ПАРЛАМЕНТ
МОНАРХ
Великобритания — пример современного монархического государства. Именно здесь сложилась известная формула: «Король царствует, но не правит».
В Великобритании действует кастильская система[1] престолонаследия. Согласно ей мужчины имеют преимущество в наследовании престола перед женщинами только при равной с ними степени родства, т.е. младший брат имеет преимущество перед старшей сестрой, но дочь монарха имеет преимущество перед своим дядей. До сих пор сохраняется запрет на занятие престола католиками.
Как и в других современных монархиях, король или королева играют здесь преимущественно ритуальные функции, являясь символами единства нации, преемственности ее исторического развития, стабильности государственного строя. Но существует и чисто английская специфика. В других странах полномочия монарха ограничены законодательно. В Англии же очень немногие прерогативы короны отменены законами-статутами. Формально и сейчас монарх концентрирует в своих руках огромные полномочия, как бы продолжая соединять, как это было в
Монарх также продолжает считаться главой исполнительной власти, он назначает и смещает министров, а также всех гражданских служащих, которые состоят «на службе Его Величества». Король имеет полномочия верховного главнокомандующего, вооруженные силы страны есть армия и флот «Его Величества». Именно он объявляет войну и заключает мир, подписывает международные соглашения. Судьи выносят приговор именем монарха. В его официальный титул входит понятие «защитник веры», со времен Генриха VIII он является светским главой англиканской церкви, назначает ее служителей. Наконец, король возглавляет Британское содружество наций. Такие бывшие английские доминионы, как Канада и Австралия, признают его своим верховным главой. Представители всех властей обращаются к монарху подчеркнуто уважительно39.
На деле же сложившиеся в течение веков конституционные соглашения привели к тому, что ныне король обязан подписывать законопроекты, утвержденные палатами. Открытие сессии парламента, на которой произносится тронная речь, — единственный случай, когда монарх лично его посещает. Даже законы они с середины XIX в. перестали подписывать самостоятельно, перепоручив эту обязанность специальному комитету. Портфель премьера монарх вынужден автоматически предлагать лидеру парламентского большинства, а министров назначать по его рекомендации. Управление администрацией и вооруженными силами также осуществляется «по советам» правительства, которые нельзя игнорировать. Высшие судьи давно уже стали несменяемыми: они занимают свои посты, «пока ведут себя безупречно», их можно сместить только в ходе процедуры импичмента.
В политических кругах Великобритании постоянно идут дискуссии о перспективах монархического строя, возможности его ликвидации, но последняя идея не пользуется значительной общественной поддержкой. Более популярны предложения относительно сокращения финансовых привилегий короны, уменьшения размеров цивильного листа — бюджетных выплат на содержание двора. Английская монархия учитывает это и постоянно подстраивается к меняющейся действительности. Так, недавно Елизавета согласилась платить подоходный налог.
Палата лордов
Палата лордов — верхняя и более древняя палата парламента. Исторически парламент возник именно как место совещания монарха с духовными и светскими лордами, имея своим прообразом королевский совет. Данная палата английского парламента — один из последних примеров ранее многочисленных наследственных и назначаемых законодательных учреждений.
До 2000 г. в ее состав входили около 1200 членов (пэров), которые делились на несколько групп.
Духовные лорды, представляющие верхушку англиканской церкви. В последние годы в палате заседали 26 представителей англиканской церкви: архиепископы Кентерберийский и Йоркский, а также 24 епископа, часть из которых занимает место в силу своего сана, другие — старшинства.
Наследственные лорды Англии, Шотландии и Соединенного Королевства, которых было около 800. Они являются носителями старинных дворянских титулов герцогов, маркизов, графов (эрлов), виконтов и баронов, которые, одновременно с местом в палате и земельными владениями, передавались в соответствии с правилами майората.
Ординарные лорды по апелляции, назначаемые пожизненно. Палата лордов традиционно исполняла функции верховного суда. Усложнившееся законодательство и увеличенный объем судопроизводства потребовал усиления ее квалифицированными юристами, которые, однако, не могли претендовать на честь стать наследственными лордами.
Пожизненные пэры, назначаемые в соответствии с Актом о пожизненных пэрах. Подобный статус стали получать представители политической, экономической и культурной элиты. Появление в составе Палаты лордов известных государственных и общественных деятелей оживило ее работу, почти прекратило разговоры о необходимости ликвидации палаты как таковой.
Длительное время обе палаты парламента были равны в своих законодательных правах. В случае разногласий между собой ни одна из палат не имела преимущества над другой. Выходом из законодательного тупика становились только согласительные процедуры. Симметрию между палатами нарушало обозначившееся еще в средневековье преимущество общины в инициировании финансовых законопроектов, а также различные функции во время процедуры импичмента.
Палата общин
Современный английский парламент — это преимущественно Палата общин (House of Commons).
В настоящее время она насчитывает 650 членов, выбранных по принципу относительного большинства. Выборы проводятся в один тур по мажоритарным округам всеобщим, прямым и равным голосованием. Депутатский мандат получает кандидат, набравший в округе относительное большинство голосов.
Недостатки мажоритарного голосования по принципу относительного большинства не менее существенны, чем его достоинства. Во-первых, на итоги выборов не влияют голоса тех, кто поддержал небольшие партии. Это искажает результаты общенационального голосования. Подобный эффект приводит к тому, что многие из тех избирателей, которые не разделяют программы двух крупных партий, вынуждены все-таки вотировать за них, чтобы их голос «не пропал». Во-вторых, партия, набравшая относительное большинство по мажоритарным округам, получившая большинство в парламенте и право сформировать правительство, может собрать в масштабах страны меньше голосов, чем партия, оказавшаяся в оппозиции47. История Великобритании знает подобные примеры. Приход к власти партии меньшинства является все-таки сравнительно редким случаем. Гораздо чаще возникает существенная диспропорция между количеством голосов, полученных политическими партиями на выборах, и количеством приобретенных парламентских мандатов.
Согласно законодательству право участвовать в парламентских выборах имеют граждане Великобритании, достигшие 18 лет. Пассивным избирательным правом обладают британские граждане, достигшие 21 года. В британском праве не содержится развернутого перечня положительных требований к членам палаты, однако определены негативные условия, при которых исключается приобретение депутатского мандата.
Статуты и традиции защищают свободу слова в стенах парламента, что было законодательно гарантировано еще в Билле о правах (1689). Речи, произнесенные здесь, не могли являться предметом рассмотрения в каком-либо ином месте.
Парламентарии защищены также от арестов по гражданским делам: в этом случае они не могут быть арестованы без согласия палаты. Иммунитет не распространяется на уголовные дела.
Несмотря на профессионализацию деятельности парламентариев, в Великобритании сохранилась старинная традиция, позволяющая им иметь дополнительные занятия и заработки, но они обязаны официально объявить о своих финансовых интересах, а также о получаемых подарках. Это фиксируется в специальных книгах.
Избираясь по мажоритарным округам, депутаты, тем не менее, считаются представителями всего населения страны. Поэтому английское право не знает таких явлений, как наказы избирателей, обязательные отчеты перед ними, возможность досрочного отзыва. На практике же депутат, заинтересованный в переизбрании, поддерживает со своим округом самую тесную связь.
Парламентское право Великобритании соответствует общим свойствам правовой системы данной страны.
Среди Постоянных правил интересными и поучительными являются следующие:
- кворум Палаты общин составляет 40 человек;
- коммонер не может выступать дважды по одному вопросу, он не может читать речь, но только заглядывать в заметки;
- запрещается называть во время дебатов другого члена парламента по имени, делать персональные выпады;
- во время заседания запрещается читать книги и газеты;
- если спикер или ведущий заседание встает, дебаты следует прекратить, а в палате должна установиться тишина;
- спикер или ведущий заседание могут предложить любому покинуть палату; ему в этом помогает сержант.
Высшим должностным лицом палаты является появившийся еще в XIII в. спикер, значение и традиционно высокий престиж которого подчеркивается рядом внешних отличий. Спикер руководит заседаниями, сидя в высоком кресле, облаченный в парик и мантию.
Английские законы (статуты) делятся на три группы, для каждой из которых установлен свой порядок рассмотрения. Основным видом законопроектов являются публичные билли, доля которых в законодательстве постоянно возрастает. Они устанавливают общие правила для всей территории Великобритании и в наибольшей степени соот доля которых в законодательстве постоянно возрастает. Они устанавливают общие правила для всей территории Великобритании и в наибольшей степени соответствуют в материальном смысле понятию «закон»[2].
Разрабатываемые законопроекты проходят несколько стадий рассмотрения.
Предпарламентская стадия. Так как парламент в настоящее время занят преимущественно осуществлением законодательной программы правительства, данная стадия является чрезвычайно важной. Именно из недр правительства выходят наиболее важные законопроекты.
К разработке законопроектов привлекаются лидеры большинства в парламенте, правительственные юристы; их подготовку и прохождение контролирует ряд правительственных комитетов. На данной стадии осуществляются контакты с «заинтересованными лицами» — лобби. В отличие от США, английский лоббизм менее силен, менее урегулирован законодательно и концентрируется не в Вестминстере, где заседают английские законодатели, а в районе Уайт-холл, где располагаются важнейшие правительственные учреждения.
Парламентская стадия. После завершения предварительной разработки билль вносится в парламент. Начинается законодательный процесс в узком смысле данного слова. Он достаточно традиционен и в основных чертах повторяется в других странах: законодательная инициатива, несколько чтений в палате, включая рассмотрение в комитетах, принятие законопроекта палатой, преодоление разногласий между палатами (если они возникают), принятие законопроекта в окончательном варианте, подписание закона монархом и его опубликование для введения в действие (промульгация).
Законодательная инициатива по публичным биллям принадлежит только депутатам парламента. В прошлом основную массу законопроектов вносили по своей инициативе рядовые депутаты. Ныне эта функция принадлежит преимущественно министрам, реализующим законодательную программу правительства, хотя и они, внося законопроект, выступают в качестве депутатов, а не членов правительства.
После внесения билля происходит его первое чтение, которое носит формальный характер. Спикер зачитывает название билля, отдает распоряжение об ознакомлении с ним депутатов и назначает день второго чтения. Второе чтение — наиболее ответственная часть законодательного процесса, идет рассмотрение билля в целом, решается вопрос, должна ли палата продолжить над ним работу или отвергнуть.
Четвертой стадией разработки законопроекта является доклад комиссии о результатах своей работы. Ее можно избежать, если комитет вернет проект без замечаний и поправок. В этом случае билль сразу проходит третье чтение. Если же поправки появились, задачей доклада становится ознакомление с ними палаты и предоставление ей возможности внести новые дополнения.
Пятой стадией разработки законопроекта является третье чтение. По своему характеру оно похоже на второе чтение, но дебаты носят более оперативный характер, допускаются только технические поправки.
Кроме «закрытия», существуют процедуры под условными названиями «кенгуру» и «гильотина». В первом случае спикер ставит на обсуждение не все поправки, а только те, которые он считает наиболее важными, «перескакивая» через другие. Во втором — заранее оговаривается время обсуждения вопроса в палате или комитете, по истечению которого дебаты автоматически прекращаются, «обрубаются».
После завершения обсуждения в парламенте билль получает санкцию монарха и публикуется, окончательно приобретая статус закона — акта парламента.