920 г.

Конференция состоялась в Актюбинске. На ней присутство­вали делегаты казахов Тургайской, Уральской, Акмолинской, Сыр-Дарьинской, Ферганской и Закаспийской областей. Было принято решение о создании Киргизской республики, избран новый состав ревкома, утвержденный 20 февраля ВЦИК. 14 ав­густа 1920 г. проект декрета об образовании Киргизской рес­публики обсуждался на заседании Коллегии Народного комис­сариата по делам национальностей, а 26 августа декрет был принят ВЦИК и Совнаркомом.

ВЦИК и СНК рассматривали образование республики как дальнейшее развитие декрета от 10 июля 1919 г., которым был образован Ревком по управлению Киргизским краем. Террито­рия республики определялась в границах, предусмотренных этим декретом, с некоторыми уточнениями. В частности, в дек­рете от 26 августа 1920 г. уже частично проводилась идея на­ционального размежевания Средней Азии и предполагалось включение в Казахстан части территории Туркестанской рес­публики, населенной казахами. Это включение должно было быть проведено по волеизъявлению населения указанных рай­онов. 20 сентября 1920 г. ВЦИК издал дополнительный декрет, включавший в состав Киргизской республики Оренбург и шесть районов Оренбургской губернии.

Декретом от 26 августа Киргизская республика провозгла­шалась как автономия. При этом система органов власти и управления Казахстана строилась аналогично той, что была принята для Башкирии и Татарии. В тот же день Президиум ВЦИК утвердил ревком Киргизской республики. 4 октября 1920 г. & Оренбурге открылся I Всеказахский съезд Советов, ко­торый единодушно одобрил декрет ВЦИК и СНК от 26 августа и провозгласил образование Киргизской Автономной Советской Республики в составе РСФСР. Была принята Декларация прав трудящихся КАССР.

В рассматирваемый период строительство автономных обра­зований шло преимущественно на Востоке и Юго-Востоке от центра России: в Поволжье, Приуралье и Средней Азии. Но одно национально-государственное образование — Карельская трудо­вая коммуна — возникло и на севере европейской части страны.

Как и в других районах, строительство своей государствен­ности в Карелии шло в борьбе с националистическими на­строениями. Однако здесь дело осложнялось пограничным по­ложением края и тесными связями местных националистов с буржуазией соседней Финляндии. Играло определенную роль и этническое родство между карелами и финнами.

После Октября 1917 г. карельская буржуазия стремилась отде­латься от России и присоединиться к Финляндии. В годы Граж­данской войны и интервенции белофинны и местная буржуазия создали несколько карельских «правительств». В марте 1920 г. националисты собрали в Ухте съезд карельских волостей, кото­рый принял решение об отделении Карелии от России и создал специальную делегацию для переговоров по этому вопросу.

Однако трудящиеся Карелии выступили с протестом против решений ухтинского съезда и противопоставили ему свое реше­ние карельского вопроса. Олонецкий уездный исполком решил создать оргбюро для созыва Всекарельского съезда Советов. Оружие из рук националистов было выбито декретом ВЦИК от 8 июня 1920 г., провозгласившим образование Карельской тру­довой коммуны, т. е. предоставившим автономию Карелии, но на советской, а не на буржуазной основе. Трудовая коммуна была образована за счет выделения населенных карелами мест­ностей Олонецкой и Архангельской губерний. 1 июля 1920 г. в Петрозаводске собрался I съезд карельских трудящихся, на ко­тором было представлено население ряда уездов Олонецкой и Архангельской губерний. Съезд заслушал доклад Карельского ревкома, созданного при провозглашении трудовой коммуны, одобрил создание автономии, отверг всякие попытки к отделе­нию от России и присоединению к Финляндии. Мирный дого­вор с Финляндией, ратифицированный ВЦИК 23 октября 1920 г., подтвердил создание Карельской автономии в составе РСФСР. Первый Всекарельский съезд Советов состоялся в середине февраля 1921 г. Он принял решения, аналогичные по­становлениям июльского съезда карельских трудящихся.

Становление Российской Федерации продолжилось в после­дующий период, когда было создано еще несколько автономных республик и областей на Кавказе, Европейском Севере и в Сибири.

 

 

В Конституции 1918 г., как отмечалось, немного статей посвя­щено федерации. Однако по своему политическому и юридиче­скому содержанию они достаточно емки. Во всяком случае, по ним можно судить об основных принципах федерализма в России.

За первые же годы существования советской власти сложи­лись две основные формы социалистической федерации, два ее вида: государство с автономными образованиями и союзное го­сударство. Примером первой формы явилась РСФСР, второй — Закавказская Советская Федеративная Социалистическая Рес­публика и Союз ССР. Принципы, на которых строятся оба ви­да советской федерации, в большинстве своем одинаковы. Од­нако имеются и особенные, свойственные лишь одному виду, специфичные для него[90]. Прежде всего следует подчеркнуть, что РСФСР с самого начала была социалистической, т. е. федера­цией нового типа, принципиально отличной от всех прежде су­ществовавших федеративных объединений.

Социалистический характер Российской Федерации. В нашей стране до сих пор никогда не было федеративной формы госу­дарственного устройства. Российская империя была государст­вом унитарным. Но федерация как форма государственного устройства[91] уже была известна в мире.

В России федеративные идеи мы встречаем впервые у декаб­ристов. При этом если Н. Муравьев предлагал создать федера­цию по географическому признаку, то наиболее радикальная часть декабристов — Общество соединенных славян — выдви­гало идею национальной федерации.

Некоторые современные государствоведы склонны видеть в федеративной форме залог демократизма. «Сам факт государст­венного расчленения национального союзного целого, который вытекает из его федеративного строя, приносит больший или меньший объем реальных прав и гарантий», — утверждает эмигрант Александр Юрченко. Далее он хвалит западные феде­рации за «наличие большей или меньшей, но всегда реальной и конкретно определенной государственно-политической децен­трализации»[92]. Высказывают такую позицию также и современ­ные отечественные правоведы и политологи.

Советская федерация, рожденная Октябрем, была основана на диктатуре пролетариата, что определяло собой ее сущность, содержание и декларируемые цели раскрепощение тру­дящихся, построение социализма и в конечном счете комму­низма.

Всякая федерация возможна лишь как объединение однотип­ных государств. Это относится и к социалистической федера­ции. Ее члены должны быть социалистическими государствами. Только советские республики, возникавшие с 1918 г., могли стать полноправными членами РСФСР. Требование однотипно­сти членов Российской Федерации сформулировано в ст. 2 Кон­ституции: «Российская Советская Республика учреждается... как федерация советских национальных республик».

Именно поэтому Хорезм и Бухара не могли вступить с Совет­ской Россией в федеративные отношения. Потому же и в 1922 г., когда образовался Советский Союз, они не вошли в него.

РСФСР была советской социалистической федерацией, и ее характер четко закреплен в Конституции. Статья 10 Основного закона гласит: «Российская Республика есть свободное социа­листическое общество всех трудящихся России. Вся власть в пределах Российской Советской Социалистической Федеративной Республики принадлежит всему рабочему населению стра­ны, объединенному в городских и сельских Советах». С идеей ст. 10 перекликаются и положения ст. 1,2, 3.

Советская федерация как одна из форм социалистического государства основывалась на диктатуре рабочего класса. Социа­листический характер советской федерации как в эпоху дикта­туры пролетариата, так и на этапе общенародного государства определяет все ее другие характерные черты[93]. Этот характер вы­являет существо советской федерации, ее тип, ее классовую природу, что в свою очередь предопределяет организационные принципы советской федерации, среди которых национально-территориальный принцип. Коммунистическая партия рассмат­ривала федерацию не как самоцель, а как средство разрешения национального вопроса. Ленин подчеркивал, что Маркс и Эн­гельс, будучи противниками федерации в принципе, в то же время считали ее «шагом вперед» в деле разрешения нацио­нального вопроса[94].

Программа РКП(б), принятая в 1919 г., подчеркивала, что целью советской федерации является преодоление «...недове­рия со стороны трудящихся масс угнетенных стран к проле­тариату государств, угнетавших эти страны»[95]. С этой точки зрения федерация в моноэтнических государствах не имеет смысла. Однако все больше отечественных и зарубежных государствоведов усматривают демократизм государства в децентрализации и в этом видят смысл федеративности моноэтнических государств.

Советская государственно-правовая доктрина исходила из презумпции, что национально-территориальная социалистиче­ская федерация выражает волю народов, ее создающих, она на­правлена на осуществление всестороннего развития каждого народа, входящего в это сложное государство, закрепляет идею пролетарского интернационализма. По мнению марксистских ученых, это наиболее демократичный и, более того, единствен­но демократический тип федерации.

В ходе выработки национальной программы партии больше­виков пришлось столкнуться и с другой, противоположной конструкцией. Бунд и некоторые другие национальные органи­зации предлагали идею так называемой «национально-куль­турной автономии», т. е. автономии персональной для каждого представителя той или иной нации вне зависимости от места проживания, т. е. экстерриториальной. Так, например, еще во время избирательной кампании в IV Думу Бунд выдвинул тре­бования, касающиеся только евреев — о субботнем (а не вос­кресном) дне отдыха для еврейских рабочих, о праве примене­ния еврейского языка, о реформе еврейской общины и т. п.[96] Идея «национально-культурной автономии» по существу сни­мала вопрос о национально-государственном строительстве. Вместе с тем она разбивала национальное единство пролета­риата, разводила его по отдельным куриям, подрывала тем са­мым классовые интересы рабочих.

Большевики соединили территориальный и национальный признаки, выработав единый национально-территориальный принцип в разрешении национального вопроса, в устройстве национальной государственности. Национально-территориаль­ный принцип нашел свое юридическое закрепление в первых же важнейших актах Советского государства, посвященных на­циональному вопросу: Декларации прав народов России, Дек­ларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, в резо­люции «О федеральных учреждениях Российской Республики». В ходе работы над проектом Конституции возник спор о применимости этого принципа в Советском государстве. Уже на первом заседании конституционной комиссии ВЦИК 5 апреля 1918 г. при обсуждении порядка работы Сталин предложил: «Мы должны столковаться, как понимать федеративную рес­публику, которую мыслят по-разному»[97]. На том же заседании комиссия поручила ему и Рейснеру подготовить доклады об об­щих принципах федерации[98].

Сталин в проекте «Общие положения Конституции Россий­ской Социалистической Советской Федеративной Республи­ки», исходя из программных положений партии и сложившего­ся законодательства, сформулировал принцип построения РСФСР следующим образом: «Совдепы областей, отличающие­ся особым бытом и национальным составом, — объединяются в автономные областные союзы... Областные советские союзы объединяются на началах федерации в Российскую социали­стическую республику...»[99]

Иную позицию занял Рейснер. Он исходил из ошибочного представления, что национальный вопрос — пережиток феода­лизма, изживаемый уже в буржуазном государстве. «Нацио­нальный принцип, — писал он в докладе комиссии, — идеоло­гическое начало, которое даже в рамках современного буржуаз­ного общества может играть лишь весьма второстепенную роль и, по крайней мере, временную роль». Справедливо отмечая классовые антагонизмы, раздирающие капиталистическое об­щество, Рейснер делал, однако, неверный вывод, что эти про­тиворечия исключают возможность национальной консолида­ции. Отсюда и другое заключение, что тем более не может быть речи о национальным вопросе, национальной консолидации, национальной государственности при советском строе. Поэто­му федерация должна строиться не по национальному, а по экономическому принципу, и ее членами должны быть не на­циональные государственные объединения, а чисто хозяйствен­ные единицы. Для социалистического государства, таким обра­зом, национальное начало может иметь еще меньшее значение в политическом смысле, нежели в буржуазно-демократическом, ибо здесь основанием формы экономического устройства рес­публики на принципах социалистического хозяйственного про­изводства, обмена и потребления. Следовательно, на первый план выдвигаются даже не государственные установления, а экономические организации. Рейснер допускал поэтому лишь возможность «всеобщего права культурного самоопределения национальностей»[100].

Отголосок этой идеи можно проследить в проекте Конститу­ции, составленном в НКЮ, где Рейснер был одним из главных авторов. В ст. 12 названного проекта читаем: «Местные Советы и их съезды автономно обеспечивают право национальной культуры...»[101]

Комиссия после обсуждения приняла национально-террито­риальный принцип построения советской федерации[102]. Этот принцип и был закреплен в Конституции. Статья 2 называет Россию федерацией национальных республик. Статья 11 про­возглашает, что «Советы областей, отличающихся особым бы­том и национальным составом, могут объединяться в автоном­ные областные союзы...».

Однако даже по признанию советских юристов в чистом, так сказать, виде осуществлять национально-территориальный принцип почти не удается. Необходим учет еще некоторых факторов.

Национальная территория не всегда бывает экономически целостной. Века совместной жизни народов обусловливают воз­никновение межнациональных хозяйственных связей. Поэтому при выделении национально-государственных единиц прихо­дится добиваться не только их национальной, но и хозяйствен­ной целостности[103]. Да и сам В. И. Ленин отмечал необходимость при определении границ автономных районов учитывать хозяй­ственные и бытовые условия. Больше того, он считал, что «на­циональный состав населения — один из важнейших экономи­ческих факторов, но не единственный и не важнейший среди других»[104].

Затруднением при проведении национально-территориаль­ного размежевания являлось исторически сложившееся перемешивание народов. В силу этого не всегда удавалось создать аб­солютное большинство коренного населения в той или иной национально-государственной единице. Особую проблему со­ставляли в условиях России города, бывшие часто русскими островками в национальных районах, средоточиями русского пролетариата среди нерусского крестьянства. Ленин по этому поводу писал: «Отрывать города от экономически тяготеющих к ним сел и округов из-за «национального» момента нелепо и не­возможно»[105].

Не говоря уже о практической затруднительности такого размежевания, оно было бы политически неверно, справедливо пишет О. И. Чистяков[106]. Объединение русского и нерусского населения в автономные республики, области и трудовые ком­муны гарантировало, что русский рабочий класс будет руково­дить нерусским крестьянством, обеспечит защиту последнего от национальной феодально-буржуазной верхушки.

При решении вопроса о внешних границах той или иной ав­тономии иногда возникала проблема нерусских анклавов в со­седних русских губерниях. Дело в том, что каждый или почти каждый народ имеет как исторически сложившееся территори­альное ядро, так и отдельные небольшие районы, оторванные от этого ядра, изолированные от него полосой русских или иных поселений. Вставал вопрос: как быть с такими островками?