Дискреционная и недискреционная фискальная политика. Бюджетные дефициты и излишки. Встроенные стабилизаторы экономики. Циклический и структурный дефициты госбюджета
Дискреционная фискальная политика — целенаправленное изменение величин государственных расходов, налогов и сальдо государственного бюджета в результате специальных решений правительства, направленных на изменение уровня занятости, объема производства, темпов инфляции и состояния платежного баланса.
Недискреционная фискальная политика — автоматическое изменение названных величин в результате циклических колебаний совокупного дохода. Недискреционная фискальная политика предполагает автоматическое увеличение (уменьшение) чистых налоговых поступлений в госбюджет в периоды роста (уменьшения) ВВП, которое оказывает стабилизирующее воздействие на экономику.
Чистые налоговые поступления представляют собой разность между величиной общих налоговых поступлений в бюджет и суммой выплаченных правительством трансфертов.
При дискреционной фискальной политике в целях стимулирования совокупного спроса в период спада целенаправленно создается дефицит госбюджета вследствие увеличения госрасходов (например, на финансирование программ по созданию новых рабочих мест) или снижения налогов. Соответственно, в период подъема целенаправленно создается бюджетный излишек.
Дискреционная политика правительства связана со значительными внутренними временными лагами, так как изменение структуры государственных расходов или ставок налогообложения предполагает длительное обсуждение этих мер в парламенте.
При недискреционной фискальной политике бюджетный дефицит и излишек возникают автоматически, в результате действия встроенных стабилизаторов экономики.
"Встроенный" (автоматический) стабилизатор — экономический механизм, позволяющий снизить амплитуду циклических колебаний уровней занятости и выпуска, не прибегая к частым изменениям экономической политики правительства. В качестве таких стабилизаторов в индустриальных странах обычно выступают прогрессивная система налогообложения, система государственных трансфертов (в том числе страхование по безработице) и система участия в прибылях. Встроенные стабилизаторы экономики относительно смягчают проблему продолжительных временных лагов дискреционной фискальной политики, так как эти механизмы "включаются" без непосредственного вмешательства парламента.
Степень встроенной стабильности экономики непосредственно зависит от величин циклических бюджетных дефицитов и излишков, которые выполняют функции автоматических "амортизаторов" колебаний совокупного спроса.
Циклический дефицит (излишек) — дефицит (излишек) государственного бюджета, вызванный автоматическим сокращением (увеличением) налоговых поступлений и увеличением (сокращением) государственных трансфертов на фоне спада (подъема) деловой активности.
В фазе циклического подъема Y2>Y0, и поэтому налоговые отчисления автоматически возрастают, а трансфертные платежи автоматически снижаются. В результате возрастает бюджетный излишек и инфляционный бум сдерживается (см. рис. 3).
В фазе циклического спада Y1<Y0, и поэтому налоги автоматически падают, а трансферты растут. В итоге увеличивается бюджетный дефицит на фоне относительного роста совокупного спроса и объема производства, что ограничивает глубину спада.
Величины циклических дефицитов и излишков определяются степенью "крутизны" графиков налоговой и бюджетной функций. Угол наклона налоговой функции Т определяется величиной предельной налоговой ставки t, а угол наклона функции государственных расходов G — величиной γ, которая характеризует соотношение между изменением суммы получаемого трансферта и изменением величины дохода. Соответственно, чем выше уровень дохода, тем выше вносимый налог и ниже трансферт, получаемый от государства.
Даже в том случае, когда все государственные расходы G упрощенно представлены как неизменная величина, независящая от динамики текущего дохода, степень встроенной стабильности экономики оказывается тем выше, чем выше уровень налоговых ставок t и чем, соответственно, круче линия Т. В положении Т' величины циклических бюджетных дефицитов и излишков больше, чем в положении Т, и поэтому встроенные стабилизаторы оказывают более сильное воздействие на рост или снижение совокупного спроса.
В то же время увеличение степени встроенной стабильности экономики противоречит другой, более долгосрочной цели бюджетно-налоговой политики — укреплению стимулов к расширению предложения факторов производства и росту экономического потенциала. Стимулы к инвестированию, предпринимательскому риску и труду оказываются относительно сильнее при сравнительно более пологой кривой налоговой функции, что может быть достигнуто путем снижения предельных ставок налогообложения. Однако это снижение сопровождается сокращением величин циклических бюджетных дефицитов и излишков, а следовательно, и снижением степени встроенной стабильности экономики. Выбор между краткосрочными и долгосрочными эффектами фискальной политики является сложной макроэкономической проблемой как для индустриальных, так и для переходных экономик.
Встроенные стабилизаторы не устраняют причин циклических колебаний равновесного ВВП вокруг его потенциального уровня, а только ограничивают размах этих колебаний. На основании данных о циклических бюджетных дефицитах и излишках нельзя оценивать эффективность мер фискальной политики, так как наличие циклически несбалансированного бюджета не приближает экономику к состоянию полной занятости ресурсов, а может иметь место при любом уровне выпуска. Поэтому встроенные стабилизаторы экономики, как правило, сочетаются с мерами дискреционной фискальной политики правительства, нацеленными на обеспечение полной занятости ресурсов. В результате возникает структурный дефицит (излишек) государственного бюджета — разность между расходами (доходами) и доходами (расходами) бюджета в условиях полной занятости. Циклический дефицит нередко оценивается как разность между фактической величиной бюджетного дефицита и структурным дефицитом.
В таблице 1 приведены данные о динамике фактического и структурного дефицита государственного бюджета в среднем по двум группам стран — «ведущие индустриальные страны» и «остальные индустриальные страны».
Таблица 1. Индустриальные страны: доля бюджетного дефицита в ВВП (в %)
| 1980-1989 | ||||||||||
| 1. Ведущие индустриальные страны* | ||||||||||
| - фактический дефицит | -3,0 | -2,1 | -2,7 | -3,8 | -4,3 | -3,5 | -3,3 | -2,9 | -2,3 | -1,5 |
| -отклонение ВВП** | -0,4 | 2,7 | 8,5 | -0,4 | -1,8 | -1,2 | -1,4 | -1,4 | -1,1 | Э,2 |
| -структурный дефицит *** | -2,8 | -3,3 | -3,0 | -3,5 | 3,3 | -2,7 | -2,5 | -2,1 | -1,6 | -1,5 |
| 2. Остальные индустриальные страны**** | ||||||||||
| - фактический дефицит | -4,1 | -2,5 | -3,8 | -4,7 | -6,0 | -5,1 | -4,4 | -2,9 | -2,0 | -1,6 |
| -отклонение ВВП** | -0,6 | 2,5 | 1,1 | -0,1 | -2,3 | -1,6 | -1,2 | -1,2 | -1,1 | -0,1 |
| -структурный дефицит *** | -3.8 | -4,3 | -4,8 | -4,7 | •4,3 | -3.8 | -3,5 | -2,1 | -1,4 | -1,5 |
*Эта группа объединяет страны «большой семерки». **Показатель «Отклонение ВВП» представляет собой величину относительного отклонения фактического ВВП от его потенциального уровня. ***Структурный дефицит государственного бюджета в среднем по группе стран выражен в процентном отношении к среднему потенциальному объему выпуска. ****Эта группа стран в 1980-1989 гг. включала Испанию, Нидерланды, Бельгию, Швецию, Австрию, Данию, Ирландию, Австралию и Новую Зеландию. В последующий период в нее также были включены Финляндия, Греция, Норвегия и Португалия. Источник: World Economic Outlook, October 1996, pp. 22-23.
Сложности определения уровня полной занятости ресурсов, естественного уровня безработицы и потенциального объема выпуска затрудняют расчеты структурных дефицитов (излишков) государственного бюджета как в индустриальных, так и в переходных экономиках, хотя именно на основе динамики этих макроэкономических индикаторов оценивается эффективность мер фискальной политики в долгосрочной перспективе. Поэтому при разработке стратегий стабилизации и структурных реформ в переходных экономиках приходится опираться на оценки общего бюджетного дефицита, динамика которых представлена в таблице 2.
Таблица 2. Доля общего дефицита государственного бюджета в ВВП (в %) в странах с переходной экономикой
| Страны | |||||||
| Албания | -20,0 | -16,0 | -7,0 | -10,3 | -11,7 | -12,6 | -10,4 |
| Армения | -37,6 | -56,0 | -16,4 | -11,1 | -9,3 | -6,7 | |
| Азербайджан | 3,5 | -15,3 | -11,4 | -4,3 | -2,8 | -1,7 | -4,2 |
| Белоруссия | -2,8 | -4,2 | -2,6 | -1,9 | -1,6 | -1,2 | |
| Болгария | -5,2 | -15,7 | -5,8 | -6,3 | -12,7 | -2,5 | 0,9 |
| Хорватия | -4,0 | -0,7 | 1,5 | 0,9 | -0,5 | -1,4 | |
| Чешская Республика | -2,1 | 1,4 | -1,2 | 0,2 | -0,4 | -1,4 | -1,4 |
| Эстония | -0,3 | -1Д | 1,3 | -0,5 | -1,5 | 1,8 | -0,3 |
| Грузия | -34,5 | -26,2 | -16,5 | -5,3 | -4,5 | -5,0 | |
| Венгрия | -7,6 | -8,9 | -8,6 | -6,2 | -3,1 | -4,9 | -4,6 |
| Казахстан | -7,3 | -1,2 | -7,1 | -3,2 | -5,3 | -7,0 | -8,0 |
| Киргизия | -17,6 | -13,5 | -7,7 | -17,3 | -9,5 | -9,0 | -8,8 |
| Латвия | -0,8 | 0,6 | -4,0 | -3,9 | -1,7 | 0,1 | -0,8 |
| Литва | 0,5 | -4,9 | -4,8 | -4,5 | -4,5 | -1,8 | -5,8 |
| Македония | -9,6 | -13,6 | -3,2 | -1,3 | -0,4 | -0,3 | |
| Молдавия | -23,9 | -7,4 | -9,1 | -5,8 | -6,6 | -6,8 | -3,0 |
| Монголия | -6,0 | -14,6 | -10,3 | -6,4 | -9,0 | -9,0 | |
| Польша | -8,0 | -4,0 | -3,2 | -3,2 | -3,6 | -3,3 | -3,0 |
| Румыния | -4,6 | -0,1 | -1,8 | -2,6 | -3,9 | -4,5 | |
| Россия* | -18,4 | -7,6 | -10,4 | -5,8 | -9,5 | -7,5 | |
| Словацкая Республика | -11,9 | -7,1 | -1,3 | 0,4 | -1,3 | -5,2 | -6,0 |
| Словения | 0,2 | 0,3 | -0,2 | -0,5 | -0,2 | -1,7 | -1,4 |
| Таджикистан | -31,2 | -23,6 | -10,5 | -11,2 | -5,8 | -3,4 | |
| Туркмения | 13,3 | -0,4 | -1,4 | -1,6 | -0,8 | 0,0 | |
| Украина | -24,0 | -10,3 | -8,7 | -4,9 | -3,2 | -5,6 | -2,7 |
| Узбекистан | -12,2 | -17,5 | -6,1 | -4,1 | -7,3 | -2,8 |
*Данные о дефиците консолидированного бюджета Российской Федерации. Дефицит Федерального Бюджета составил в 1996 г. — 8,4% ВВП, в 1997 г. - 7,1%, в 1998 г. - 5,9%, в 1999 г. - 5,1% ВВП. Источники: World Economic Outlook, May 1996, p. 78; October 1996, p. 29; May 1998, p. 98; IMF Economic Reviews, 1999, № 1-2.
В таблице 3 представлена динамика фактического дефицита государственного бюджета в среднем по всей группе стран с переходной экономикой.
Таблица 3. Страны с переходной экономикой: доля дефицита бюджета расширенного правительства (в %, в среднем по группе стран)