ПАРЛАМЕНТ

МОНАРХ

Великобритания — пример современного монархического госу­дарства. Именно здесь сложилась известная формула: «Король цар­ствует, но не правит».

В Великобритании действует кастильская система[1] престолонас­ледия. Согласно ей мужчины имеют преимущество в наследовании престола перед женщинами только при равной с ними степени родства, т.е. младший брат имеет преимущество перед старшей сестрой, но дочь монарха имеет преимущество перед своим дя­дей. До сих пор сохраняется запрет на занятие престола католиками.

Как и в других современных монархиях, король или королева играют здесь преимущественно ритуальные функции, являясь сим­волами единства нации, преемственности ее исторического раз­вития, стабильности государственного строя. Но существует и чи­сто английская специфика. В других странах полномочия монарха ограничены законодательно. В Англии же очень немногие прерога­тивы короны отменены законами-статутами. Формально и сейчас монарх концентрирует в своих руках огромные полномочия, как бы продолжая соединять, как это было в

Монарх также продолжает считаться главой исполнительной вла­сти, он назначает и смещает министров, а также всех гражданских служащих, которые состоят «на службе Его Величества». Король имеет полномочия верховного главнокомандующего, вооруженные силы страны есть армия и флот «Его Величества». Именно он объявляет войну и заключает мир, подписывает международные соглашения. Судьи выносят приговор именем монарха. В его официальный титул входит понятие «защитник веры», со времен Генриха VIII он явля­ется светским главой англиканской церкви, назначает ее служите­лей. Наконец, король возглавляет Британское содружество наций. Такие бывшие английские доминионы, как Канада и Австралия, призна­ют его своим верховным главой. Представители всех властей обраща­ются к монарху подчеркнуто уважительно39.

На деле же сложившиеся в течение веков конституционные соглашения привели к тому, что ныне король обязан подписывать законопроекты, утвержденные палатами. Открытие сессии парла­мента, на которой произносится тронная речь, — единственный случай, когда монарх лично его посещает. Даже законы они с сере­дины XIX в. перестали подписывать самостоятельно, перепоручив эту обязанность специальному комитету. Портфель премьера мо­нарх вынужден автоматически предлагать лидеру парламентского большинства, а министров назначать по его рекомендации. Управ­ление администрацией и вооруженными силами также осущест­вляется «по советам» правительства, которые нельзя игнорировать. Высшие судьи давно уже стали несменяемыми: они занимают свои посты, «пока ведут себя безупречно», их можно сместить только в ходе процедуры импичмента.

В политических кругах Великобритании постоянно идут дис­куссии о перспективах монархического строя, возможности его ликвидации, но последняя идея не пользуется значительной об­щественной поддержкой. Более популярны предложения относи­тельно сокращения финансовых привилегий короны, уменьше­ния размеров цивильного листа — бюджетных выплат на содержа­ние двора. Английская монархия учитывает это и постоянно подстраивается к меняющейся действительности. Так, недавно Ели­завета согласилась платить подоходный налог.

 

Палата лордов

Палата лордов — верхняя и более древняя палата парламента. Исторически парламент возник именно как место совещания мо­нарха с духовными и светскими лордами, имея своим прообразом королевский совет. Данная палата английского парламента — один из последних примеров ранее многочисленных наследственных и назначаемых законодательных учреждений.

До 2000 г. в ее состав входили около 1200 членов (пэров), которые делились на несколько групп.

Духовные лорды, представляющие верхушку англиканской цер­кви. В последние годы в палате заседали 26 предста­вителей англиканской церкви: архиепископы Кентерберийский и Йоркский, а также 24 епископа, часть из которых занимает место в силу своего сана, другие — старшинства.

Наследственные лорды Англии, Шотландии и Соединенного Королевства, которых было около 800. Они являются носителями старинных дворянских титулов герцогов, маркизов, графов (эрлов), виконтов и баронов, которые, одновременно с местом в палате и земельными владениями, передавались в соответствии с правилами майората.

Ординарные лорды по апелляции, назначаемые пожизненно. Па­лата лордов традиционно исполняла функции верховного суда. Усложнившееся законодательство и увеличенный объем судопро­изводства потребовал усиления ее квалифицированными юриста­ми, которые, однако, не могли претендовать на честь стать на­следственными лордами.

Пожизненные пэры, назначаемые в соответствии с Актом о по­жизненных пэрах. Подобный статус стали получать предста­вители политической, экономической и культурной элиты. Появление в составе Палаты лордов известных государственных и общественных деяте­лей оживило ее работу, почти прекратило разговоры о необходи­мости ликвидации палаты как таковой.

Длительное время обе палаты парламента были равны в своих законодательных пра­вах. В случае разногласий между собой ни одна из палат не имела преимущества над другой. Выходом из за­конодательного тупика становились только согласительные про­цедуры. Симметрию между палатами нарушало обозначившееся еще в средневековье преимущество общины в инициировании финан­совых законопроектов, а также различные функции во время про­цедуры импичмента.

Палата общин

Современный английский парла­мент — это преимущественно Па­лата общин (House of Commons).

В настоящее время она насчитывает 650 членов, выбранных по прин­ципу относительного большинства. Выборы проводятся в один тур по мажоритарным округам всеобщим, прямым и равным голосо­ванием. Депутатский мандат получает кандидат, набравший в ок­руге относительное большинство голосов.

Недостатки мажоритарного голосования по принципу относи­тельного большинства не менее существенны, чем его достоин­ства. Во-первых, на итоги выборов не влияют голоса тех, кто под­держал небольшие партии. Это искажает результаты общенацио­нального голосования. Подобный эффект приводит к тому, что многие из тех избирателей, которые не разделяют программы двух крупных партий, вынуждены все-таки вотировать за них, чтобы их голос «не пропал». Во-вторых, партия, набравшая относительное большинство по мажоритарным округам, получившая большин­ство в парламенте и право сформировать правительство, может собрать в масштабах страны меньше голосов, чем партия, оказав­шаяся в оппозиции47. История Великобритании знает подобные примеры. Приход к власти партии меньшинства является все-таки сравнительно редким случаем. Гораздо чаще возникает существен­ная диспропорция между количеством голосов, полученных поли­тическими партиями на выборах, и количеством приобретенных парламентских мандатов.

Согласно законодательству право участвовать в парламентских выборах имеют граждане Великобритании, достигшие 18 лет. Пас­сивным избирательным правом обладают британские граждане, достигшие 21 года. В британском праве не содержится развернутого перечня положительных требований к членам палаты, однако оп­ределены негативные условия, при которых исключается приоб­ретение депутатского мандата.

Статуты и традиции защищают сво­боду слова в стенах парламента, что было законодательно гарантирова­но еще в Билле о правах (1689). Речи, произнесенные здесь, не могли являться предметом рассмотрения в каком-либо ином месте.

Парламентарии защищены также от арестов по гражданским де­лам: в этом случае они не могут быть арестованы без согласия палаты. Иммунитет не распространяется на уголовные дела.

Несмотря на профессионализацию деятельности парламентари­ев, в Великобритании сохранилась старинная традиция, позволяю­щая им иметь дополнительные занятия и заработки, но они обязаны официально объявить о своих финансовых интересах, а также о по­лучаемых подарках. Это фиксируется в специальных книгах.

Избираясь по мажоритарным округам, депутаты, тем не ме­нее, считаются представителями всего населения страны. Поэтому английское право не знает таких явлений, как наказы избирате­лей, обязательные отчеты перед ними, возможность досрочного отзыва. На практике же депутат, заинтересованный в переизбра­нии, поддерживает со своим округом самую тесную связь.

Парламентское право Великобрита­нии соответствует общим свойствам правовой системы данной страны.

Среди Постоянных правил интересными и поучительными являются следующие:

- кворум Палаты общин составляет 40 человек;

- коммонер не может выступать дважды по одному вопросу, он не может читать речь, но только заглядывать в заметки;

- запрещается называть во время дебатов другого члена пар­ламента по имени, делать персональные выпады;

- во время заседания запрещается читать книги и газеты;

- если спикер или ведущий заседание встает, дебаты следует прекратить, а в палате дол­жна установиться тишина;

- спикер или ведущий заседание могут предложить любому покинуть палату; ему в этом помогает сержант.

Высшим должностным лицом па­латы является появившийся еще в XIII в. спикер, значение и традици­онно высокий престиж которого подчеркивается рядом внешних отличий. Спикер руководит заседаниями, сидя в высоком кресле, облаченный в парик и мантию.

Английские законы (статуты) делятся на три группы, для каждой из которых установлен свой поря­док рассмотрения. Основным видом законопроектов являются пуб­личные билли, доля которых в законодательстве постоянно возрас­тает. Они устанавливают общие правила для всей территории Великобритании и в наибольшей степени соот доля которых в законодательстве постоянно возрас­тает. Они устанавливают общие правила для всей территории Великобритании и в наибольшей степени соответствуют в материальном смысле понятию «закон»[2].

Разрабатываемые законопроекты проходят несколько стадий рассмотрения.

Предпарламентская стадия. Так как парламент в настоящее время занят преимущественно осуществлением законодательной программы правительства, данная стадия является чрезвычайно важной. Именно из недр правительства выходят наиболее важные законопроекты.

К разработке законопроектов привлекаются лидеры большин­ства в парламенте, правительственные юристы; их подготовку и про­хождение контролирует ряд правительственных комитетов. На дан­ной стадии осуществляются контакты с «заинтересованными лица­ми» — лобби. В отличие от США, английский лоббизм менее силен, менее урегулирован законодательно и концентрируется не в Вест­минстере, где заседают английские законодатели, а в районе Уайт-холл, где располагаются важнейшие правительственные учреждения.

Парламентская стадия. После завершения предварительной раз­работки билль вносится в парламент. Начинается законодательный процесс в узком смысле данного слова. Он достаточно традиционен и в основных чертах повторяется в других странах: законодатель­ная инициатива, несколько чтений в палате, включая рассмотрение в комитетах, принятие законопроекта палатой, преодоление раз­ногласий между палатами (если они возникают), принятие зако­нопроекта в окончательном варианте, подписание закона монар­хом и его опубликование для введения в действие (промульгация).

Законодательная инициатива по публич­ным биллям принадлежит только депутатам парламента. В прошлом основную массу законопроектов вносили по своей инициативе рядовые депутаты. Ныне эта функция принадлежит преимуществен­но министрам, реализующим законодательную программу прави­тельства, хотя и они, внося законопроект, выступают в качестве депутатов, а не членов правительства.

После внесения билля происходит его первое чтение, которое носит формальный характер. Спикер зачитывает название билля, отдает распоряжение об ознакомлении с ним депутатов и назнача­ет день второго чтения. Второе чтение — наиболее ответственная часть законодательного процесса, идет рассмотрение билля в це­лом, решается вопрос, должна ли палата продолжить над ним ра­боту или отвергнуть.

Четвертой стадией разработки законопроекта является доклад комиссии о результатах своей работы. Ее можно избежать, если комитет вернет проект без замечаний и поправок. В этом случае билль сразу проходит третье чтение. Если же поправки появились, задачей доклада становится ознакомление с ними палаты и пре­доставление ей возможности внести новые дополнения.

Пятой стадией разработки законопроекта является третье чте­ние. По своему характеру оно похоже на второе чтение, но дебаты носят более оперативный характер, допускаются только техничес­кие поправки.

Кроме «закрытия», существуют процедуры под условными назва­ниями «кенгуру» и «гильотина». В первом случае спикер ставит на обсуждение не все поправки, а только те, которые он считает наиболее важными, «перескакивая» через другие. Во втором — заранее оговаривается время обсуждения вопроса в палате или комитете, по истечению которого дебаты автоматически прекра­щаются, «обрубаются».

После завершения обсуждения в парламенте билль получает санкцию монарха и публикуется, окончательно приобретая статус закона — акта парламента.