Понятие, сущность, структура механизма административно-правового регулирования

III

Механизм государства – это система специальных органов, учреждений, материальных средств государства, посредством которых осуществляется государственное управление обществом и защита его основных интересов.Механизм государства определяется его сущностью, т.е. целями государства. Вместе с тем на механизм государства оказывают влияние состояние экономики, соотношение политических сил.

Характерные признаки государственного механизма:

1 состоит из людей, специально занимающихся управлением;

2 образующие его государственные органы иерархически соподчинены друг другу;

3 каждый орган обладает властными, обязательными для всех полномочиями. Выступая от собственного имени, государственный орган действует как орган государственного властвования;

4 обеспечивается организационными и финансовыми средствами, а в необходимых случаях и принудительным воздействием.

Государственный механизм можно назвать «государственной властью» или публичной властью. Он создаётся для осуществления функций государства.На различных ступенях развития человеческого общества механизм государства имел свои особенности, но уже в древности и античных государствах он состоял из главы государства (монарха или коллегиального органа), центральных учреждений, местных органов, армии и суда. Механизм средневекового государства изменялся в зависимости от основных этапов его развития: раннефеодальной, сословно-представительной и абсолютной монархии. В период раннефеодальной монархии механизм государства имел несложную систему. Он состоял из главы государства (короля, князя), придворной знати, военной дружины, сборщиков податей. Позже появляются сословно-представительные и другие органы государственной власти. В XVII-XVIII в., особенно в эпоху буржуазных революций в Европе вносятся новые коррективы в структуру и функциональную деятельность государственных органов. В США механизм государства образуется по классической схеме разделения властей. Во Франции появляются новые элементы государственного механизма: Национальный Конвент, Директория, Консульство, Парижская Коммуна. В России формируется Государственный Совет как высший законосовещательный орган, состоящий из нескольких департаментов (законов, гражданских и духовных дел, промышленности, науки, торговли, военный). Позже появляется Кабинет министров, создаётся Государственная Дума, обладающая правом законодательной инициативы. На местах в период правления Александра II создаются земства. После Октябрьской революции в России старые органы власти были упразднены. Таким образом, в процессе изменений, которые происходят в общественной жизни, возникают и отмирают структуры государственного механизма.

Структура механизма государства – это его внутреннее строение, элементы, из которых он состоит, их взаимосвязь, соотношение, субординация, основанные на определённых принципах. Она показывает, из каких органов власти, управления, организаций состоит механизм государства, для чего они созданы и на что должна быть направлена их деятельность.

Структура механизма государства включает в себя:

1) государственные органы, которые находятся в тесной взаимосвязи и соподчинённости при осуществлении своих непосредственных властных функций. Особенностью этих органов является то, что они обладают государственно-властными полномочиями, т.е. такими средствами, ресурсами и возможностями, которые связаны с силой государства, с принятием общеобязательных управленческих решений (парламент, президент, правительство, министерства, ведомства, государственные комитеты, губернаторы, администрации краёв, областей и т.п.);

2) государственные организации – это такие подразделения механизма государства (его «материальные придатки»), которые призваны осуществлять охранительную деятельность государства (армия, совет безопасности, милиция);

3) государственные учреждения – это такие подразделения механизма государства, которые властными полномочиями (за исключением их администраций) не обладают, а осуществляют непосредственную практическую деятельность по выполнению функций государства в социальной, культурной, воспитательно-образовательной, научной сферах (библиотеки, поликлиники, больницы, почта, телеграф, научно-исследовательские институты, вузы, школы, театры и т. д.);

4) государственные предприятия – структурные подразделения механизма государства, не обладающие властными полномочиями и осуществляющие хозяйственно-экономическую деятельность для удовлетворения потребностей государства;

5) государственные служащие (чиновники), специально занимающиеся управлением. Они могут различаться по своему правовому положению: а) лица, непосредственно исполняющие полномочия государственного органа (президент, глава правительства, депутаты, министры); б) лица, занимающие должности, для непосредственного обеспечения полномочий вышеназванных служащих (помощники, консультанты, советники); в) лица, занимающие должности, учреждаемые государственными органами для исполнения и обеспечения их полномочий (специалисты, референты, руководители структурных подразделений); г) иные служащие, получающие зарплату из государственного бюджета и не обладающие властно-распорядительными полномочиями;

6) организационные и финансовые средства, необходимые для обеспечения деятельности государства.

В настоящее время в юридической литературе отсутствует единый подход к пониманию и определению понятия «механизм государства». Более того, появляются всё новые и новые интерпретации. Если несколько лет назад можно было говорить о двух подходах к пониманию механизма государства (широком и узком), то сегодня их уже значительно больше.

К сторонникам широкого подхода к пониманию механизма государства относят: В.В. Копейчикова (Механизм государства. М., 1968), Лесной В.М. (Социальное революции и государственный аппарат. М., 1972). Из современных авторов следует выделить Матузова Н.И., Малько А.В., Краснова Н.К. Не разделяют государственный аппарат и государственный механизм: Сырых В.М., Любашиц В.Я., Байтин М.Н.

Существует научная позиция, в соответствии с которой под аппаратом государства понимаются все органы государства в системе, а под механизмом государства – те же органы, но в динамике. Изучая аппарат государства, рассматривают, прежде всего, его назначение, порядок образования, компетенции того или иного государственного органа, а изучая механизм государства – непосредственно о деятельности государственных органов, об их взаимосвязи между собой в процессе осуществления тех или иных функций государства (В.В. Лазарев, С.В. Липень, Денисов М. Теория государства и права. М., 1990).

Но все эти точки зрения совпадают в главном – в них подчёркивается наличие государственного аппарата, системы государственных органов, призванных решать стоящие перед государством задачи.

Во всех словарях, объясняющих смысл слова «механизм», подчёркивается такое свойство, как совокупность соединённых частей, совершающих заданное движение. Следовательно, механизм государства, если быть близким к этимологии слова «механизм», должен включать в себя и статические, и динамические характеристики.

Для характеристики статической стороны механизма государства в юридической литературе вполне обосновано пользуются понятием «система органов государства». Если механизм государства подвергнуть анализу в качестве действующего феномена, то обнаруживаются другие его свойства: формы и методы деятельности, составляющих его органов власти и управления. Это динамическая сторона механизма государства.

Таким образом, «механизм государства» - понятие сложное, собирательное. Оно включает систему и деятельность органов государства и взаимосвязанных с ним структур, т.е. тех, кому поручено осуществление государственно-властных функций.

Механизм государства выступает основным субъектом осуществления государственной власти. Через его органы, государство осуществляет возложенные на него задачи, оказывает заметное влияние на стабилизацию и развитие общественной жизни.

Государственный аппарат представляет собой сложную систему органов, различающихся своим местом в общей структуре этого аппарата, характером и объёмом компетенции, методами деятельности. Решая конкретные задачи в определённых областях общественных отношений или различных территориальных подразделениях государства, органы государства участвуют, таким образом, в осуществлении его функций.

Основным структурным элементом государственного аппарата является его орган. Он имеет ряд качеств, которые отличают его от органов всех негосударственных общественно-политических организаций. Только он выступает в пределах своей компетенции в качестве официального выразителя воли государства. Компетенция каждого отдельного государственного органа предопределяется той конкретной задачей, которую он призван решать. Но все они наделяются властными полномочиями, позволяющими им осуществлять свои функции в том числе с помощью государственного принуждения. Все органы государства образуются в законодательном порядке.

Орган государства – это составная часть государственного механизма, обладающая юридически определённой компетенцией и правом действовать в пределах этой компетенции от имени государства, опираясь при этом в случае необходимости на аппарат принуждения.

Каждый орган государства состоит из одного или более лиц, носителей официальных полномочий (прав и обязанностей), а также из более или менее широкого технического аппарата который организационно обеспечивает выполнение им своих полномочий. В распоряжении органов государства находятся материальные средства, необходимые для осуществления их деятельности и разнообразные организации и учреждения. Например, в распоряжении министерства образования – дошкольные и школьные учреждения, пед.институты и т.д.; в распоряжении МВД – внутренние войска, милиция.

Положение каждого государственного органа регулируется правовой нормой, образует его правовой статус,который включает в себя:

1) определение, социальное назначение государственного органа, выражающееся в его задачах;

2) компетенцию, состоящую из функций и полномочий (прав и обязанностей) в отношении определённых предметов ведения. Функции определяют направления, сферы деятельности государственного органа. Полномочия показывают, что конкретно орган должен делать (в отличие от частных лиц, которые могут делать всё, что не запрещено, государственный орган может делать только то, на что управомочен законом). Компетенция государственного органа реализуется в его актах и действиях.

3) Порядок формирования государственного органа – избрание или назначение.

4) Порядок его работы, процедура ,которая включает целый ряд производств или процессов – законодательный процесс , бюджетный процесс, производства по выборам и назначениям должностных лиц, контрольные производства. Процедура имеет не только юридическое, но и политическое значение. Демократичность органа во многом определяется демократичностью его процедуры. Иногда даже говорят: демократия – это процедура.

У многих государственных органов элементом правового статуса является ответственность.

Центральным элементом правового статуса государственного органа является его компетенция (сам термин происходит от лат. Competere – добиваться, соответствовать).

По мнению Ю.А. Тихомирова, компетенция – это “возложенный законно на уполномоченный субъект объем публичных дел” (Теория компетенции .М., 2004, С. 55).

К собственно компетенционным элементам он относит:

1) нормативно установленные цели, которые означают способ длительной нормативной ориентации государственного органа и устойчивую связь по установлению этих целей;

2) предметы ведения – юридически определенные сферы воздействия .

Наиболее типичными предметами ведения являются:

а) воздействие на развитие сфер государственной и общественной жизни, отраслей экономики, социально – культурного строительства, на ход общественных процессов;

б) устойчивый вид деятельности;

в) юридические действия;

г) материальные объекты (собственность, сооружения и т.п.);

д) финансово – денежные средства;

е) государственные и иные институты, органы, организации;

ж) руководители и должностные лица;

з) правовые акты (принимаются согласно их иерархии).

Различные комбинации этих предметов как объектов воздействия и отличают компетенцию разных государственных органов.

3) властные полномочия как гарантированная законом мера принятия решений и совершение действий. К ним относят то, что государственный орган:

а) руководит – полнообъемное решение вопросов и выполнение всех нижеследующих полномочий;

б) управляет – императивные указания, распоряжения, включает часть конкретных полномочий;

в) решает – устанавливает, определяет, утверждает, создает, оформляет, представляет. Членение возможно по степени самостоятельности принятия решений:

- независимо (самостоятельно);

- по согласованию;

- совместно;

- предварительно;

- рекомендательно;

г) участвует – формирование, разработка, согласование, порядок использования (имущества и т.п.), содействие;

д) нормирует – введение правил, принятие правовых актов, установление нормативно-технических и иных документов. Примечательно, что правовые акты могут играть троякую роль – как предметы ведения, как вид полномочия и как средство реализации компетенции в целом, о чем будет рассказано далее;

е) организует – создает условия, стимулирует, поддерживает, выполняет, осуществляет, инструктирует;

ж) разрабатывает – предложения, проекты, программы, прогнозы, аналитическую информацию;

з) указывает – отмена актов, приостановление действий, создание организаций, предписание по совершению действий;

и) координирует – объединение планов и программ, согласование актов, действий и позиций, целевые установки, информационное обеспечение;

к) контролирует – проверка, ревизии, отчеты, информации. Эти полномочия неодинаковым образом комбинируются у различных субъектов компетенции. Причем здесь особенно важна точная мера дробления полномочия, т.е. легальная операционализация;

л) запрещает – отменяет, признает недействительным, приостанавливает.

4) Сопутствующим элементом является ответственность за их неисполнение. Без них компетенция теряет публично – правовую обеспеченность с помощью разных средств.

Органы государства могут быть классифицированы по основаниям (критериям):

1) По способу возникновения они подразделяются на первичные и производные. Первичные органы государства никакими другими органами не создаются. Они либо возникают в порядке наследования (наследственная монархия), либо избираются на основе избирательного права по установленной процедуре (представительные органы) и получают властные полномочия от избирателей (народа). Производные органы создаются первичными органами и от них получают властные полномочия. К ним относятся исполнительно-распорядительные органы, военные и военизированные ведомства, органы прокуратуры и т.д.

2) По объему властных полномочий органы государства классифицируются на высшие и местные. Правда, не все местные органы являются государственными (например, органы местного самоуправления). Высшие органы наиболее полно олицетворяют государственную власть, их властные полномочия распространяются на всю территория государства. В федеративных государствах высшие органы субъектов федерации распространяют всю власть на территории соответствующих субъектов федерации. Высшие органы государства обычно находятся в поле зрения общественности, СМИ, вокруг них формируется общественное мнение. Местные органы государства функционируют в административно-территориальных единицах (графствах, округах, коммунах, уездах, провинциях и др.). Их полномочия распространяются только на эти регионы и территории. Но это отнюдь не умаляет их роли и значения. Местные органы непосредственно связаны с населением и постоянно испытывают на себе воздействие граждан.

3) По широте компетенции выделяют органы государства общей и специальной компетенции. Органы общей компетенции правомочны решать широкий круг вопросов. Например, правительство, исполняя законы и указы президента, активно участвует в осуществлении всех функций государства. Органы специальной (отраслевой) компетенции специализируются на выполнении какой-либо функции, одного вида деятельности (министерство финансов, культуры).

4) По способу формирования органы государства бывают выборные и назначаемые. В демократическом государстве доминируют выборные органы. У назначаемых органов и должностных лиц нередко возникает тенденция к отчуждению от общества, народа.

5) По особенностям деятельности и порядку принятия решений органы государства подразделяются на коллегиальные и единоличные.

Наиболее общей классификацией государственных органов в советской юридической науке было подразделение их на 4 вида: правотворческие, исполнительно-распорядительные, судебные и народные (прокуратура, народный контроль). В настоящее время органы государства классифицируются по порядку их создания и характеру выполняемых задач. Поэтому в соответствии с принципом разделения властей выделяют законодательные, исполнительные и судебные.

Определяя тенденции развития государственного аппарата, необходимо разграничивать аппарат управления и аппарат принуждения. Рост аппарата управления (количество государственных органов) по осуществлению общесоциальных задач, нельзя рассматривать как увеличение бюрократизации, т.е. объем управления неизбежно возрастает вместе с усложнением проблем, возникающих перед государством и обществом. Поэтому наиболее показательна в этом отношении динамика аппарата принуждения.

В устройстве государства обнаруживаются те разнообразия институтов власти. Но не все органы власти можно причислить к политическим институтам. В конституционных государствах принцип независимого правосудия выводит судебные учреждения из числа органов, принимающих политические решения. Влияние политики на суд нельзя отрицать. Но конституции возлагают на правосудие иную функцию – применение, толкование, создание права, а не принятие политических решений. По традиции в число политических институтов принято включать главу государства, правительство, парламент.

Институт главы государства встречается почти во всех политически организованных странах. Конкретный набор функций и полномочий главы государства зависит от формы правления. Главой государства могут быть: 1) монарх, т.е. суверенное лицо, законно властвующие по собственному праву и не связанное политической ответственностью. 2) президент, т.е. выборное должностное лицо, законно властвующее в силу прямого или опосредованного народного доверия и ответственное перед народом. 3) узурпатор – лицо, властвующее без правовых оснований. 4) коллегиальный орган (например, в Швейцарии функции главы государства выполняет Федеральный совет, состоящий из 7 равноправных членов, которые по очереди избирают сроком на 1 год представителя. Государство Судан возглавляет Верховный Совет. Коллегиальный орган (хунта) может стать во главе государства не только на законных основаниях, но и в силу узурпации).

Все главы государств выполняют некоторые общие функции и полномочия. Во-первых, они осуществляют представительную функцию. Глава государства представляет свою страну в международных отношениях, назначает МИД и дипломатов, подписывает договоры и соглашения, аккредитует зарубежных послов, объявляет войну и заключает мир. Во внутригосударственных отношениях глава государства использует право обращения к нации, подписывает от имени государства соглашения субъектов федерации, решения о помиловании, награждениях. Во-вторых, главы государств участвуют в формировании правительства, а также иных государственных органов, судов. В-третьих, монархи, президенты причастны к военной политике, к руководству вооруженными силами. Кроме того, глава государства участвует в законодательной инициативе (законодательная инициатива, назначение части депутатов, промульгация). Главе государства обычно приписывают роль символа единства нации и государства, его воспринимают как арбитра между различными политическими силами. Его считают гарантом устойчивости, территориальной целостности, безопасности государства. Как правило, в парламентских формах правления глава государства оформляет политические решения, предложенные парламентом и правительством, но не принимает их самостоятельно. В иных формах правления политическое значение главы государства определяется прежде всего тем, что главы монарх или президент фактически контролирует правительство, государственную администрацию, исполнительную власть.

Государство может существовать без парламента и даже без президента или монарха. Но без органов управления государство утратило бы всякий смысл. Правительство – это политический орган, без которого ни одно государство обойтись не смогло. Оно возглавляет государственную администрацию и осуществляет общенациональное управление. Под общенациональным управлением следует понимать исполнение бюджета, законов, организацию и ведение внешней и военной политики, поддержание налоговой системы, регулирование экономической системы и другие функции. Режим ответственности правительства зависит от того, как их создают. В непарламентских формах правления решающая роль в образовании правительств от главы государства. Парламент или монарх контролирует правительство, а может быть, и возглавляет его, он вправе призвать министров к ответственности, уволить их в отставку.

При парламентском правлении правительство формируется с решающим участием парламента, перед которым оно и несет ответственность. Применяются следующие способы формирования правительства:

1) глава государства называет кандидатуры в состав правительства, а парламент избирает министров;

2) 1\н избирают или назначают премьер-министра, который выбирает остальных министров, после чего они с одобрения президента или без такового назначаются на должность главой государства;

3) Парламент избирает состав правительства.

Структура правительства неоднородна. Прежде всего в нее входят глава правительства и министры. Главой правительства является премьер-министр, а в некоторых непарламентских формах правления эта должность и пост главы государства совпадают.

Пост премьера впервые появился в Англии в результате случайности. Король

Георг I,Ю родом из Ганновера, был чужим в возглавляемом им государстве. Он плохо владел английским языком, мало знал свое окружение, даже правительство. Возникла необходимость определить среди прочих министров одного, с тем, чтобы упростить отношения между королем и правительством. Этот министр и оказался первым (prime). Затем эта должность приобрела свойства главы правительства. В состав правительства входят также лица, координируют деятельность ведомств, имеющие межминистерское значение. Возможны и такие министерские должности, которые учреждаются для выполнения отдельных функций, поручений, не связанных с руководством какой – либо отраслью государственного управления – “министры без портфеля”.

Политическое и правовое значение правительства отчетливо проявляется в его взаимоотношениях в парламентом. В общем виде эти отношения можно определить как взаимодействие и взаимозависимость. Зависимость права от парламента прослеживается во многом. Парламент утверждает бюджет и акты о налогообложении. От них прямо зависит финансовая судьба правительственных планов, программ.

В ряде стран парламент наделен правом решать вопросы о доверии, об ответственности правительства. Встречаются две основные формы парламентского недоверия: вотум недоверия и резолюция порицания. Обе имеют одинаковые последствия – правительство уходит в отставку либо глава государства распускает парламент, назначает выборы. Вотум доверия или недоверия выносится по инициативе самого правительства, который обращается к парламенту за поддержкой. Резолюцию порицания парламент принимает по инициативе депутатов, которые не согласны с программой правительства, недовольны его политикой.

Парламент – это коллегиальный представительный орган государства. Отличительные свойства:

- всякий парламент наделен властными полномочиями;

- каждый парламент представляет собой собрание государственных деятелей, которые принимают только коллегиальные решения и несут за них коллективную ответственность;

- парламент – представительный орган. Это предполагает, что хотя часть входящих в него членов облечена доверием избирателей, представляет интересы территориальных, сословных общностей или народа в целом. Если отсутствуют выборные лица, то нельзя считать парламентом, даже если он участвует в законодательстве. Если коллегиальный орган назначается, то его можно считать законосовещательным учреждением. Обычно парламент считается органом законодательной власти, однако законотворчеством его рольне ограничивается. В предмет его деятельности входят утверждение бюджета, принятие учредительных решений (о конституции, о династии), контрольные полномочия в отношении администрации, участие в формировании правительства, во внешней политике (ратификация международных договоров, решение вопросов войны и мира).

Структура парламента сложна. Основным элементом является сама коллегия депутатов. Она должна быть реально работающим органом. Одно из условий заключается в том, что палата должна принимать решения в присутствии определенного количества депутатов – не менее ½ общего состава.

Многие парламенты состоят из двух палат. Поначалу в двухпалатности (бикамерализм) усматривали действие принципа “раздельного представительства”. Двухпалатность проявляется в сложных федеративных государствах. Субъекты федерации имеют потребность влиять на политику союза. Поэтому почти во всех федерациях учреждены отдельные палаты. Даже унитарные государства, в которых есть автономии, образуют вторую палату парламента, в которой состоят представители административно-территориальных единиц.

Вторая палата имеет еще одно назначение. Дж. Мэдисон объясняя организацию Конгресса США, отмечал: “Необходимость создания Сената обусловлена склонность всех собраний, отличающихся наличием одной причины, поддаваться порывам неожиданных насильственных страстей. Они легко провоцируются руководителями фракций на принятие поспешных решений”. Иными словами, деление парламента на две палаты служит избирателям защитой их же собственных заблуждений, препятствует превращению органа с “служанку толпы”. Срок полномочий депутатов нижней палаты невелик. Эта палата более точно отображает настроение избирателей. Верхняя палата более консервативна, принимает спокойные решения, сдерживает нижнюю палату.

В ряде стран структуру представительных органов власти характеризует такое свойство как двухэтажность. Первый уровень образует многочисленный орган. За ним закрепляется титул органа народовластия и обширные полномочия. Однако этот орган является громоздким. Многие его члены не имеют серьезного политического опыта. Собирается он на краткосрочные заседания. Основная часть решений принимает орган второго уровня – относительно узкая коллегия депутатов, избираемых на одном уровне собрании из числа его членов (Верховный совет и съезд).

В структуру парламента входят его руководящие органы. К ним относятся председатели (спикеры) палат парламента. В парламенте создаются постоянно действующие органы – комитеты и комиссии, в которых участвуют депутаты от различных партийных фракций. В зависимости от содержания подготавливаемых проектов комитеты и комиссии бывают: законоподготовительными, следственными, согласительными. Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными, т.е. предназначенными для выполнения разовой работы. Обычно согласительные и следственные комитеты являются временными. В парламентах постоянные комитеты и комиссии избираются для выполнения работ по заранее определенному кругу вопросов: бюджетные, военные, социально-экономические и прочие комитеты.

Партийные фракции также являются частью парламента. Они регистрируются у спикера и должны насчитывать определенное число депутатов (от 15 человек).

При характеристике структуры парламента следует назвать его внешние органы – депутатские делегации, участвующие в межпарламентских ассамблеях, межгосударственных союзных органах. Законодательные процедуры довольно громоздкие. Их сложность является одной из причин того, что законодатели не всегда демонстрируют способность к выполнению своей миссии. Разные обстоятельства, так или иначе дискредитировавшие выборы парламента, иногда приводят наблюдателей к выводу об упадке (кризисе) парламентаризма. Проблема кризиса парламентаризма стала заметной начиная с 30-х гг ХХ века. Кратко эту проблему можно обозначить как спор о способности парламента выполнять роль общенационального органа власти, выражающего интересы общества, и оперативно принимать ответственные, но полезные политические решения.

Симптомами кризисного состояния парламентаризма называют абсентеизм, перемещение полномочий парламента к исполнительной власти, усиление роли партий, комитетов и комиссий в ущерб парламенту.

Абсентеизм имеет две разновидности – абсентеизм избирателей и самих парламентариев. Абсентеизм избирателей представляет собой уклонение от участия в выборах, референдумах, недоверие к традиционным институтам – местному самоуправлению, парламенту. В тоже время, если абсентеизм считать симптомом упадка парламентаризма, а активное посещение выборов – признаком демократии, то самыми демократичными окажутся страны со 100% посещаемости выборов – это фашистская Германия, страны “социалистического лагеря”.

Парламентский абсентеизм представляет собой пассивное отношение депутатов к выполнению своих обязанностей, включая обыкновенные прогулы заседаний. Абсентеизм может быть формой политического бойкота. Например, оппозиция может покинуть парламент в знак протеста или, при удобных обстоятельствах, оставить заседание без кворума.

Перемещение компетенции в ведении правительства, органов исполнительной власти проявляется прежде всего в практике делегированного законодательства, в ограничении полномочий парламента, что нередко оправдывают причинами чрезвычайного характера. Делегированное законодательство – это право правительства принимать ордонансы, законы-декреты, отнесенные к ведению парламента. С одной стороны, это усиливает администрацию, с другой – сдерживает исполнительную власть от произвольного присвоения парламентских функций.

Верховенство парламента, его необычайно обширная власть в ряде стран породила частые политические кризисы, неустойчивость правительства, целиком зависимых от прихоти депутатов и не имеющих твердого руководства. В ХХ веке несдерживаемый парламентаризм обнаружил свои отрицательные стороны, в том числе медлительность в принятии оперативных решений. Его притязания на верховную власть не оправдались, т.к. порождали коллективные, т.е. обезличенное и безответственное государственное управление. Поэтому объяснимо стремление очертить полномочия парламента, не допустить возрождения беспредельной законодательной власти. Если полномочия парламента и сократились, то только в сравнении с периодами парламентской активности. Но едва ли они уменьшились, если сравнить их с правами, которыми парламент пользовался в момент их своего становления.

Каждый политический институт моменты роста и упадка. В судьбе парламента они также наблюдались, но далеко не всегда это подтверждает состояние кризиса; ослабление парламента во многом есть закономерность прежнего роста его власти, которыми законодательный орган не смог хорошо распорядиться.

Кризис парламентаризма чаще всего заметен в тех странах, где парламент не имел устойчивого авторитета. Слабые парламенты, как правило, встречаются там, где он не развит.

В сокращении полномочий парламента усматривается возврат к изначальному состоянию, когда парламент не столько управляет государством, сколько вводит управление в рамки правомерности, утверждая законы, бюджет и контролируя правительство. Следовательно, говорить о кризисе едва ли стоит до тех пор, пока парламент реально контролирует бюджет, законодательно обеспечивает права и свободы личности и сдерживает государственную администрацию – т.е. выполняет функции, потребность в которых и породила парламентаризм.

Механизм административно-правового регулирования (МАПР) - упорядоченная по стадиям регулирования совокупность административно-правовых средств воздействия на общественные отношения в административно-правовой сфере.

Элементы МАПР