Понятие и значение финансового контроля.

ТЕМА 5. ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ

Государственный и муниципальный финансовый контроль является составной частью финансового контроля и одним из видов государственного контроля. Контроль необходимо рассматривать в качестве одной из форм управленческой деятельности, т. е. как самостоятельную функцию управления, имеющую целевую направленность, определенное содержание и способы его осуществления. Подобное понимание финансового контроля присуще большинству развитых стран мира и закреплено в международных документах. Так, в преамбуле Лимской Декларации руководящих принципов контроля, принятой IX Конгрессом Международной организации высших контрольных органов, организация контроля определена в качестве обязательного элемента управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом. Такой подход позволяет осуществить сравнительный анализ финансового контроля, сопоставить фактические результаты финансовой деятельности с заранее установленными (запланированными) показателями.

Финансовый контроль служит формой реализации контрольной функции финансов и с позиций финансового права призван в первую очередь охранять и обеспечивать права государства и муниципальных образований. Финансовый контроль имеет стоимостное выражение, поэтому он осуществляется во всех сферах общественного воспроизводства и сопровождает все этапы финансовой деятельности государства, муниципальных образований, предприятий, учреждений, организаций. Указом Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации» (в ред. Указа Президента РФ от 18 июля 2001 г. № 872) установлено, что государственный финансовый контроль включает в себя контроль за исполнением федерального бюджета и бюджетов внебюджетных фондов, организацией денежного обращения, использованием кредитных ресурсов, состоянием государственного внутреннего и внешнего долга, государственных резервов, предоставлением финансовых и налоговых льгот и преимуществ.

Финансовый контроль (по мнению В.А. Мальцева) — является разновидностью общегосударственного контроля и осуществляется органами государственной власти и управления, а также специальными контрольными органами в целях проверки законности и целесообразности действий государства и хозяйствующих субъектов в процессе образования, распределения и использования денежных фондов.

Финансовый контроль (по мнению Н.И. Химичевой) – это контроль за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов.

Финансовый контроль (по мнению Е. Ю. Грачевой) — это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных хозяйствующих субъектов по проверке своевременности и точности финансового планирования, обоснованности и полноты поступления доходов в соответствующие фонды денежных средств, правильности и эффективности их использования.

Финансовый контроль (по мнению А.В. Шаврова) – это контроль аккумуляцией, распределением и использованием ресурсов всех институтов финансовой системы

Для объективной оценки роли и места финансового контроля Ю.А. Крохина предлагает рассматривать его в двух аспектах: узком и широком. В широком аспекте государственный и муниципальный финансовый контроль — это совокупность мер государственного регулирования, обеспечивающих в целях осуществления эффективной государственной финансовой политики экономическую безопасность России и соблюдение государственных и муниципальных интересов в процессе публичной финансовой деятельности.

В узком аспекте государственный и муниципальный финансовый контроль — это контроль государства и муниципальных образований в лице компетентных органов, а также иных уполномоченных органов за законностью и целесообразностью действий в процессе аккумулирования, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях эффективного социально-экономического развития страны.

Попытаемся дать определение финансового контроля через сравнение понятий «финансовый контроль» и «контроль». При рассмотрении соотношения понятий контроля и финансового контроля принято выделять их наиболее существенные признаки: наличие властных полномочий у субъекта, осуществляющего контроль; систематичность контроля и наличие положительного эффекта в отношении контролируемого процесса. При исследовании контроля с юридической точки зрения уместно представлять его в качестве правоотношения. Термин «государственный финансовый контроль» следует использовать, когда речь идет о финансово-контрольной деятельности уполномоченных государственных органов. Понятия «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль» соотносятся как общее и частное. Первое понятие шире второго. Государственный финансовый контроль является частью финансового контроля, наряду с муниципальным и общественным. В свою очередь государственный финансовый контроль включает и другие элементы - бюджетный, налоговый, валютный контроль, банковский и страховой надзор.

С учетом всех доктринальных подходов и нормативного правового регулирования в современных условиях государственный финансовый контроль можно определить как основанную на нормах финансового права систему мероприятий по контролю за экономической обоснованностью использования государственных финансовых средств, соблюдением финансовой дисциплины, законностью и достоверностью финансовых операций, порядком формирования и использования федерального и регионального бюджетов, эффективностью использования налоговых льгот, соблюдением финансового законодательства, исполнением международных финансовых обязательств Российской Федерации, состоянием государственного внутреннего долга.

Правовое регулирование финансового контроля изменяется и усложняется в процессе финансовых и экономических преобразований, укрепления финансовых институтов, что обычно приводит параллельно к росту различного рода преступных схем в налоговой, кредитной, банковской сферах. Все это присуще современной России, где даже в условиях кризиса злоупотреблений меньше не становится.

Объектами государственного и муниципального финансового контроля являются движение денежных средств в процессе аккумулирования, распределения и использования публичных денежных фондов, а также материальные, трудовые и иные ресурсы.

Предметом государственного и муниципального финансового контроля выступают валютные и кассовые операции, сметы предприятий, налоговые декларации, операции с бюджетными средствами, бухгалтерская документация и т. д.

Субъектами государственного и муниципального финансового контроля являются государственные и муниципальные органы, а также негосударственные организации и учреждения, которые наделены полномочиями проводить мероприятия по проверке соблюдения финансового законодательства. Подконтрольными субъектами выступают Российская Федерация в целом, субъекты РФ и муниципальные образования, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации, предприятия, учреждения и физические лица, совершающие или опосредующие финансовые операции.

В системе правоотношений, складывающихся в сфере государственного и муниципального финансового контроля, эти лица становятся адресатами властных предписаний, что и обусловливает необходимость контроля за выполнением установленных правил поведения.

Цель государственного и муниципального финансового контроля может быть определена как обеспечение законности и эффективности публичной финансовой деятельности. Наиболее очевидно это выражается в проверке соблюдения различных финансово-правовых режимов: налоговых режимов, режимов валютных ограничений, иммунитета бюджета и т. д. Финансовый контроль за законностью распространяется и на совершение финансовых действий (операций), установленных не только запрещающими нормами. Например, подконтрольными являются требования о предоставлении органами исполнительной власти, органами местного самоуправления всей информации, необходимой для осуществления парламентского контроля законодательным (представительным) органам, представительным органам местного самоуправления в пределах их компетенции по бюджетным вопросам. Однако целью государственного и муниципального финансового контроля не является воздействие на правовой режим осуществления каких-либо финансовых операций, поскольку выполнение законных требований органов финансового контроля не должно препятствовать или делать невозможным аккумулирование, распределение или использование денежных фондов государства и муниципальных образований.

Выполнение основной цели государственного и муниципального финансового контроля — обеспечение законности и эффективности финансовой деятельности — осуществляется путем решения определенных задач, зависящих от проводимой государством финансовой политики:

обеспечение экономической безопасности государства при формировании публичных централизованных и децентрализованных денежных фондов;

обеспечение надлежащего контроля за формированием государственных доходов и рациональным их использованием;

улучшение взаимодействия и координации деятельности контрольных органов в Российской Федерации;

проверка выполнения Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями функций по аккумулированию, распределению и использованию соответствующих финансовых ресурсов;

проверка выполнения финансовых обязательств перед государством и муниципальными образованиями организациями и физическими лицами;

проверка целевого использования бюджетными получателями и распорядителями выделенных бюджетных средств;

проверка финансовой деятельности предприятий, учреждений, организаций;

проверка осуществления субъектами финансового права денежных расчетов и правил ведения кассовых операций;

обеспечение соблюдения правил совершения операций с валютой и валютными ценностями;

пресечение и предупреждение правонарушений в финансовой сфере.

Эффективность финансового контроля со стороны государства и муниципальных образований во многом зависит от качества организации учета в стране — бухгалтерского, бюджетного, налогового, ведения валютных операций и т. д.

Таким образом, основными направлениями финансового контроля являются проверка соблюдения субъектами финансового права законодательства и обеспечение целесообразности финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Однако сферой осуществления финансового контроля следует считать не только финансовую деятельность государства и муниципальных образований, но также и финансовую деятельность физических и юридических лиц, связанную с публичными интересами.

По вопросу о понятии «государственного финансового контроля» имеются различные точки зрения. Государственный финансовый контроль - это комплексная и целенаправленная система экономико-правовых действий конкретных органов государственной власти, базирующихся на положениях основных законов государства. Государственный финансовый контроль, по мнению Химичедерации;

проверка целевого использования бюджетными получателями и распорядителями выделенных бюджетных средств;

проверка финансовой деятельности предприятий, учреждений, организаций;

проверка осуществления субъектами финансового права денежных расчетов и правил ведения кассовых операций;

обеспечение соблюдения правил совершения операций с валютой и валютными ценностями;

пресечение и предупреждение правонарушений в финансовой сфере.

Государственный и муниципальный финансовый контроль, по мнению ряда ученых, например, Химичевой Н.И., Карасевой М.В., Крохиной Ю.А., представляет собой институт Общей части финансового права. Эта позиция является общепризнанной в науке финансового права. В то же время некоторые ученые (например, Цыпкин С.Д., Савин А.Ю.) отмечают только специфические виды финансового контроля, осуществляемые различными органами в бюджетной, налоговой, кредитной, страховой и других сферах. В науке существует обоснованная позиция (например, Грачева Е.Ю), относящая финансовый контроль к подотрасли финансового права.