Реформирование электроэнергетической сферы на современном этапе

Перестройка политической системы и преобразования в экономике страны, начавшиеся в 1990-е гг., повлекли за собой значительные перемены во всех сферах жизни российского общества. Это в полной мере коснулось и электроэнергетики. Одной из составляющих государственной политики в области электроснабжения потребителей России сталоформирование нового механизма управления этим сектором экономики.

Первые реформы, которые изменили экономическую среду в российской энергетике, были осуществлены в начале – середине 1990-х гг. В отрасли было проведено акционирование и началась частичная приватизация предприятий. Были созданы региональные акционерные общества энергетики и электрификации (АО-энерго). Одновременно с реализацией планов по акционированию предприятий российской электроэнергетики была проведена ее реструктуризация, обусловленная неравномерным размещением генерирующих мощностей в стране. Для управления электроэнергетическим комплексом в 1992 г. было создано Российское акционерное общество энергетики и электрификации «Единая энергетическая система России» (далее – РАО «ЕЭС России»).

Выбранный способ формирования отраслевой структуры капитала привел к тому, что контрольный пакет акций большинства отраслевых компаний принадлежал РАО «ЕЭС России». Не вошли в структуру РАО такие независимые региональные энергосистемы как «Башкирэнерго», «Татэнерго», «Иркутскэнерго» с крупнейшими Иркутской, Братской и Усть-Илимской ГЭС[4], а также и ГК «Концерн Росэнергоатом», управляющая атомными электростанциями.

В соответствии с Федеральным законом РФ от 14.04.1995 г.
№ 41–ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации»[5] и Постановлением Правительства РФ от 12.07.1996 г. № 793 «О федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности)»[6] был создан федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии (мощности) /далее – ФОРЭМ/.

В период становления ФОРЭМ представлял собой систему договорных отношений его участников (субъектов), связанных единством технологического процесса производства и передачи электроэнергии в пределах Единой энергетической системы России. Кроме того, этот рынок характеризовался особым субъектным составом, отсутствием конкуренции, жестким государственным регулированием в сфере тарифов на электроэнергию и дискриминационным отношением к отдельным электростанциям, функционировавшим на оптовом рынке, в части их загрузки. Субъектами ФОРЭМ являлись юридические лица, осуществлявшие куплю-продажу электрической энергии (мощности) и (или) предоставлявшие услуги на ФОРЭМ: РАО «ЕЭС России», ЦДУ «ЕЭС России», ГК «Концерн Росэнергоатом», ЗАО «ЦДР ФОРЭМ», электростанции и другие производители энергии, акционерные общества энергетики и электрификации и другие энергоснабжающие организации, а также отдельные крупные потребители электрической энергии.

Вместе с тем с точки зрения технологии организации процессов производства и передачи электрической энергии Единая энергосистема страны осталась, как и в советский период, двухуровневой: первый уровень образовывали объединенные энергосистемы (теперь уже именуемые АО-энерго), размещенные в европейской части страны, Сибири и Забайкалье, т.е. в границах шести часовых поясов. Эти энергосистемы, работающие параллельно как единый генератор, так же последовательно обслуживали различные регионы страны в нескольких поясах по мере смены в них дня и ночи. Разница заключалась лишь в том, что, во-первых, этот уровень стал именоваться федеральным (общероссийским) оптовым рынком электрической энергии (мощности); во-вторых, управление энергетической системой страны стало осуществлять ОАО «ЦДУ ЕЭС России», подконтрольная структура РАО «ЕЭС России».

В 2003 г. был принят Федеральный закон РФ «Об электроэнергетике», который положил начало реструктуризации электроэнергетической отрасли[7]. Он закрепил основы и процедуры преобразования организаций этого сектора экономики в ходе его реформирования.

Реформирование электроэнергетики предполагает решение очень сложной и в определенном смысле противоречивой задачи. С одной стороны, требовалось обеспечить бесперебойное и надежное снабжение всех потребителей электроэнергией, а с другой – снизить тарифы на электроэнергию и повысить эффективность отрасли. Реализация этой задачи предусматривает как сохранение единства функционирование и управление Единой энергетической системой страны, так и требует создание конкурентной среды в сфере производства и потребления электроэнергии, что, по мнению ряда специалистов невозможно. Сложность решения проблемы дополняется инфраструктурной ролью отрасли в экономике страны.

Одним из ключевых направлений реформы, проводимой в сфере электроэнергетики, является создание новой системы организации торговли электрической энергией на конкурентной основе. Для достижения этой цели формируется новая модель отрасли, предусматривающая отделение деятельности по передаче электроэнергии и деятельности по оперативно-диспетчерскому управлению производственными процессами, которые являются естественномонопольными секторами в электроэнергетике, от деятельности по производству и сбыту, которые рассматриваются как конкурентные секторы.

С принятием Федерального закона «Об электроэнергетике» федеральный (общероссийский) оптовый рынок электрической энергии (мощности) стал именоваться оптовым рынком электроэнергии России, деятельность по снабжению потребителей вне его сферы – розничными рынками электроэнергии. При этом выбранная модель организации оборота электроэнергии привела к созданию на базе активов ОАО РАО «ЕЭС России», которое прекратило свое существование с 01.07.2008 г., новых субъектов розничных рынков: территориальных генерирующих компаний (ТГК) и магистральных сетевых компаний (МРСК); а также новых субъектов оптового рынка – генерирующих компаний оптового рынка электроэнергии (ОГК) и организаций, предоставляющих услуги на оптовом рынке. К числу последних относятся: 1) системный оператор – ОАО «Системный оператор – Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы»; 2) администратор торговой системы – НП «АТС» и ЗАО «ЦФР»; 3) организация по управлению единой национальной (общероссийской) электрической сетью – ОАО «Федеральная сетевая компания Единой энергетической системы».

Согласно ст. 3 Федерального закона «Об электроэнергетике» под оптовым рынком электрической энергии (мощности) России понимается сфера обращения особого товара – электрической энергии (мощности) – в рамках Единой энергетической системы России в границах единого экономического пространства Российской Федерации с участием крупных производителей и крупных покупателей электрической энергии, получивших статус субъектов оптового рынка и действующих на основе правил оптового рынка, утверждаемых Правительством Российской Федерации. Что же касается критериев отнесения производителей и покупателей электрической энергии к категории крупных производителей и крупных покупателей, то они устанавливаются Правительством Российской Федерации.

В ноябре 2003 г. оптовый рынок электроэнергии России был условно поделен на сектор регулируемой торговли и сектор свободной торговли. Такое деление рынка было обусловлено способом формирования цены на электроэнергию. В первом случае цены на электроэнергию устанавливаются федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий (ФСТ); во втором – под влиянием спроса и предложения.

Вместе с тем возможные объемы выработки электроэнергии гидроэлектростанциями Ангаро-Енисейского каскада сопоставимы с современными объемами выработки электроэнергии большинством электростанций страны. Однако из-за низкой пропускной способности магистральных сетей между европейской частью оптового рынка и его Сибирской зоной используются они лишь частично[8]. Именно этими обстоятельствами было продиктовано деление сектора свободной торговли на две зоны: европейскую (где сектор свободной торговли электрической энергии апробирован в ноябре 2003 г.) и сибирскую (где сектор свободной торговли электрической энергии начал действовать с мая 2005 г.).

С 1 сентября 2006 г. был ликвидирован на оптовом рынке сектор свободной торговли и запущен спотовый рынок («рынок на сутки вперед»). Суть данного рынка заключается в том, что проводится аукцион по отбору ценовых заявок поставщиков и покупателей за сутки до реального производства электроэнергии с определением цен и объемов выработки на каждый час суток. Если происходит отклонение от запланированных за сутки вперед объемов выработки, участники реализуют их на балансирующем рынке. Таким образом, рынок «на сутки вперед» копирует модель существовавшего ранее сектора свободной торговли.

Однако, повторим, несмотря на все проведенные преобразования, с точки зрения технологии производства и передачи электроэнергии, энергосистема нашей страны осталась такой же, как и в советский период. По сути, итогом реформы стало создание искусственной модели организации оборота электрической энергии, в корне отличающейся от технологических особенностей процессов производства, передачи и потребления энергии. Именно этим, наверное, можно объяснить тот факт, что на оптовом рынке электроэнергии образуются отрицательные стоимостные балансы[9].

По замыслу реформаторов к 2014 г. должна исчезнуть прежняя монопольная структура электроэнергетики. Реформирование рынка электроэнергии России – процесс длительный, в перспективе предполагается постепенная либерализация розничных рынков электроэнергии параллельно с либерализацией оптового рынка, при сохранении обеспечения населения электроэнергией по регулируемым ценам[10]. Итоги этих преобразований будут видны уже в ближайшее время.

3.Законодательство в сфере электроэнергетики.Базовым законодательным актом в сфере электроэнергетики является Федеральный закон «Об электроэнергетике»3, который устанавливает правовые основы экономических отношений в указанной сфере, определяет полномочия органов государственной власти на урегулирование этих отношений, основные права и обязанности субъектов электроэнергетики и потребителей электрической и тепловой энергии.

Согласно ст. 2 указанного закона, законодательство РФ об электроэнергетике основываются на Конституции РФ и состоит из ГК РФ, Федерального закона «Об электроэнергетике» и иных, регулирующих отношения в сфере электроэнергетики федеральных законов, а также указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, принимаемых в соответствии с указанными федеральными законами.

ГК РФ в системе законодательных актов, регулирующих отношения в электроэнергетическом секторе играет второстепенную роль, поскольку новеллы, внесенные в него Федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Гражданского кодекса Российской Федерации»1 предусматривают приоритет специальных нормативных правовых актов в регулирование отношений по договору снабжения электрической энергией перед правилами ГК РФ.

Федеральный закон «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»2 регулирует отношения по энергосбережению и повышению энергетической эффективности.

Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электроэнергию и тепловую энергию в Российской Федерации»3 рассчитан на применение до даты окончания переходного периода реформирования электроэнергетики и содержит основополагающие правила государственного регулирования ценообразования и тарифов на электрическую и тепловую энергию.

Особенности функционирования электроэнергетики в переходный период ее реформирования установлены Федеральным законом «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «Об электроэнергетике»4.

В развитие названных выше федеральных законов приняты многочисленные постановления Правительства РФ. Среди них следует назвать:

Постановление Правительства РФ от27 декабря 2010 г.№1172 «Об утверждении Правил оптового рынка электрической энергии и мощности и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации по вопросам организации и функционирования оптового рынка электрической энергии и мощности»//Российская газета 2011 г. 5 апреля.

Постановление Правительства РФ от 22 августа 2003 г. № 516 «О предельных уровнях тарифов на электрическую и тепловую энергию//Собрание законодательства РФ 2003 № 34 ст. 3377.

Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2004 № 109 «О ценообразовании в отношении электрической и тепловой энергии в Российской Федерации//Собрание законодательства РФ 2004 № 9 ст. 791; 2005 № 1 (ч. 2) ст. 130; № 43 ст. 4401, № 47 ст. 4930, № 51 ст. 5526; 2006 № 23 ст. 2522..

Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 861 «Об утверждении Правил недискриминационного доступа к услугам по передаче электрической энергии и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике и оказания этих услуг, Правил недискриминационного доступа к услугам администратора торговой системы оптового рынка и оказания этих услуг и Правил технологического присоединения энергопринимающих устройств (энергетических установок) юридических и физических лиц к электрическим сетям»// Собрание законодательства РФ. 2004 №52 (ч.2) ст.5525

Постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 793 «О федеральнктрическим сетям»// Собрание законодательства РФ. 2004 №52 (ч.2) ст.5525

Постановление Правительства РФ от 12 июля 1996 г. № 793 «О федеральном (общероссийском) оптовом рынке электрической энергии (мощности)//Собрание законодательства РФ 1996 № 30 ст. 3654.

Постановление Правительства РФ от 21 января 2004 г. № 24 «Об утверждении стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электрической энергии».//Российская газета 2004 г. 30 января.

Постановление Правительства РФ от 16 сентября 2003 г. № 576 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по обеспечению государственного контроля за деятельностью администратора торговой системы оптового рынка электрической энергии (мощности)» //Российская газета 2003 г. 23 августа.

Постановление Правительства РФ от 6 мая 2005 г. № 291 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности по продаже электрической энергии гражданам»//Собрание законодательства РФ. 2005 № 20 ст. 1821.

Постановление Правительства РФ от 27 декабря 2004 г. № 854 «Об утверждении Правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике»//Собрание законодательства РФ. 2004 № 52 (ч. II) ст. 5518.

Постановление Правительства РФ от 26 января 2006 г. № 41 «О критериях отнесения объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети//Собрание законодательства РФ. 2006 № 5 ст. 556.

Постановление Правительства РФ от 28 октября 2003 г. № 648 «Об утверждении Положения об отнесении объектов электросетевого хозяйства к единой национальной (общероссийской) электрической сети и о введении реестра объектов электросетевого хозяйства, входящих в единую национальную (общероссийскую) электрическую сеть»//Российская газета. 2003 г. 5 ноября.

Постановление Правительства РФ от 5 января 1998 г. № 1 «О Порядке прекращения или ограничения подачи электрической и тепловой энергии и газа организациям – потребителям при неоплате поданных им (неиспользованных ими) топливно-энергетических ресурсов»//Собрание законодательства РФ. 1998. № 2 ст. 262.

Постановление Правительства РФ от 4мая 2012 г.№442 « О функционировании розничных рынков электрической энергии, полном и (или) частичном ограничении режима потребления электрической энергии»// СЗ РФ 2012 №23 ст.3008.

В системе нормативных правовых актов, действующих в сфере электроэнергетики, значительное место занимают приказы Федеральной службы по тарифам (ФСТ России).