Тема 4. Органы государственной власти и местного самоуправления в Украине
1. Верховная Рада Украины - единственный орган законодательной власти, парламент Украины.
2. Конституционный статус Президента Украины.
3. Конституционный статус Кабинета Министров Украины и других органов исполнительной власти.
4. Конституционное регулирование местного самоуправления в Украине.
1. Термин “парламент” происходит от английского “parliament”, который, в свою очередь, произошел от французского “parler” - говорить.
Современный парламент - это высший орган народного представительства, выражающий суверенную волю народа, призванный регулировать важнейшие общественные отношения, главным образом, путем принятия законов, осуществляющий контроль за деятельностью органов исполнительной власти и высших должностных лиц.
Украинский парламент – Верховная Рада Украины – является единственным органом законодательной власти в государстве (ст. 75 Конституции Украины).
Парламент Украины характеризуется следующими признаками: он наделен верховной законодательной властью; это орган коллегиальный, то есть принимающий решения коллективно; он действует не по распоряжению каких-либо других государственных органов, а в соответствии с принадлежащими ему правами; это орган общей компетенции, который путем издания законов и иных нормативных актов принимает участие в реализации практически всех функций государства.
В настоящее время, Верховная Рада Украины является однопалатным органом, конституционный состав которого составляют 450 народных депутатов, избираемых на четыре года. Порядок работы украинского парламента устанавливается Конституцией и законом о регламенте Верховной Рады Украины.
Верховная Рада Украины является полномочной при условии избрания не менее двух третей от ее конституционного состава (ст. 82).
Как и в большинстве государств мира, украинский парламент организует свою работу сессионно.
Сессия - это период времени, когда парламент может проводить пленарные заседания и принимать решения.
На первую сессию парламент собирается не позднее чем на тридцатый день после официального объявления результатов выборов.
Первое заседание Верховной Рады открывает старейший по возрасту депутат.
Очередные сессии Верховной Рады Украины начинаются в первый вторник февраля и первый вторник сентября каждого года.
Внеочередные сессии Верховной Рады Украины с указанием повестки дня, созываются Председателем парламента по требованию не менее трети народных депутатов Украины от конституционного состава или по требованию Президента Украины.
В случае введения военного или чрезвычайного положения в Украине Верховная Рада Украины собирается в двухдневных срок без созыва (ст. 83).
Все решения Верховной Рады Украины принимаются исключительно на ее пленарных заседаниях путем голосования. Заседания парламента проводятся открыто; закрытые заседания проводятся по решению большинства конституционного состава парламентариев.
Для принятия обычного закона или иного нормативного акта за него должно проголосовать большинство конституционного состава депутатов, конституционные законы принимаются большинством не менее двух третей конституционного состава парламентариев.
После начала работы народные депутаты избирают из своего состава Председателя Верховной Рады Украины, его первого заместителя и заместителя, а также отзывают их. Как правило, смена руководства происходит по причине изменения расстановки политических сил внутри парламента. Председатель парламента ведет его заседания; организует подготовку вопросов к рассмотрению на заседаниях; подписывает акты, принятые Верховной Радой; представляет парламент в отношениях с органами государственной власти Украины и других государств; организует работу аппарата Верховной Рады.
Главным элементом внутренней структуры парламента являются комитеты – постоянно действующие органы, которые создаются на срок полномочий Верховной Рады на основе пропорционального представительства депутатских групп и фракций. Утверждает их перечень и избирает председателей сама Верховная Рада. Основная роль комитетов сводится, прежде всего, к подготовке вопросов, которые затем рассматриваются на сессионных заседаниях. Кроме того, важнейшей их функцией является детальное рассмотрение законопроектов. Каждый депутат должен являться членом какого-либо одного комитета.
Согласно Конституции Верховная Рада может создавать временные специальные комиссии для подготовки и предварительного рассмотрения вопросов. Такие комиссии создаются из числа депутатов, давших на это согласие. Ей также предоставлено право создавать временные следственные комиссии для проведения расследования по вопросам, представляющим общественный интерес.
Важными элементами структуры палат парламента являются парламентские фракции и депутатские группы.
Парламентские фракциисоздаются по принципу принадлежности депутатов к той или иной политической партии, блоку партий, имеющих представительство в парламенте. В состав фракции могут входить беспартийные депутаты, которые поддерживают программные документы соответствующей партии.
Депутатские группы создаются на беспартийной основе и объединяют депутатов, которые имеют одинаковые или сходные взгляды по вопросам государственного и социально-экономического развития.
Для создания фракции или депутатской группы необходимо, чтобы в ее состав вошло не менее 14 депутатов. У фракции имеется свое руководство - председатель. Фракции имеют право на пропорциональное представительство во всех органах парламента, на выступления своего представителя по всем вопросам повестки дня и др.
Парламент может создавать и другие органы, не входящие во внутреннюю структуру палат. К ним относятся:
Счетная палата – орган парламентского контроля в финансово-экономической сфере. Она создается сроком на 7 лет.
Уполномоченный Верховной Рады Украины по правам человека, которым может быть гражданин Украины, достигший 40 лет, владеющий государственным языком, обладающий высокими моральными качествами, опытом правозащитной деятельности, на протяжении последних 5 лет проживающий в Украине.
Аппарат парламента включает три основных вида органов и лиц:
- -вспомогательные службы парламента - секретариат, библиотека, типография, хозяйственная часть и т.п.;
- -консультанты парламента, выполняющие работы по подготовке разовых экспертных заключений;
- -личные помощники парламентариев.
Для того, чтобы парламент имел возможность реализовывать свои социальные функции, Конституция Украины наделяет его необходимыми полномочиями, которые, вместе с функциями, образуют его компетенцию. При этом функции определяют направления, сферы деятельности парламента, тогда как полномочия показывают, что конкретно он может или должен делать в отношении конкретного предмета.
Компетенцию Верховной Рады Украины можно условно разделить на следующие основные группы вопросов:
1) Внесение изменений в Конституцию Украины.
2) Законодательная компетенция - это совокупность полномочий по принятию законов - главная компетенция парламента. Перечень вопросов, которые определяются либо устанавливаются исключительно законами Украины закреплен в ст. 92 Конституции Украины.
Парламент может рассматривать только законопроекты, внесенные установленными субъектами законодательной инициативы. В соответствии со ст. 93 Конституции Украины к ним относятся: Президент Украины; народные депутаты Украины; Кабинет Министров Украины; Национальный банк Украины.
Процесс законотворчества состоит из нескольких стадий: внесение законопроекта, его обсуждение, принятие закона, промульгация.
Обсуждение законопроекта в Верховной Раде Украины состоит из трех стадий (чтений) и происходит только на пленарных заседаниях.
В первом чтении обсуждаются принципиальные положения проекта закона, по существу проверяется его соответствие Конституции Украины.
На второе чтение законопроект подается в виде таблицы, которая содержит: законопроект, принятый в первом чтении за основу; все внесенные и не отозванные поправки и предложения с указанием их авторов; выводы профильного комитета относительно предложений и поправок; законопроект, предлагаемый профильным комитетом в окончательной редакции. На этой стадии обсуждается и голосуется каждая статья проекта, а также поправки к статьям.
В третьем чтении обсуждается и голосуется проект в целом. На этой стадии в него могут вноситься только редакционные поправки. На третье чтение законопроект подается профильным комитетом парламента.
Принятие закона осуществляется конституционным большинством голосов депутатов. После этого закон подписывает Председатель Верховной Рады Украины и безотлагательно направляет его Президенту Украины.
Промульгация закона Президентом Украины включает следующие элементы: удостоверение закона и того факта, что он принят в соответствии с установленной процедурой; подписание закона; распоряжение о его опубликовании и исполнении.
Президент Украины в течение пятнадцати дней после получения закона подписывает его, принимая к исполнению, и официально обнародует его либо применяет право отлагательного вето, т.е. возвращает закон со своими мотивированными и сформулированными предложениями в парламент для повторного рассмотрения.
В случае если Президент Украины в течение установленного срока не возвратил закон для повторного рассмотрения, закон считается одобренным Президентом Украины и должен быть подписан и официально обнародован.
Если при повторном рассмотрении закон будет вновь принят Верховной Радой Украины не менее чем двумя третями от ее конституционного состава, Президент Украины обязан его подписать и официально обнародовать в течение десяти дней.
Закон вступает в силу через десять дней со дня его официального обнародования, если иное не предусмотрено самим законом, но не ранее дня его опубликования (ст. 94 Конституции Украины).
3) Определение основ внутренней и внешней политики государства и утверждение общегосударственных программ экономического, научно-технического, социального, национально-культурного развития и охраны окружающей среды (п. 5, 6, ст. 85).
4) Финансовая компетенция. Это, прежде всего, право парламента утверждать закон о Государственном бюджете Украины (п. 4. ст. 85, ст. 95), а также устанавливать налоги и сборы (п. 1, ч. 2, ст. 92). Контроль за использованием средств Государственного бюджета Украины от имени Верховной Рады Украины осуществляет Счетная палата.
5) Ратификация и денонсация международных договоров (п. 32, ст. 85).
Ратификация - это окончательное согласие государства на заключение договора, выражаемое в установленной форме. Договоры, согласие на обязательность которых дает парламент становятся частью национального законодательства.
Денонсация – это выраженное в установленной форме волеизъявление государства, направленное на расторжение договора.
6) Назначение референдумов по вопросам об изменении территории Украины.
7) Формирование государственных органов и учреждений, назначение либо избрание должностных лиц или участие в этих процессах.
К таким органам и должностным лицам относятся: Счетная палата парламента и ее Председатель; половина состава Совета Национального банка Украины; половина состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания; треть состава Конституционного Суда Украины; по представлению Президента Украины назначение на должность и прекращение полномочий членов Центральной избирательной комиссии, Председателя Национального банка Украины. Кроме того Верховная Рада дает согласие на назначение Президентом Украины целого ряда должностных лиц.
8) Контроль за деятельностью государственных органов, учреждений и должностных лиц.
9) Полномочия в области обороны и безопасности. Прежде всего, к ним относится право по представлению Президента Украины объявлять состояние войны и заключать мир, одобрять решение Президента Украины об использовании Вооруженных Сил Украины и иных воинских формирований в случае вооруженной агрессии против Украины. Кроме того, парламент утверждает общую структуру, численность и определяет функции Вооруженных Сил Украины, Службы безопасности Украины, других воинских формирований, а также Министерства Внутренних дел Украины.
10) Смещение Президента Украины с поста в порядке особой процедуры (импичмента).
11) Право принимать иные нормативные акты помимо законов.
12) Иные полномочия, закрепленные в Конституции Украины.
Для характеристики парламентов важное значение имеет оценка содержания конституционно-правового статуса самих парламентариев. Практически во всех развитых странах депутаты не связаны юридическими обязательствами относительно своих избирателей. Они считаются представителями не определенных избирательных округов, а всего народа и не могут быть отозваны избирателями. Такой депутатский мандат не имеет императивного (наказного) характера. Его принято называть свободным.
Отсутствие императивного мандата вовсе не означает, что между депутатами и их непосредственными избирателями не существует прямых связей. Работа с избирателями в округах является одним из важнейших видов деятельности парламентариев, от которой в значительной степени зависит их дальнейшая карьера.
Одним из наиболее важных прав депутатов является право депутатского запроса. Депутатский запрос народного депутата Украины - это требование (которое заявляется на сессии Верховной Рады Украины к подконтрольным и подотчетным ему органам и должностным лицам) дать официальное разъяснение по вопросам, отнесенным к его компетенции.
К условиям, которые обеспечивают эффективность работы парламентариев, в первую очередь относятся депутатский индемнитет и иммунитет.
Депутатский иммунитет (неприкосновенность) означает, что народные депутаты Украины не могут быть без согласия Верховной рады Украины привлечены к уголовной ответственности, задержаны или арестованы (п. 3, ст. 80 Конституции Украины). Тенденция развития конституционного права в демократических странах характеризуется ослаблением депутатского иммунитета. В Украине, согласно решению всеукраинского референдума от 16 апреля 2000 г., депутатская неприкосновенность также должна быть ограничена.
Депутатский индемнитет в конституционном праве имеет два значения. В Конституции Украины закреплено одно из них - народные депутаты Украины не несут юридической ответственности за результат голосования или высказывания в парламенте и его органах, за исключением ответственности за оскорбление и клевету (п.2, ст. 80).
Второе значение индемнитета - депутатское вознаграждение. По общему правилу, депутатская деятельность рассматривается как почетная политическая служба, а не средство получения материальных благ. В связи с этим вознаграждение воспринимается как частичная компенсация тех доходов, которые депутат имел бы работая по специальности или занимаясь бизнесом или иной деятельностью, как частное лицо. Назначением ее практически является не только компенсация затрат парламентариев на представительскую деятельность, а и обеспечение определенного уровня благосостояния. Это имеет важное значение, так как депутаты не могут выполнять свою прежнюю работу, поскольку содержание конституционно-правового статуса парламентариев определяет также принцип несовместимости депутатского мандата с другими видами деятельности. В частности: народный депутат не может быть членом Кабинета Министров Украины, руководителем центрального органа исполнительной власти; иметь иной представительский мандат или одновременно быть на государственной службе; занимать должность сельского, поселкового, городского головы; заниматься какой-либо, кроме депутатской, оплачиваемой работой, за исключением преподавательской, научной и творческой деятельности, а также медицинской практики в свободное от исполнения обязанностей народного депутата время; привлекаться как эксперт органами досудебного следствия, прокуратуры, суда, а также заниматься адвокатской деятельностью; входить в состав руководства, правления или совета предприятия, учреждения, организации, которая имеет целью получение прибыли.
Полномочия народного депутата начинаются с момента принесения присяги. Отказ принять присягу влечет утрату депутатского мандата (ст. 79).
В обычной ситуации полномочия парламентариев прекращаются в связи с окончанием срока созыва парламента органа или его досрочного роспуска. Однако возможны и другие основания, связанные с досрочным прекращением полномочий парламентариев.
Статья 81 Конституции Украины устанавливает полный перечень таких оснований:
1) сложение полномочий по личному заявлению;
2) вступление в законную силу обвинительного приговора в отношении депутата;
3) признание его судом недееспособным или безвестно отсутствующим;
4) прекращение его гражданства или выезд на постоянное проживание за пределы Украины;
5) смерть.
Решение о досрочном прекращении полномочий народного депутата по перечисленным основаниям принимается большинством конституционного состава Верховной Рады Украины.
В случае невыполнения требования относительно несовместимости депутатского мандата с иными видами деятельности решение о досрочном прекращении полномочий принимает Киевский городской суд, куда Председатель Верховной Рады Украины обращается по собственной инициативе или по требованию не менее 25 народных депутатов Украины.
2. В странах с республиканской формой правления глава государства по общему правилу называется президентом. В Украине пост Президента был введен в 1991 г. Согласно ст. 102 Конституции Украины Президент Украины является главой государства и выступает от имени государства, то есть он не относится к какой-либо ветви государственной власти, а олицетворяет государство в целом. Президент является гарантом государственного суверенитета, территориальной целостности Украины, соблюдения Конституции Украины, прав и свобод человека и гражданина.
Президент Украины не может иметь иной представительский мандат, занимать должность в органах государственной власти или объединениях граждан, а также заниматься иной оплачиваемой либо предпринимательской деятельностью или входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета предприятия, что имеет целью получение прибыли (ст. 103).
Президент Украины пользуется правом неприкосновенности на время исполнения полномочий.
За посягательство на честь и достоинство Президента Украины виновные лица привлекаются к ответственности на основании закона.
Звание Президента Украины охраняется законом и сохраняется за ним пожизненно, если только Президент Украины не был смещен с поста в порядке импичмента (ст. 105).
В Украине Президент избирается гражданами на основе всеобщего, равного и прямого избирательной права путем тайного голосования сроком на пять лет (ст. 103).
Возрастной ценз для Президента Украины, как и в большинстве стран, установлен 35 лет. К этому возрасту человек накапливает достаточный жизненный опыт, необходимый для исполнения обязанностей главы государства.
Как правило, при выборах президента для кандидатов устанавливается определенный ценз оседлости (т. е. проживание на территории государства до начала выборов). В Украине он составляет 10 последних пред днем выборов лет.
Кроме того, Президент Украины должен владеть государственным языком.
В выборах Президента имеют право принимать участие граждане, достигшие 18 лет, за исключением признанных судом недееспособными.
Очередные выборы Президента проводятся в последнее воскресенье октября пятого года полномочий действующего Президента. В случае досрочного прекращения полномочий Президента внеочередные выборы его проводятся в период 90 дней со дня прекращения полномочий.
Одно и то же лицо не может быть Президентом более двух сроков подряд. Такое ограничение действует в большинстве демократических стран, что позволяет избежать установления авторитарного политического режима. Однако после того как кто-то другой занимал пост Президента, можно вновь баллотироваться на пост главы государства.
Согласно Закону Украины «О выборах Президента Украины» от 5 марта 1999 г. он избирается на основе мажоритарной системы абсолютного большинства, то есть для победы на выборах необходимо набрать более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Если ни один из кандидатов не наберет в первом туре необходимое число голосов, не позднее чем в двухнедельный срок проводится второй тур, в котором, участвуют два кандидата, получившие наибольшее число голосов в первом туре (перебаллотировка).
Избранным Президентом Украины считается кандидат, который в результате повторного голосования получил большее, чем другой кандидат, число голосов избирателей, принявших участие в голосовании. В случае, если повторное голосование проводилось лишь по одной кандидатуре, кандидат считается избранным Президентом Украины, если он получил больше половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании.
Новоизбранный Президент Украины вступает на пост не позднее чем через тридцать дней после официального объявления результатов выборов.
Полномочия Президента Украины начинаются с момента принятия им присяги на специальном торжественном заседании Верховной Рады Украины. Приводит Президента к присяге Председатель Конституционного Суда Украины.
Текст присяги звучит следующим образом: «Я, (фамилия, имя, отчество), волей народа избранный Президентом Украины, вступая на этот высокий пост, торжественно присягаю на верность Украине. Обязуюсь всеми своими делами отстаивать суверенитет и независимость Украины, заботиться о благе Отчизны и благосостоянии украинского народа, отстаивать права и свободы граждан, соблюдать Конституцию Украины и законы Украины, исполнять свои обязанности в интересах всех соотечественников, повышать авторитет Украины в мире».
Президент Украины исполняет свои полномочия до вступления на пост новоизбранного Президента Украины.
Конституция предусматривает несколько оснований для досрочного прекращения полномочий Президента Украины:
1. Смерть Президента.
2. Отставка по личному заявлению, которое он должен огласить на заседании Верховной Рады Украины. Отставка считается принятой с момента оглашения заявления; какое-либо обсуждение вопроса или голосование парламентариев не предусматривается.
3. Невозможность исполнять свои полномочия по состоянию здоровья, которая должна быть установлена на заседании Верховной Рады Украины и подтверждена решением, принятым большинством от ее конституционного состава на основании письменного представления Верховного Суда Украины – по обращению Верховной Рады Украины, и медицинского заключения.
Естественно, что в этом случае процедура осуществляется без согласия Президента, поскольку при наличии согласия ему достаточно было бы заявить об отставке. Для того, чтобы данная конституционная норма действовала, необходимо принять отдельный закон либо урегулировать соответствующую процедуру в законе о Президенте Украины. В частности необходимо установить, какие болезни могут служить основанием для такого обращения парламента, закрепить порядок формирования медицинской комиссии и т.д.
4. Смещение с поста в порядке импичмента.
Импичмент – это особая процедура обвинения высших должностных лиц государства в совершении преступлений и служебных правонарушений и привлечения их к ответственности.
Как правило, наказание не может идти дальше отстранения от должности, однако затем это лицо может быть судимо обычным судом и подвергнуто уголовному наказанию в соответствии с совершенным им деянием.
Основанием для импичмента Президента Украины может быть совершение им государственной измены или иного преступления (то есть уголовно наказуемого деяния).
Для инициирования вопроса необходимы голоса большинства от конституционного состава Верховной Рады Украины.
После этого для проведения расследования парламентарии создают специальную следственную комиссию, в состав которой включаются специальный прокурор и специальные следователи. Статус, порядок формирования, полномочия такой комиссии должны быть урегулированы отдельным законом, который необходимо принять. Выводы и предложения временной следственной комиссии рассматриваются на заседании Верховной Рады Украины.
При наличии оснований Верховная рада Украины не менее чем двумя третями от ее конституционного состава принимает решение об обвинении Президента Украины.
После этого, парламентарии обращаются в Верховный Суд Украины и Конституционный Суд Украины. Конституционный Суд Украины должен дать заключение в отношении соблюдения конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об импичменте, а Верховный Суд заключение о том, что деяния, в которых обвиняется Президент Украины, содержат признаки государственной измены или иного преступления.
При наличии таких заключений Верховная Рада Украины не менее чем тремя четвертями от ее конституционного состава (338 чел.) принимает решение о смещении Президента Украины с поста в порядке импичмента.
Особенности конституционного статуса главы государства определяют объем и характер его функций и полномочий. Конкретное содержание компетенции главы государства в той или иной мере соотносится с осуществлением законодательной, исполнительной и судебной власти. Ее объем и проявления обусловлены формой государственного правления и формой политического режима.
Сказанное выше в полной мере относится и к полномочиям Президента Украины, закрепленным в ст. 106 Конституции Украины.
В обобщающем виде полномочия Президента Украины можно разделить на следующие основные группы:
1. Полномочия по представительству государства вовне и внутри станы.
Внутренние полномочия: согласование функций и взаимодействия органов государственной власти; деятельность, направленная на сохранение суверенитета и территориальной целостности государства.
Внешние полномочия: представительство государства в международных отношениях, осуществление руководства внешнеполитической деятельностью государства; право вести переговоры и заключать международные договоры Украины; право принимать решения о признании иностранных государств; прием верительных и отзывных грамот дипломатических представителей иностранных государств; назначение и освобождение глав дипломатических представительств Украины в других государствах.
2. Полномочия в отношении парламента и осуществления им законодательной власти: назначает внеочередные выборы в парламент; может потребовать созыва внеочередной сессии парламента; подписывает и публикует законы (промульгация); имеет право суспенсивного (отлагательного) вето; обладает правом законодательной инициативы.
Президент может досрочно прекратить полномочия Верховной Рады Украины, если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться. Кроме того, в соответствии с решением всеукраинского референдума 16 апреля 2000 г. предусматривается, что Президент Украины может досрочно прекратить полномочия парламента, если в течение месяца не было сформировано постоянно действующее парламентское большинство или в случае неутверждения Верховной Радой Украины на протяжении трех месяцев подготовленного и поданного в установленном порядке Кабинетом Министров Украины Государственного бюджета Украины. Однако соответствующие изменения в Конституцию своевременно не были внесены и поэтому данный вопрос может рассматриваться парламентом не ранее 2002 года.
3. Полномочия по формированию других органов государства и назначению руководителей государственных органов: с согласия большинства конституционного состава парламента назначает Премьер-министра Украины; по его представлению назначает членов правительства, руководителей других центральных органов исполнительной власти, а также председателей местных государственных администраций и прекращает их полномочия на этих должностях; создает, реорганизует и ликвидирует по представлению Премьер-министра Украины министерства и другие центральные органы исполнительной власти; назначает половину состава Совета Национального банка Украины, половину состава Национального совета Украины по вопросам телевидения и радиовещания; назначает от должности и освобождает от должностей с согласия Верховной Рады Украины Председателя Антимонопольного комитета Украины, Председателя Фонда государственного имущества Украины, Председателя Государственного комитета телевидения и радиовещания и др.
4. В сфере нормотворческой деятельности глава государства издает нормативные акты (указы и распоряжения), обязательные к исполнению на всей территории Украины; отменяет акты органов исполнительной власти в случае их несоответствия Конституции или законам Украины.
Нормативные акты Президента по определенному в Конституции перечню вопросов нуждаются в контрасигнатуре, то есть в подписании их премьер-министром или министром, ответственным за акт и его исполнение.
Акты Президента Украины носят подзаконный характер, но на практике они могут играть доминирующую роль.
5. К полномочиям Президента Украины, соотносящимся к сфере судебной власти, относится право создавать суды в определенном законом порядке, назначать впервые судей на должность; кроме того, он формирует треть состава Конституционного Суда Украины.
6. Полномочия по урегулированию чрезвычайных ситуаций: объявляет чрезвычайное положение, объявляет отдельные местности зонами чрезвычайной экологической ситуации (на определенный срок и под контролем парламента).
7. Полномочия по распоряжению вооруженными силами: Президент является главнокомандующим, назначает высший командный состав армии, присваивает высшие воинские звания, отвечает за безопасность государства. При нем создается координационный орган – Совет национальной безопасности и обороны Украины. Президент формирует персональный состав Совета и своими указами вводит в действие его решения. По должности в состав Совета национальной безопасности и обороны Украины входят: Премьер-министр Украины, Министр обороны Украины, Председатель Службы безопасности Украины, Министр внутренних дел Украины, Министр иностранных дел Украины. В заседаниях Совета может принимать участие Председатель Верховной Рады Украины.
8. Как глава государства Президент присваивает высшие дипломатические ранги и иные высшие специальные звания и классные чины.
9. Полномочия в сфере правового статуса личности: принятие в гражданство и прекращение гражданства, помилование, награды, почетные звания. Президент является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина.
10. Право назначать всеукраинский референдум в отношении изменений Конституции Украины и провозглашать всеукраинский референдум по народной инициативе.
11. Право обращаться с посланиями к народу и с ежегодными и внеочередными посланиями к Верховной Раде Украины о внутреннем и внешнем положении Украины.
12. Осуществляет иные полномочия, определенные Конституцией Украины.
Глава государства имеет свой аппарат – Администрацию Президента Украины, правовой статус которой устанавливается его указами.
3. Правительство – это коллегиальный орган общей компетенции, осуществляющий руководство исполнительной и распорядительной (т.е. административной) деятельностью в стране.
В Украине в системе органов исполнительной власти выделяются структурные звенья трех организационно-правовых уровней: высший уровень, центральный уровень, местный или территориальный уровень.
Согласно ст. 113 Конституции Украины высшим органом в системе органов исполнительной власти является Кабинет Министров Украины.
Кабинет Министров Украины – правительство Украины - является коллегиальным органом, ответственным перед Президентом Украины, подконтрольным и подотчетным Верховной Раде Украины в пределах, предусмотренных в ст. 85, 87 Конституции Украины. Он создается на срок полномочий Президента Украины. Однако возможна и досрочная отставка правительства, причем отставка Премьер-министра влечет за собой отставку всего Кабинета.
Досрочная отставка Кабинета Министров Украины возможна по решению Президента Украины, который отправляет в отставку Премьер-министра, а так же в случае принятия Верховной Радой Украины резолюции недоверия Кабинету Министров Украины. Для принятия такой резолюции требуется, что бы парламент по предложению не менее одной трети народных депутатов рассмотрел вопрос об ответственности правительства, а затем проголосовал резолюцию о недоверии ему большинством конституционного состава.
Кабинет Министров Украины, отставка которого принята Президентом Украины, по его поручению продолжает осуществлять свои полномочия до начала работы вновь сформированного Кабинета Министров Украины, но не более шестидесяти дней.
Деятельность Кабинета Министров базируется на принципах разделения властей, верховенства права, законности, коллегиальности, научности и гласности.
Центральный уровень органов исполнительной власти представляют министерства, государственные комитеты и другие подведомственные правительству центральные органы исполнительной власти.
Министерства образуются для организации государственного управления в наиболее важных сферах социально-экономической и политической жизни и в большинстве случаев являются органами отраслевого управления. В системе каждого министерства действует значительное количество предприятий, учреждений и организаций.
Государственные комитеты - это центральные органы исполнительной власти, осуществляющие преимущественно межотраслевое управление.
Ведомства (агентства, бюро, управления, комиссии) реализуют функции управления в тех сферах, которые не являются объектами сферы влияния со стороны министерств и комитетов.
Создание, реорганизация и ликвидация министерств, других центральных органов исполнительной власти осуществляется Президентом по представлению Кабинета Министров Украины.
Местный или территориальный уровень, на котором действуют: органы общей компетенции (Совет Министров Автономной Республики Крым, областные, районные, Киевская и Севастопольская городские государственные администрации); органы специальной (отраслевой и функциональной) компетенции, которые непосредственно подчинены центральным органам исполнительной власти и одновременно местным органам исполнительной власти.
Члены Кабинета Министров Украины, руководители центральных и местных органов исполнительной власти не вправе совмещать свою служебную деятельность с другой работой, кроме преподавательской, научной и творческой во внерабочее время, входить в состав руководящего органа или наблюдательного совета предприятия, что имеет целью получение прибыли.
Премьер-министр Украины назначается Президентом Украины с согласия большинства конституционного состава парламента. Для этого Президент лично обращается в парламент с предложением о кандидатуре главы правительства. Одновременно в Верховную Раду передаются сведения о кандидате на пост Премьер-министра Украины. Кандидатура Премьер-министра обсуждается в соответствующих комитетах парламента и может рассматриваться в депутатских фракциях.
В случае, если после обсуждения на пленарном заседании кандидатура главы правительства не получила поддержки большинства конституционного состава депутатов, Президент в десятидневный срок должен предложить новую кандидатуру. Повторное представление отклоненной Верховной Радой Украины кандидатуры не допускается. Голосование осуществляется при помощи бюллетеней.
Согласно Конституции Украины в состав Кабинета Министров Украины входят Премьер-министр Украины, Первый вице-премьер-министр, три вице-премьер министра, министры. Персональный состав Кабинета Министров назначается Президентом по представлению Премьер-министра. В настоящее время в соответствии с Указом Президента Украины «О составе Кабинета Министров Украины» от 15 декабря 1999 г. в состав правительства входят: Премьер-министр, Первый вице-премьер-министр, три вице-премьер-министра, министры аграрной политики, внутренних дел, экологии и природных ресурсов, экономики, топлива и энергетики, иностранных дел, культуры и искусства, по вопросам чрезвычайных ситуаций и по вопросам защиты населения от последствий Чернобыльской катастрофы, обороны, образования и науки, охраны здоровья, труда и социальной политики, транспорта, финансов, юстиции.
Место и роль правительства в государственном механизме можно определить только на основе анализа компетенции. Для этого недостаточно проанализировать текст конституции. Необходимо так же исследовать реальную деятельность правительства, поскольку для большинства стран характерен разрыв между их юридическим и фактическим статусом.
Важнейшие функции и полномочия Кабинета Министров Украины закреплены в ст. 116 Конституции Украины. К ним относятся:
1) обеспечение государственного суверенитета и экономической самостоятельности Украины, осуществление внутренние и внешней политики государства, исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины;
2) принятие мер по обеспечению прав и свобод человека и гражданина;
3) обеспечение проведения финансовой, ценовой, инвестиционной и налоговой политики; политики в сфере труда и занятости населения, социальной защиты, образования, науки и культуры, охраны природы, экологической безопасности и природопользования;
4) разрабатывает и осуществляет общегосударственные программы экономического, научно-технического, социального и культурного развития Украины;
5) обеспечивает равные условия развития всех форм собственности; осуществляет управление объектами государственной собственности в соответствии с законом;
6) разрабатывает проект закона о Государственном бюджете Украины и обеспечивает исполнение утвержденного Верховной Радой Украины Государственного бюджета Украины, представляет Верховной Раде Украины отчет о его исполнении;
7) осуществляет меры по обеспечению обороноспособности и национальной безопасности Украины, общественного порядка, борьбы с преступностью;
8) организует и обеспечивает осуществление внешнеэкономической деятельности Украины, таможенного дела;
9) направляет и координирует работу министерств, других органов исполнительной власти;
10) выполняет иные функции, определенные Конституцией и законами Украины, актами Президента Украины.
Кабинет Министров Украины в пределах своей компетенции издает постановления и распоряжения, являющиеся обязательными к исполнению.
Важную роль в системе органов исполнительной власти играют местные государственные администрации. Их конституционно-правовой статус определяется Конституцией Украины и Законом Украины «О местных государственных администрациях» от 9 апреля 1999 года.
Деятельность местных государственных администраций базируется на принципах ответственности перед человеком и государством за свою деятельность; верховенства права; законности; приоритета прав человека; гласности; объединения государственных и местных интересов.
Возглавляют местные государственные администрации их председатели, которые назначаются на должность Президентом Украины по представлению Кабинета Министров Украины на срок его полномочий. При осуществлении полномочий председатели местных госадминистраций ответственны перед Президентом Украины и Кабинетом Министров Украины, подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня.
Председатели местных госадминистраций издают акты в форме решений. В случае, если их решения противоречат Конституции или законам Украины они могут быть отменены Президентом Украины или председателем местной государственной администрации высшего уровня.
Председатели местных государственных администраций формируют их состав. Местные государственные администрации подотчетны и подконтрольны органам исполнительной власти высшего уровня, а в части полномочий, делегированных им районными или областными советами – соответствующим советам.
Основания прекращения полномочий председателей местных государственных администраций устанавливаются ст. 9 Закона Украины «О местных государственных администрациях» от 9 апреля 1999 г. Освобождаются они от должности Президентом Украины. Кроме того, в Конституции Украины предусматривается, что областной или районный совет может выразить недоверие председателю соответствующей государственной администрации, на основании чего Президент Украины принимает решение и дает обоснованный ответ. Если недоверие председателю районной или областной государственной администрации выразили две трети депутатов от состава соответствующего совета, Президент Украины принимает решение об отставке председателя местной государственной администрации.
Конституция и законодательство Украины закрепили за местными государственными администрациями широкий перечень полномочий, который охватывает все сферы общественной жизни.
Местные государственные администрации на соответствующей территории обеспечивают:
1) исполнение Конституции и законов Украины, актов Президента Украины, кабинета министров Украины, других органов исполнительной власти;
2) законность и правопорядок; соблюдение прав и свобод граждан;
3) выполнение государственных и региональных программ социально-экономического и культурного развития, программ окружающей среды, а в местах компактного проживания коренных народов и национальных меньшинств – также программ их национально-культурного развития;
4) подготовку и исполнение соответствующих областных и районных бюджетов;
5) отчет об исполнении соответствующих бюджетов и программ;
6) взаимодействие с органами местного самоуправления;
7) реализацию иных предоставленных государством, а также делегированных соответствующими советами полномочий.
4. В настоящее время правовой статус местного самоуправления регламентируется разд. ХІ Конституции Украины и Законом Украины "О местном самоуправлении в Украине" от 27 мая 1997 г. В соответствии со ст. 2. указанного Закона: "Местное самоуправление в Украине – это гарантированное государством право и реальная способность территориальной громады – жителей села или добровольного объединения в сельскую громаду жителей нескольких сел, поселка, города – самостоятельно или под ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины".
Местное самоуправление в Украине осуществляется на принципах: народовластия; законности; гласности; коллегиальности; сочетания местных и государственных интересов; выборности; правовой, организационной и материально-финансовой самостоятельности в пределах полномочий, определенных законами; подотчетности и ответственности перед территориальными громадами их органов и должностных лиц; государственной поддержки и гарантии местного самоуправления; судебной защиты прав местного самоуправления.
Система местного самоуправления охватывает, во-первых, формы непосредственного волеизъявления жителей территориальной громады; во-вторых, систему местного самоуправления составляют органы самоорганизации населения; в-третьих, система местного самоуправления включает собственно органы местного самоуправления, то есть территориальную громаду; сельский, поселковый, городской совет; сельского, поселкового, городского голову; исполнительные органы сельского, поселкового, городского совета; районные и областные советы, представляющие общие интересы территориальных громад сел, поселков, городов. В городах с районным делением по решению территориальной громады или городского совета могут образовываться районные в городе советы, которые образуют свои исполнительные органы и избирают председателя, являющегося одновременно и председателем его исполнительного комитета.
В нашем государстве система органов местного самоуправления устанавливается ст. 140, 141 Конституции Украины и достаточно детально регулируется Законом Украины "О местном самоуправлении в Украине". В селах, поселках и городах избираются советы и создаются их исполнительные органы. Сельский, поселковый, городской голова избирается непосредственно населением. Он организует в пределах предоставленных полномочий работу совета и исполкома, подписывает решения совета и исполкома, вносит на рассмотрение совета предложения о количественном и персональном составе исполкома, его структуре и штатам, осуществляет руководство аппаратом совета и исполкома и др. Количественный состав советов зависит от количества жителей населенного пункта. Количественный состав исполнительных органов местных советов утверждается решением советов.
Полномочия местного самоуправления – это установленные Конституцией и законами Украины, другими нормативно-правовыми актами права и обязанности территориальных громад, органов местного самоуправления по реализации функций и задач местного самоуправления.
По своему содержанию и структуре полномочия местного самоуправления делятся на две группы:
1. Собственные полномочия, реализация которых связана с решением вопросов местного значения, предоставлением общественных услуг населению.
2. Делегированные полномочия, то есть отдельные полномочия органов исполнительной власти, которые в соответствии с законом могут передаваться органам местного самоуправления и осуществление которых связано с реализацией функций исполнительной власти на местах.
С учетом роли местного самоуправления в организации и осуществлении власти народа, задач, решаемых в процессе коммунальной деятельности, функции и полномочия местного самоуправления можно разделить на следующие основные группы: обеспечение участия населения в решении вопросов местного значения; управление коммунальной собственностью, финансовыми средствами местного самоуправления; обеспечение комплексного развития территории коммунального образования; обеспечение удовлетворения потребностей населения в социально-культурных, коммунально-бытовых и других жизненно важных услугах; охрана общественного порядка; защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных Конституцией Украины и законами.
Важнейшим и необходимым условием полного и эффективного осуществления задач и функций местного самоуправления является гарантированность прав местного самоуправления.
Система гарантий прав местного самоуправления охватывает всю совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту. Она включает: общие гарантии, к которым относятся экономические, политические и духовные, а также специальные (правовые) гарантии, которым принадлежит особая роль.
Правовые гарантии защиты прав и законных интересов местного самоуправления подразделяются на конституционные и судебные.
Конституционные гарантии заключаются в том, что Конституция Украины возлагает на органы государственной власти обязанность защищать и гарантировать местное самоуправление. Для этого органы законодательной и исполнительной власти наделены определенными полномочиями в вопросах контроля за деятельностью других органов.
Гарантией правовой защиты местного самоуправления являются обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Данные решения обязательны для исполнения всеми расположенными на соответствующей территории предприятиями, учреждениями и организациями независимо от их организационно-правовых форм, а также органами местного самоуправления и гражданами (ст. 144 Конституции Украины).
Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту (ст. 145 Конституции Украины). Судебные гарантии служат способом защиты как коллективных прав и законных интересов территориальных громад и их органов, так и нарушенных прав граждан – членов территориальных громад.