Регулирующая роль государства США в сфере экономики и социальных отношений

Глава 8. Соединенные Штаты Америки

К концу XIX — началу XX в. Америка превращается в страну классического корпоративного капитализма, в кото­рой без всяких ограничений действовали гигантские тресты, монополии, ограничивающие свободу рыночной конкуренции, диктующие такие условия существования частному предпри­нимательству, которые приводили к удушению их конкурен­тов, к разорению среднего и мелкого бизнеса. Первый анти­трестовскийЗакон Шермана ("Акт с целью защиты торгов­ли и коммерции от незаконных ограничений и монополии") был принят здесь в 1890 г., но он не стал, как утверждалось, "хартией промышленной свободы", имел весьма ограничен­ный эффект и часто применялся не по прямому назначению, так как произвольное судебное толкование закона прирав­нивало профсоюзы к монополиям, а забастовки рабочих — к "сговорам с целью ограничения торговли".

Углубление социального расслоения, бедственного поло­жения рядовых американцев в условиях затяжных экономи­ческих депрессий этого времени вели к росту недовольства против корпоративного капитала среди средних слоев, рабо­чих, фермерства, прогрессивной интеллигенции (прогресси­стов), осуждающих монополии как угрозу для благосостояния народных масс. В стране возникает широкое антитрестовское движение, сопровождаемое ростом активности рабочих проф­союзов, непрекращающейся борьбой беднейших слоев, тре­бующих государственной системы социальной защиты и пр.

Требование "обновления" экономической и социальной политики все настойчивее начинает звучать и в обеих пар-

.206 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

тиях: республиканской и демократической. Сначала эти требования выдвигаются как оппозиционные руководству партий, затем они все больше захватывают умы партийной верхушки, правительственных кругов, что и находит выра­жение в конечном счете в изменении политики президента-республиканца Теодора Рузвельта (1901—1909 гг.), высту­пившего с идеями "нового национализма", а с 1913 г. прези­дента-демократа Вудро Вильсона (1913—1921 гг.), провоз­гласившего неолиберальную теорию "новой демократии", "новой свободы". Основой теории "нового национализма" Т. Рузвельта стало требование расширения прерогатив пре­зидента с тем, чтобы национальное правительство стало осу­ществлять контроль над деятельностью трестов с целью их регулирования, обуздания "нечестной игры".

Первый закон ("Актоб ускорении разбирательства и разрешения процессов по справедливости"), принятый в 1903 г. в осуществление этой программы, предусматривал меры ускорения судопроизводства по антитрестовским де­лам как делам, имеющим "большое общественное значение", и в силу этого — "приоритет над другими делами". За ним последовалЗакон о создании Министерства торговли и труда, в функции которого, в частности, входили сбор ин­формации и рассмотрение "нечестной деятельности корпо­рации". В 1906 г. принимается закон, давший Междуштат­ной торговой комиссии, созданной еще в 1887 г., право уста­навливать пределы повышения железнодорожных тариф­ных ставок и пр. Требования "честной игры" Т. Рузвельт распространял и на отношения рабочих с предпринимате­лями, выступая за мирное арбитражное урегулирование споров между ними, но одновременно требуя ограничений профсоюзной активности.

Программа "новой демократии" Вудро Вильсона осно­вывалась на трех принципах: индивидуализм, свобода лич­ности и свобода конкуренции. Будучи кандидатом прогрес­систов на президентских выборах, он объявил себя врагом монополии, требуя не уничтожения трестов, как сами про­грессисты, и не регулирования их по методам Т. Рузвельта, а снятия всех препон для развития бизнеса, прежде всего сред­него и мелкого, путем обуздания "нечестной конкуренции", результатом которой, как он считал, и был монополизм.

С этой целью на основеЗакона о тарифах 1913 г. пра­вительством была проведена ревизия тарифов. Были также

Глава 8. Соединенные Штаты Америки

 

повышены налоги на доходы, снижены торговые пошлины;

расширены возможности импорта, установлен определен­ный контроль над банками. В его правление были начаты первые процессы по разделу корпораций монополий на основе Закона Шермана.

Важным шагом на пути установления контроля над банковской деятельностью стало создание в 1913 г.Феде­ральной резервной системы (ФРС) во главе с Советом управ­ляющих, в который входили Министр финансов, Контролер денежного обращения и 15 членов, назначаемых президен­том с согласия Сената.

Состоящая из 12 национальных резервных банков соот­ветствующих районов страны, аккумулирующих значитель­ные финансовые резервы, ФРС была призвана осуществлять контроль над выпуском банкнот, имеющих значение денеж­ных знаков, устанавливать проценты банковского кредита. Ей вверялись функции налогового агента государства и пр. ФРС, выполняя функции государственного эмиссионного бан­ка, до настоящего времени играет решающую роль в регули­ровании финансово-денежной системы страны.

В целях сбора соответствующей информации и при­влечения к суду лиц и корпораций, замеченных в примене­нии "нечестных методов", нарушающих антитрестовский Закон Шермана, была создана также в 1914 г. на основе "Акта о федеральной торговой комиссии" Федеральная тор­говая комиссия.

В годы "новой демократии" произошел важный сдвиг и в рабочей политике. Был принят Закон о 8-часовом рабочем дне для женщин и детей, о материальной ответственности предпринимателей за несчастные случаи на производстве.

Государство все решительнее начинает вторгаться в сферу социальных конфликтов. СогласноЗакону Клейтона 1914 г. ("Акта, дополняющего существующие законы про­тив незаконных ограничений и монополий и для других це­лей"), уточнявшему формулировки Закона Шермана, запре­щалось, в частности, практиковавшееся ранее применение последнего к профсоюзам.

Реформы "прогрессистской эры" представляли собой еще первые крайне непоследовательные шаги по 'пути при­способления американского государства и общества к новой обстановке, возникшей в связи с превращением США в эко­номически мощную страну корпоративного капитала.

Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

 

С этого времени регулирование экономики и социальных отношений начинает занимать все более важное место в дея­тельности государства, в законодательстве.

Еще больше отходит государство от политики "невме­шательства", от старой роли "ночного сторожа" после всту­пления США в 1917 г. в первую мировую войну. Меняется, однако, главное направление его регулирующего вмешатель­ства в экономическую и социальную сферы. Не борьба с монополизмом корпораций, все больше богатеющих в усло­виях подготовки к войне, и затем и самой войной, а военная мобилизация экономики, планомерное материальное обес­печение военных нужд выступает на первый план с этого времени.

Решительное расширение государственного контроля над производством, пресечение анархических тенденций в экономике, вызванных крайним обострением конкурентной борьбы монополистического капитала за получение воен­ных прибылей, потребовали создания единого центра по руководству военными предприятиями, транспортом, сред­ствами связи, снабжения населения и армии продовольст­вием и пр. Результатом этого стали усиление власти прези­дента, введение чрезвычайного законодательства, создание ряда административных военно-регулирующих государст­венных органов, а вместе с тем принудительное картелиро­вание в ряде отраслей промышленности.

Так, принятый в 1917 г.Закон о контроле над произ­водством, сырьем и топливом давал президенту США ши­рокие права для снабжения армии и флота всем необходи­мым, а также для предотвращения спекуляции. Законом предусматривались возможность реквизиции промышлен­ных предприятий и их продукции за соответствующую ком­пенсацию, право президента создавать специальные регу­лирующие органы, не обращаясь к конгрессу, непосредст­венно вмешиваться в производство и сбыт продукции, в трудовые отношения в промышленности.

С целью экономии продовольствия, обеспечения им во­оруженных сил и населения была создана Продовольствен­ная администрация. Топливная администрация была призвана упорядочить работу топливной системы, ликвидировать уси­лившиеся перебои с топливом и пр. Вслед за этим под кон­троль государства перешла вся транспортная система. Же­сткому регулированию подверглась внешняя торговля. Воен-

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 209

но-торговое управление взяло под свой контроль более ты­сячи наименований товаров, запрещенных к вывозу.

Координация дела снабжения США и их союзников, "изыскания и распределения материальных ресурсов, рабочей силы" передавалась в ведение единогоВоенно-про­мышленного управления (ВПУ). ВПУ добилось упорядо­чения и централизации военного снабжения, провело боль­шую работу по стандартизации и унификации промыш­ленных изделий, важнейших условий их конкурентоспо­собности на мировом рынке, в частности на рынке военной продукции. (Военные американские стандарты были ши­роко приняты впоследствии и в других капиталистические странах.) Прямым отходом от антитрестовского законода­тельства стало принудительное картелирование промыш­ленности в ряде отраслей. Проблема финансирования вой­ны решалась за счет налоговой реформы, увеличившей подоходный и косвенные налоги с одновременным высо­ким отчислением от прибылей, особенно в военной про­мышленности. Вводился и ретроспективный налог на все прибыли с 1916 г.

Война, требующая особых условий политической ста­бильности, способствовала и дальнейшему усилению регу­лирующей роли государства в сфере социальных отноше­ний, активизации его идеологических функций, в частности проповеди идеалов "классового партнерства".

С этой целью были созданыВоенно-трудовое управ­ление, призванное разрешать конфликты на предприятиях военной промышленности;Управление военно-трудовой политики, занимавшееся выработкой общих принципов на­циональной политики по вопросам условий труда рабочих разрешения трудовых споров и других.

В государственные регулирующие органы включались лидеры профсоюзов, призванные от имени рабочих заклю­чать соглашения с министерствами о ставках оплаты труда о разрешении трудовых споров и пр. Непосредственно включился в разрешение трудовых споров и президентский ап­парат. В 1917 г. была, например, создана специальная пре­зидентская посредническая комиссия во главе с министром , призванная разрешать наиболее острые трудовые конфликты.

С целью ослабления накала стачечной борьбы был при­нят и ряд других законов, предусматривающих право ра-

210 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

бочих на коллективный договор, на 8-часовой рабочий день (в некоторых штатах) и пр. Эти декларированные права не обеспечивались соответствующими гарантиями и не соблю­дались должным образом предпринимателями. Более того, они даже формально распространялись только на органи­зованных в профсоюзы рабочих, т. е. на восьмую часть тру­дящихся, занятых в это время в промышленности и на транспорте.

Создание государственного военно-хозяйственного ре­гулирующего аппарата, персонал которого состоял из пред­ставителей крупных корпораций почти всех промышлен­ных центров страны, способствовало зарождению в США первых военно-промышленных альянсов, блоков военной верхушки с фабрикантами оружия, зачатков будущего во­енно-промышленного комплекса.

Мощным импульсом, усилившим вмешательство госу­дарства в экономику уже в условиях мирного времени, стал мировой экономический кризис 30-х гг. Он поставил перед американским капиталистическим обществом задачу по­иска путей дальнейшего эволюционного развития капита­лизма, в ходе которого происходило осознание необходи­мости экономического и социального равновесия за счет всестороннего регулирования общественных процессов на базе стабильного роста производства и социальных ком­промиссов.

"Новый курс" Франклина Рузвельта. Мировой эконо­мический кризис 1929—1933 гг. с особой силой поразил США, резко сократил объем производства, привел к расстройству финансы, вызвал повсеместное разорение и банкротство про­мышленных, торговых и финансовых фирм, массовую без­работицу. Общий объем продукции американской промыш­ленности составил в 1932 г. лишь около 54% по сравнению с докризисным 1929^ г. За годы кризиса прекратила сущест­вование пятая часть всех банков США, каждый третий ра­бочий был лишен работы, принудительно распроданы за не­уплату долгов и налогов сотни тысяч фермерских хозяйств. При отсутствии государственной системы социальной за­щиты жертв обрушившихся на страну экономических бед­ствий кризис до предела обострил социально-классовые про­тиворечия, привел к невиданным ранее в США выступле­ниям рабочих. Америка оказалась в предреволюционной си-

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 211

туации, требующей коренной ломки всего старого уклада жизни.

Первые попытки остановить волну банкротств путем государственного кредитования были предприняты в США в 1932 г. правительством Гувера. С этой целью была создана Национальная кредитная корпорация, преобразованная в начале 1932 г. вРеконструктивную финансовую корпора­цию. Другая правительственная организация —Федераль­ное фермерское бюро — была призвана поддерживать уро­вень цен на сельскохозяйственную продукцию. Эти меро­приятия потерпели полную неудачу.

Правительство Гувера не смогло остановить сползания страны к надвигающемуся финансово-экономическому краху. ФРС не справлялась со своими задачами помощи банкам в условиях биржевых лихорадок, так как возглавляющий ее Совет управляющих не был в это время наделен необходи­мыми властными полномочиями. Он не мог ни устанавли­вать обязательных резервов депозитных банков, ни контро­лировать с полной ответственностью проведение операций на открытом рынке ценных бумаг и пр.

Весной 1933 г., когда кризис достиг своего апогея, на пост президента вступил кандидат демократической пар­тии Ф. Рузвельт, дальновидный политик, понимавший не­обходимость радикальных мер для создания в стране эф­фективно действующего антикризисного механизма, прове­дения социальных реформ, способных приостановить раз­витие массового движения протеста в Америке по револю­ционному пути.

Разработанная правительством Рузвельта программа антикризисных мер получила в истории США название"но­вого курса", основные реформы которого были проведены в период первых "ста дней" его президентства, когда Кон­гресс принял большое число законов, охватывающих все сферы социально-экономической и политической жизни страны.

Эта программа не носила спонтанного характера (как утверждало ранее большинство историков), еще в 1928 г. Ф. Рузвельт, став губернатором от демократической пар­тии в штате Нью-Йорк, сформулировал доктрину "ответ­ственности государства за судьбы своих граждан". Эта док­трина наша воплощение в радикальной по тем временам программе реформ, предложенных им легислатуре штата,

Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

 

включающей в себя помощь фермерам и фермерским ко­оперативам, контроль за рынком сельскохозяйственных продуктов, решительное улучшение рабочего законодатель­ства, поддержку школ, здравоохранения и пр. Там же Ф. Рузвельт получил и первый опыт социального реформаторства, когда законодательным собранием штата был принят беспрецедентный по тем временам Закон о чрез­вычайной помощи безработным и была создана в целях проведения этого закона в жизнь Временная администра­ция помощи. Опыт создания соответствующих государст­венных органов, гарантирующих проведение чрезвычай­ных законов в жизнь, неукоснительно использовался Руз­вельтом и в дальнейшем.

Одной из важнейших задач первого периода "нового курса" в 1933 г. была задача сохранения и по возможности укрепления финансово-экономической системы корпоратив­ного капитала США, в сотрудничестве с которым Ф. Руз­вельт видел единственный путь укрепления основ капита­листического строя. В целях сохранения политической ста­бильности требовалось и принятие незамедлительных мер социальной защиты населения.

Экономическая политика "нового курса" этого време­ни была направлена на восстановление полностью расстро­енной банковско-финансовой системы. С этой целью на ос­новании принятого КонгрессомЧрезвычайного банковско­го закона, предоставившего президенту широкие полно­мочия в финансовой сфере, был наложен временный арест на счета всех банков страны с целью их полной ревизии. После соответствующей проверки их кредитоспособности Министерство финансов подтвердило разрешение деятель­ности главным образом крупных банков (4507 националь­ных и 4517 штатных), что само по себе привело к притоку в них вкладов, пополненных новыми кредитами Реконст­руктивной финансовой корпорации. Огромное число мел­ких банков вынуждено было прекратить свое существова­ние.

Вслед за этим был издан приказ президента об уста­новлении полного контроля за золотом, находившимся в обращении. Экспорт золота был запрещен, обязательной сдаче резервным банкам, входящим в ФРС, подлежала вся золотая валюта граждан, превышающая 100 долл.

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 213

Ни один банк, кроме банков ФРС, не имел право иметь золотого запаса, что гарантировалось применением мер уго­ловной ответственности. Одновременно был разрешен вы­пуск новых денег, без золотого обеспечения. Это решение, означающее отход США от золотого стандарта, привело к резкому инфляционному скачку, погасить который и была призвана обновленная ФРС, функции которой в это время были значительно расширены. Она получила, в частности, право изменять размеры вносимых в нее денежных резер­вов, регулировать процентные ставки по банковским вкла­дам и пр. С этой же целью на основеЗакона о банковской деятельности 1933 г. были созданы в 1934 г.Федеральная корпорация страхования вкладов (ФКСВ), а затемФеде­ральная корпорация страхования ссуд и сбережений(ФКСС), призванные восстановить доверие к банкам, защи­тить банковские вклады населения.

Закон 1933 г. предусмотрел страхование вкладов для всех банков для федеральных банков это страхование стало обязательным, для банков штатов добровольным Закон устанавливал, что депозиты размером до 10 тыс. долл должны страховаться на 100%, 50 тыс. долл. на 75% и т. д К началу 1934 г. около 80% всех банков США застраховали свои депозиты.

В целях пресечения спекуляций вкладами, необосно­ванных предоставлений кредитов компаниям, владельцами акций которых выступали сами банки, были разделены де­позитные и инвестиционные функции банков. Правительство стремилось упорядочить и спекулятив­ную деятельность фондовых бирж, скандально процветав­шую в предкризисный период. В развитие Закона 1933 г., в 1934 г. был принятЗакон об обращении ценных бумаг, на основании которого была созданаФедеральная комиссия по ценным бумагам и биржам (ФКЦББ). Закон 1934 г. пре­дусматривал предоставление всем участникам торгового рынка равных условий, гарантирующих свободный доступ к важнейшей информации о деятельности компаний. ФКЦББ была наделена правом регистрации всех ценных бумаг, вы­пускаемых в обращение. Она также строго следила за пре­доставлением инвесторам всех интересующих их сведений 6'деятельности компаний и пр.

Так как решения Совета управляющих ФРС были обя­зательными для всех банков, входящих в эту систему (те

214 Раздел ii. История государства в новейшее время (XX в.)

есть большинства банков страны), то ФРС приобрела в это время реальные возможности определять всю банковскую, кредитно-финансовую деятельность страны.

В середине 1933 г. был принятЗакон о восстановлении промышленности (National Industrial Recovery Act — НИРА) — самый значительный в законодательстве "нового курса". Как указывалось в самом законе, он был принят с целью обеспечения "всеобщего благосостояния", путем уста­новления координации с целью решения проблем массовой нищеты, достижения сотрудничества между рабочими и ра­ботодателями при содействии правительства, устранения и решения трудовых конфликтов, проблем разрушительной конкуренции, ведущих к снижению прибылей и сокращению инвестиций и занятости. Пагубные процессы понижения цен в условиях "разрушительной конкуренции" должны были пресечь"кодексы честной конкуренции", составляемые предпринимательскими ассоциациями, при участии профсою­зов, которые фиксировали строго определенные нормы про­изводства и сбыта продукции, устанавливали уровень товар­ных цен, условия коммерческого кредита и пр. После утвер­ждения президентом "кодексы" получали силу закона.

Как и начальная финансовая политика, промышленная политика 1933 г. предоставила явные преимущества круп­ному корпоративному бизнесу. Прямым свидетельством этой политики было приостановление на 2 года (на время дейст­вия НИРА) антитрестовского законодательства к "кодифи­цированным" предприятиям, более того, их принудитель­ное картелирование.

НИРА должен был не только решить проблему стаби­лизации промышленности с помощью специально создавае­мого государственного органа— Национальной админист­рации восстановления промышленности, но и снять ост­роту трудовых конфликтов с помощью мер социального ма­неврирования, удовлетворения некоторых требований ра­бочих, выдвигаемых ими в ходе массовой стачечной борьбы.

В ст. 7а НИРА в общей форме были провозглашены права рабочих на создание профсоюзов, коллективный до­говор, обязанности предпринимателей "соблюдать макси-

' ФРС в роли централизованного федерального банка, контроли­рующего значительную часть банков страны, наряду с ФКСВ и ФКСС и ныне составляет основу регулирования денежно-кредитной, бан­ковской системы США.

Глава 8. Соединенные Штаты Америки

 

мальную продолжительность рабочего времени, минималь­ный уровень оплаты и другие условия труда". Эти положе­ния, однако, не сопровождались твердыми гарантиями их соблюдения со стороны предпринимателей.

Правительством был предложен типовой образец ко­декса, который мог быть применен в любой отрасли про­мышленности. В нем в качестве минимального уровня зара­ботной платы фиксировалась для промышленных рабочих оплата от 30 до 40 центов за рабочий час, а продолжитель­ность рабочего времени ограничивалась 35 часами в неде­лю. С принятием кодексов была усилена роль профсоюзов как единственно законных представителей рабочих, что в значительной мере лишало права голоса неорганизованных рабочих.

Примечательно также, что правительство отказалось включить в кодексы положения, которые могли идти враз­рез с принципом равенства прав белых и цветных рабочих в вопросах занятости. Но эти дискриминационные меры ис­ключались в кодексах крупных предприятий, транспорта, горнодобывающих отраслей. Дискриминация цветных рабо­чих на "некодифицированных" мелких предприятиях оста­лась нетронутой.

В кодексах должны были фиксироваться также в каче­стве первых мер помощи безработным и положения об ор­ганизации общественных работ. С этой целью создавалась Ассоциация общественных работ (АОР), на организацию которой было выделено 3,3 млн. долл. Кроме того, пробле­мами безработицы должна была заниматьсяАдминистра­ция по оказанию чрезвычайной помощи (АОЧП) через пря­мые выплаты дотаций штатам. Все эти меры, однако, не решили тяжелейших проблем безработицы.

Аграрная политика "нового курса" нашла воплощение прежде всего вЗаконе о регулировании сельского хозяй­ства (Agricultural Adjustment Act — ААА), предусматри­вающем создание специального административного органа по регулированию сельского хозяйства, который был при­зван сбалансировать спрос и предложение на продукты сель­ского хозяйства, поднять на них цены. С этой целью вво­дился одинаковый процент сокращения посевных площа­дей всех фермеров — и крупных и мелких, с выплатой ком­пенсации за необработанные земли, что больно ударило по мелкому фермерству. В то же время группа крупного ком-

216 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

мерческого фермерства, получив большую часть премиаль­ных платежей, смогли благодаря этому интенсифицировать свое хозяйство и получить немалую прибыль. Сокращение посевных площадей для поднятия цен в голодающей Аме­рике сопровождалось уничтожением уже готовой продук­ции, миллионов голов скота и пр.

Вместе с ААА был принятЗакон о рефинансировании фермерских долгов, сокративший проценты по ипотечной задолженности фермеров и продливший сроки погашения их долгов. Через федеральные земельные банки фермерам был предоставлен заем более чем в 2 млрд. долл., который пошел главным образом на погашение их долгов, в чем не­посредственно были заинтересованы и банки.

Вместе с политикой сокращения посевных площадей еще в 1936 г. стала проводиться политика восстановления плодородия почв. В 1936 г. эта политика была законодатель­но оформлена принятиемЗакона о сохранении плодоро­дия почв и о квотах внутреннего рынка. Закон предусмат­ривал выплату премиальных платежей собственникам зем­ли, соглашавшимся изымать земли из-под посевов тех куль­тур, которые ее истощали, что должно было, с одной сторо­ны, повысить цены на продукцию сельского хозяйства, с другой — поднять плодородие почв.

Завершающим правовым актом аграрной политики "но­вого курса" стал Закон 1938 г., который усиливал государ­ственный контроль за поступлением на рынок основных сельскохозяйственных продуктов, поддержание цен на ко­торые отныне должно было достигаться не уничтожением "излишков", а их хранением с соответствующими государ­ственными выплатами фермерам в счет еще не проданного урожая.

Вокруг экономической политики "нового курса" раз­вернулась ожесточенная борьба уже в 1934 г. Против нее выступали и правые силы, которые считали "новый курс" чрезмерно радикальным, и левые, считавшие его (в силу продолжающегося бедственного положения значительных слоев населения, безрезультатных попыток правительства решить проблему безработицы и пр.) недостаточно реши­тельным.

Не помогли кардинальному решению проблемы безра­ботицы ни принятие еще в 1933 г. Закона о сокращении до 30 часов рабочей недели на крупных предприятиях (что

Глава 8. Соединенные Штаты Америки

 

привело к освобождению 6 млн. рабочих мест), ни создание Администрации по реализации общественных работ (АРОР), призванной проводить в жизнь программу строительства объектов инфраструктуры, в том числе военно-стратегиче­ского характера, ни израсходованные в процессе осуществ­ления этих программ 13 млрд. долл.

Правая оппозиция "новому курсу" особенно сильна была среди представителей корпоративного капитала, тя­готившихся государственным вмешательством в социаль­ные отношения, особенно в части, касающейся условий труда рабочих и пр. Крайним проявлением этих оппозици­онных настроений стало требование отказа от всяких ре­форм. Поддерживал оппозицию и Верховный суд США, который с консервативно-индивидуалистических позиций невмешательства государства в сферу частного предпри­нимательства объявил в мае 1935 г. о неконституционности НИРА, а затем в 1936 г. — ААА вместе с еще 9 законами.

Эти решения Верховного суда касались не только кон­ституционности конкретных законов, они поставили на пове­стку дня более широкую, исторически важную проблему — о пределах вмешательства государства в экономику с целью ее урегулирования, в том числе и не в последнюю очередь за счет проведения социальных программ. Перед страной и ее президентом, таким образом, встал со всей остротой судьбо­носный вопрос: куда идти — дальше, вперед по пути углуб­ления реформ, или повернуть назад. Ф. Рузвельт пошел впе­ред. В 1936 г. ему предстояли выборы на второй президент­ский срок.

Во второй половине 30-х гг. меняется главное направление деятельности правительства Ф. Рузвельта, опреде­ляемое необходимостью проведения кардинальных социаль­ных реформ. Так, провозглашенные ранее НИРА профсо­юзные права не удовлетворяли требований рабочих. В ре­зультате непосредственной социальной политики Ф. Руз­вельта не было гарантировано законом право на стачку, не было закреплено традиционное требование американских рабочих "закрытого цеха", запрещающего предпринимате­лям путем "индивидуальных соглашений" принимать на работу нечленов профсоюза, что открывало путь к штрейк­брехерству, возможному срыву забастовки. Права профсою­зов нарушались и в силу необязательности их участия в определении условий труда рабочих путем заключения кол-

8 История государства и права зарубежных стран. Часть 2

218 Раздел II. История государства в .новейшее время (XX в.)

лективных договоров и широкой возможности создания про­тивостоящих профсоюзам "компанейских союзов", которые финансировались предпринимателями и использовались ими для подрыва организованной борьбы рабочих.

Закон о трудовых отношениях (Закон Вагнера), при­нятый в 1935 г., не только впервые в истории США провоз­гласил официальное признание прав профсоюзов, но и пре­дусмотрел законодательные гарантии этих прав. В ст. 7 За­кона перечислялись права рабочих, нарушение которых вхо­дило в понятие"нечестная трудовая практика" предприни­мателей, которым запрещалось вмешиваться в создание ра­бочих организаций, в том числе и путем их финансирования (запрещение "компанейских союзов"), дискриминировать чле­нов профсоюза при приеме их на работу (санкционировалась практика "закрытого цеха"), отказываться от заключения коллективных договоров с должным образом избранными представителями рабочих. Закон закреплял при этом так называемое "правило большинства", согласно которому от имени рабочих в договорных отношениях с предпринимате­лем могла вступать лишь та организация, которая признава­лась большинством рабочих, т. е. их профсоюз.

Закон закреплял и право рабочих на забастовку. Но всем своим содержанием он был направлен на сужение ос­нований для массовых конфликтов. С этой целью был соз­дан новый орган— Национальное управление по трудо­вым отношениям (НУТО), на который была возложена обя­занность рассматривать жалобы рабочих на "нечестную тру­довую практику" предпринимателя. Решения этого квази­судебного органа могли быть отменены только в судебном порядке.

Другим направлением деятельности правительства "но­вого курса" стало создание (впервые в истории Америки) разветвленной Государственной системы социальной защи­ты населения. В 1935 г. был принят первыйЗакон о соци­альном страховании и другие законы помощи бедным.

Закон о социальном страховании предусматривал со­циальную помощь престарелым, безработным и некоторым категориям нетрудоспособного населения. Он не распростра­нялся, однако, на сельскохозяйственных рабочих, домаш­нюю прислугу, государственных служащих, затрагивая, та­ким образом, интересы только половины всех работающих по найму лиц. Кроме него, уровень страховых выплат, фонд

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 219

которых создавался за счет налогов на предпринимателей и самих рабочих, был крайне низок. Пенсии по старости на­значались с 65 лет, пособия по безработице выплачивались около 10 недель в году.

В 1935 году было начато проведение широкой програм­мы помощи фермерам. Создана Администрация по пересе­лению, которая в начале 1937 г. была преобразована вАдми­нистрацию по охране фермерских хозяйств, в обязанности которой входило строительство лагерей для сельскохозяйст­венных рабочих и мигрантов, оказание помощи беднейшим фермерам путем их переселения на более плодородные зем­ли, создание сбытовых кооперативов мелких фермеров и пр.

Свидетельства переориентации политики Ф. Рузвель­та, его отхода от сотрудничества с крупным корпоративным капиталом можно найти и в принятии ряда законов, ограни­чивающих засилие монополий. Так, например, Закон 1935 г. о регулировании держательских компаний в сфере предпри­ятий общественного пользования ставил под жесткий госу­дарственный контроль все держательские фирмы, обеспе­чивающие потребности страны в газе и электроэнергии. Был принят также новый налоговый закон, значительно увели­чивший налоги со сверхприбыльных корпораций и лиц с наиболее высоким уровнем доходов.

Антирузвельтовская кампания протеста, носившая в это время особенно яростный характер (Рузвельта обвиняли в том, что он посягает на "священные устои частной собст­венности", развязывает в стране гражданскую войну и пр.), провалились. Он был избран президентом на второй срок прежде всего благодаря провозглашенному им курсу на "по­вышение личного благосостояния и расширение возможно­стей для масс народа".

Успешное дальнейшее проведение в жизнь этого курса Ф. Рузвельт видел и в осуществлении его плана судебной и административной реформы, предусматривающего, в част­ности, увеличение возможного числа членов Верховного суда до 15 человек (если судьи, достигшие 70 лет, не уходили в отставку), создание новых министерств, специальногоИс­полнительного управления президента (ИУП) и двух но­вых министерств: Министерства общественных работ и Ми­нистерства социальных услуг, которые должны были упо­рядочить деятельность множества возникающих в это вре­мя регулирующих ведомств и агентств.

8*

220 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

Судебная реформа провалилась из-за опасения конгрес­са, что она нарушит систему "сдержек и противовесов", предоставив президенту слишком большие полномочия, а также благодаря изменению позиций обновленного в своем составе Верховного суда, который признал конституцион­ность Закона Вагнера и Закона о социальном страховании, а к концу 30-х гг. по существу перестал возражать против любых мер экономического регулирования.

Административная реформа была воплощена в жизнь в 1939 г., когда было создано ИУП, в состав которого включа­лись Аппарат Белого дома, Бюджетное бюро и Управление планирования национальных ресурсов. Отказав президенту в создании двух новых министерств, конгресс предоставил ему неограниченное право осуществлять реорганизацию фе­деральных агентств, результатом чего и было создание двух новых структурных подразделений президентской власти — Федерального агентства общественных работ и Агентства ценных бумаг, которые на постоянной основе должны были, наряду с другими ведомствами, руководить осуществлением принятых программ. Тем самым было окончательно призна­но право президента на регулирование экономических и со­циальных отношений и на создание с этой целью постоянно действующего административного механизма.

Совершенствование методов государственного регули­рования экономики и социальных отношений (в частности, проведение активной политики в области бюджета и креди­та, направленной на обеспечение устойчивого уровня спро­са, производства и занятости) становится со времени про­ведения "нового курса" главной задачей всех ветвей власти американского государства.

Решая эту задачу, американский конгресс в 1946 г. при­нялЗакон о занятости, который впервые официально воз­ложил на президента ответственность за состояние амери­канской экономики. На основании этого закона был создан Совет экономических консультантов, который должен был представлять главе государства ежегодный доклад с тща­тельным анализом экономической конъюнктуры. Доклад становился основой экономического послания президента конгрессу в начале каждой его сессии и последующей вы­работки конгрессом рекомендаций как государственным ор­ганам, так и частным лицам, "с целью достижения макси­мального или высокого уровня занятости".

Глава 8. Соединенные Штаты Америки

 

Впоследствии были приняты и другие законы, допол­няющие, корректирующие законодательство "нового курса", но главные направления экономической и социальной полити­ки американского государства оставались неизменными. Од­ним из таких корректирующих законов в сфере социальных отношений стал, в частности, Закон Тафта-Хартли 1947 г., внес­ший существенные поправки в Закон Вагнера.

Закон Тафта-Хартли 1947 г. Закон Вагнера (принятый в 1935 г. в кризисной ситуации, преследовавший не в по­следнюю очередь политические цели Ф. Рузвельта перед очередными выборами) создал определенный дисбаланс по­литических сил, ограничивая свободу действий, "нечестную трудовую практику" только предпринимателей, что не мог­ло не вызвать бурного протеста с их стороны. Борьба вокруг Закона 1935 г. началась сразу же после его принятия. В нее включились возникшая в это время антирузвельтовская ор­ганизация "Американская лига свободы", такие крупные организации американского бизнеса, как "Национальная ассоциация промышленников", "Торговая палата" и др. До 1937 г. борьба велась за признание закона неконституцион­ным, затем за пересмотр его конгрессом, в котором за по­следующие 10 лет было рассмотрено 200 соответствующих законопроектов. В 1947 г. такой пересмотр состоялся, был принятЗакон Тафта-Хартли, который действует до сих пор.

Закон Тафта-Хартли призван -был создать механизм пресечения незаконных забастовок, а также предотвраще­ния политизации профсоюзов. Достижение этих целей пра­вящие круги видели в проведении политики дальнейшей интеграции профсоюзов в регулирующий социальные отно­шения государственный механизм, а также в наделении пре­зидента значительными правами для предотвращения кон­фликтов в промышленности, особенно тех, которые угро­жали общественной безопасности. Закон пресекал ряд на­правлений "нечестной трудовой практики" профсоюзов:

запрещал некоторые виды забастовок, в том числе вторич­ные бойкоты (то есть бойкоты тех предпринимателей, кото­рые не являлись непосредственными нанимателями бастую­щих рабочих), стачки солидарности, пикетирование пред­приятий с тем, чтобы добиться от предпринимателя заклю­чения договора с профсоюзом, который не прошел установ­ленной законом процедуры его официального признания,

222 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

забастовки государственных служащих, стачки, создающие угрозу национальной безопасности, и др. Допустимые фор­мы забастовок оговаривались рядом условий: введением двухмесячного "охладительного периода", обязательным извещением предпринимателя о намерении провести забас­товку, голосованием рабочих перед объявлением забастов­ки и пр.

На основе специального положения закона о защите прав рабочих от профсоюзов была значительно усилена право­вая регламентация деятельности профсоюзов, в частности закон подробно регулировал порядок заключения коллек­тивных договоров, рассматривал, каким условиям должен отвечать профсоюз, добивающийся права участия в кол­лективно-договорных отношениях, требовал от руководи­телей профсоюзов подписки о непричастности к деятельно­сти Коммунистической партии, подачи ежегодных отчетов Министерству труда о своих финансовых делах и пр. Проф­союзам было отказано в праве делать взносы в избиратель­ные фонды лиц, добивающихся избрания на федеральные должности.

Запретив договор "закрытого цеха" и ограничив воз­можность заключения договора "союзного цеха'", закон тем самым существенно ограничил право профсоюзов диктовать предпринимателям условия найма рабочей силы.

Вновь созданный орган, Федеральная служба посред­ничества и примирения, должен был разрешать споры ме­жду предпринимателями и рабочими путем коллективных переговоров их представителей. Но главная роль в деле про­ведения в жизнь положений закона отводиласьНациональ­ному управлению по трудовым отношениям (НУТО) и су­дам, которым принадлежало право вынесения запретитель­ных приказов в отношении незаконных забастовок, рассмот­рения гражданские исков и уголовных дел, касающихся ложных показаний о непринадлежности к Коммунистиче­ской партии, политической деятельности профсоюзов и пр.

' Условия договора "союзного цеха" предусматривают право пред­принимателя принимать на работу нечленов профсоюза, но требуют в течение короткого времени вступления вновь нанятых рабочих в проф­союз. Право запрещать договор "союзного цеха" было закреплено за штатами. Это положение было включено в законы "О праве на труд" многих штатов.

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 223

Закон создавал также постоянно действующий прези­дентский механизм для пресечения "недозволенной проф­союзной активности". Президент мог запретить стачку на 80 дней, если, с его точки зрения, она "угрожала нацио­нальным интересам", мог обратиться в суд для вынесения судебного приказа о запрещении стачки, назначить арбит­ражную комиссию для рассмотрения трудового конфлик­та.

Антипрофсоюзная ограничительная направленность Закона Тафта-Хартли была усилена Законом Лэндрама-Гриффина 1^59 г., поставившего профсоюзы под еще боль­ший контроль государственных органов, которые получили право регулировать проведение выборов в профсоюзные органы, определять размеры членских взносов, требовать представления в Министерство труда отчетов, копий уста­вов, постановлений профсоюзов и пр.

Положения Закона Тафта-Хартли неоднократно под­креплялись впоследствии решениями Верховного суда США Например, в 1984, 1985 гг. Верховный суд запретил оказы­вать давление на рабочих с тем, чтобы они вступали в проф­союз (однако разрешил вести среди них "разъяснительную работу"), поддержал практику запрета "закрытого цеха", предоставил компаниям, "испытывающим финансовые труд­ности", право разрывать трудовые отношения с организо­ванными в профсоюз рабочими и пр.

Закон Тафта-Хартли, при всей своей антипрофсоюз­ной направленности, привел к более жесткому упорядоче­нию отношений между трудом и капиталом, внес видимую лепту в достижение согласия между ними и тем самым спо­собствовал укреплению политической стабильности, в чем интересы американских предпринимателей и американских профсоюзов никогда не расходились.

Законодательство 60-х гг. в рамках программы "борь­бы с бедностью" Л. Джонсона. Наиболее активный период социального реформаторства США падает после "нового курса" Ф. Рузвельта на 60-е гг., когда президентом-демо­кратом Л. Джонсоном была провозглашена программа соз­дания "великого общества", выполнение которой было при­звано амортизировать проявление социальной напряжен­ности в стране, стимулировать развитие экономики путем обеспечения соответствующего уровня занятости, потреб­ления и пр.

224 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

Центральным и наиболее многообещающим звеном про­граммы была "борьба с бедностью", вызванной к жизни зна­чительным ростом числа американских граждан, живущих ниже уровня бедности (согласно официальным данным, их насчитывалось в 1964 г. 36,4 млн. человек, или около 20% населения страны), к числу которых были отнесены преж­де всего цветные американцы, престарелые, не имеющая постоянной работы молодежь, низкоквалифицированные и сельскохозяйственные рабочие, многодетные семьи и семьи без отцов.

Программа была принята в период экономического про­цветания Америки и социального брожения, мощного дви­жения за гражданские права, студенческих волнений, ан­тивоенных выступлений против позорной войны во Вьетна­ме. Ее принятию способствовало демократическое большин­ство в обеих палатах конгресса, поддержка профсоюзов, Национального совета крестьян и других общественных ор­ганизаций. Против выступила большая часть деловых кру­гов США, так как осуществление программы "борьбы с бед­ностью" (требующей многомиллионных государственных затрат) предполагало перераспределение средств, получен­ных от наиболее состоятельной части населения, облагае­мой высокими налогами, в пользу нуждающихся, облагае­мых низкими налогами.

Проведение программы в жизнь началось с принятия в 1964 г.Закона об экономических возможностях, которым предусматривались мероприятия по профессиональной под­готовке и обучению главным образом молодежи, особенно безработной, в рамках создаваемых "трудовых корпусов", "молодежных корпусов по месту жительства"; выдачи льгот­ных займов бедствующим фермерам и сельскохозяйствен­ным рабочим и пр.

В 1965 году последовало изданиезаконов о начальном и среднем школьном образовании, а затем овысшем об­разовании, признанных способствовать повышению обра­зовательного уровня малообеспеченной молодежи. В том же году были введены программа "медикэр", предусматриваю­щая оплату медицинских счетов получателей пособий по бедности, за бортом которой оставались, однако, те, кто та­кого пособия не получал (то есть третья часть всех бедня­ков), и программа "медикейт" — помощи пенсионерам в оп­лате их счетов по болезни.

Глава 8. Соединенные Штаты Америки 225

В этом же году началось осуществление программы. субсидирования части расходов бедняков на продукты пи­тания в виде продуктовых купонов, обмениваемых в мага­зинах на небольшое количество дешевых продуктов. В рам­кахзаконов о жилищном строительстве и городском раз­витии 1965, 1968 гг. были приняты некоторые меры по ока­занию помощи малообеспеченным семьям в аренде квартир и финансировании строительства дешевых жилищ.

Была принята также серия законов по регулированию бизнеса, в частности, с целью сокращения числа гибнущих людей в автокатастрофах, улучшения охраны труда, укре­пления здоровья промышленных рабочих, значительно по­вышены федеральные ассигнования штатам для борьбы с преступлениями, для создания транспортных транзитных систем.

Осуществление программы потребовало создания но­вых специализированных агентств. Для содействия мест­ным органам в их "войне с бедностью" было создано специ­альноеВедомство экономического содействия и пр.

Усилия правительства не привели к осуществлению всех намеченных программ, так как они не были обеспечены с самого начала соответствующими государственными ассиг­нованиями (несмотря на повышение ставок социального стра­хования, налога на бизнес и пр.), а в 1966 г. ограничены в связи с увеличением бюджетного дефицита, вызванного ростом экскалации войны во Вьетнаме, усилением инфля­ции.

Задача построения "великого общества", свободного от бедности и безработицы, таким образом, не была решена. Последовавший вслед за этим циклический кризис пере­производства 1973—1975 гг. еще больше обострил в США проблему занятости. Только по официальным данным, в 1975 г. в Америке было 8,3 млн. полностью безработных.

Вместе с тем следует отметить, что социальные про­граммы "борьбы с бедностью", явившиеся прямым продол­жением социальных реформ Ф. Рузвельта, так же как и ныне действующие многочисленные социальные програм­мы, определили постоянное действие общей, хотя и неодно­родной тенденции в изменении общественных отношений, которая выражается не только в повышении социальной за­щищенности бедных слоев американского общества, в по­литике выравнивания уровней доходов населения, но и в

226 Раздел II. История государства в новейшее время (XX в.)

возрастании доли коллективных форм собственности, ук­реплении экономической независимости и правовой охраны личности.

Этому способствует осознание необходимости целена­правленной социальной политики помощи бедным, слабо защищенным слоям населения не только его правящими кругами, но и большинством американского народа. Если в 1935 г. в Конгрессе США велись ожесточенные споры во­круг принятия законов о введении в стране системы соци­ального страхования, то впоследствии эти вопросы в кон­грессе уже не поднимались, а диспуты сводились к тому, как лучше обеспечить платежеспособность системы — за счет введений новых налогов или сокращения многочислен­ных пособий.

Демократический президент Б. Клинтон одержал побе­ду на выборах в 1992 г., обещая Америке использование опыта "нового курса" с целью осуществления "подлинных перемен": расширения размеров государственных инвести­ций на социальные нужды, помощи школам, ликвидации бездомности, решения проблемы медицинского страхования для всего населения и пр. Реализация всех этих обещаний наталкивается, однако, на жесткие преграды роста бюджет­ного дефицита страны.