Тема №6: Сбалансированность бюджета

Передача межбюджетных трансфертов

Текст. см. далее.

Это один из важнейших принципов.

БК РФ требует исходить при составлении бюджета из минимизации размера дефицита (превышение расходов над доходами), однако запрета на утверждение бюджета с дефицитом нет. Задача заключается в том, чтобы контролировать такой дефицит и разрабатывать и применять меры по управлению дефицитом. Прежде всего, это меры по определению (установлению) количественных ограничений бюджетного дефицита.

БК РФ предусматривает новые подходы к установлению ограничений по предельному значению дефицита федерального бюджета. Цель этого подхода заключается в том, чтобы удерживать объем государственного долга на относительно экономически безопасном уровне.

Такой новый подход формировался в период благоприятной конъюктуры цены на нефть, когда имелась возможность формировать федеральный бюджет с профицитом. Это позволило накопить определенную часть публичных ресурсов для использования их в последующие годы.

В связи с этим БК РФ определил специальный правовой режим тех средств, которые поступали в бюджет в период высоких цен на нефть. В 2004 году было принято решение о создании Стабилизационного фонда РФ, основной целью которого было сохранение нефтегазовых доходов бюджета путем размещения таких доходов в консервативных финансовых инструментах за пределами РФ (по аналогии с золото-валютными резервами Банка России).

Все это время велась дискуссия, должны ли средства размещаться в ультраконсервативных инструментах, или же они должны работать в экономике РФ. В 2007 году средства были разделены на Резервный фонд и Фонд будущих поколений. На первых порах МинФин продолжал настаивать на сохранении максимально консервативной стратегии.

ФЗ от 02.11.2007 внес изменения в ст. 96.10 БК РФ: вместо Фонда будущих поколений с 01.01.2008 был создан Фонд национального благосостояния. Данный фонд призван обеспечивать финансирование потребности пенсионной системы РФ (нацелен на пенсионное обеспечение граждан на перспективу): обеспечивается софинансирование добровольных пенсионных накоплений граждан (см. №56-ФЗ 2008 года), покрытие дефицита Пенсионного фонда РФ.

Средства фонда могут быть инвестированы не только в иностранные ценные бумаги (менее консервативная политика использования средств) — см. Постановление Правительства РФ №766 от 15.10.2008; ст. 96.11 БК РФ.

Функции управления средствами фондов осуществляют МинФин и ЦБ РФ; к управлению средствами Фонда национального благосостояния могут быть допущены и специализированные организации, которые допускаются в соответствии с постановлением Правительства РФ (№310-ФЗ внес измения в ст. 96.11 БК РФ: возможно доверительное управление средствами специализированных финансовых организаций).

Таким образом, с 01.01.2008 БК РФ устанавливает специальное правовое регулирование режима нефте-газовых доходов. В соответствии со ст. 92 БК РФ размер дефицита бюджета не может превышать размер ненефте-газового дефицита бюджета (это разница между доходами бюджета (доходы без учета нефте-газовых доходов текущего и прошлого годов) и расходами). Это условная расчетная величина.

Нефтегазовые доходы — поступления от определенных видов налоговых и неналоговых доходов.

Ненефте-газовый дефицит не должен превышать 4,7% ВВП.

Начиная с 2008 года, нефте-газовые доходы учитываются отдельно на специальных счетах, открываемых федеральному казначейству. Определенная их часть направляется в составе "Нефте-газового трансферта (НТ)" на финансирование ненефте-газового дефицита бюджета. Размер определяется в закон о бюджете в проценте от ВВП; размер не более 3,7% ВВП.

В пределах еще 1% федерация может прибегать к заимствованиям из источника финансирования бюдж дефицита (гос. долг).

В 2009 году 3,7% ВВП — 5,5%; 2010 — 4,5%

В недостающей части расходы должны покрываться в первую очередь за счет текущих нефтегазовых доходов. Если нефте-газовых доходов поступает больше, чем необходимо для покрытия расходов, эти "излишние" доходы начинают формировать Резервный фонд. Резервный фонд наполняет нефте-газовыми доходами, пока его предельная макс величина не достигает 10% ВВП. Далее они начинают формировать Фонд национального благосостояния.

Если доходов недостаточно для формирования нефте-газового трансферта, в недостающей части НТ формируется за счет Резервного фонда.

Таким образом, цель создания Резервного фонда состоит в обеспечении формирования нефте-газового трансферта для целей покрытия бюджетного дефицита в последующие годы, если текущих нефте-газовых доходов окажется недостаточно для этих целей.

Все нормы определения предельных размеров (3,7%, 4,7%) приостановлены до 01.01.2014. При этом до этой даты объемы средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния для финансирования бюджетного дефицита утверждаются в составе источников финансирования бюджетного дефицита федерального бюджета и их использование осуществляется на основании решений Правительства РФ.

Кроме того, Правительство РФ до 01.01.2014 вправе без внесения изменений в закон о бюджете принимать решения об использовании средств Резервного фонда на осуществление выплат сокращающим долговые обязательства РФ, на обеспечение сбалансированности (в тч внебюджетных фондов).

Сейчас средства этих фондов (РФ и ФНБ), за исключением средств ФНД на софинансирование добровольных пенсионных накоплений и на покрытие дефицита ПФ РФ, идут на обеспечение расходов федерального бюджета до 01.01.2014, и их размер существенно сокращается.

На сегодняшний день приостановлено действие положений БК РФ, которые требовали от МинФина ежемесячно публиковать данные о размещении и использовании фондов. До 01.01.2013 не будет размещаться информации о направлении и размерах использования нефте-газовых доходов.

 

Субъекты РФ и МО

Такие ограничения размера дефицита бюджетов С РФ и МО предусмотрены ст. 92.1 БК РФ. По общему правилу предельный объем дефицита не должен превышать 15% утвежденного размера годовых доходов без учета безвозмездных поступлений (дотации, субсидии из федерального бюджета).

С 01.01.2010 предусмотрена возможность формирования резервного фонда С РФ. Порядок формирования и использования средств фонда установливаются законом С РФ, но не законом о бюджете С РФ. Такой резервный фонд используется для финанс исполнения расх обяз субъекта.

С РФ своим правом уже активно пользуются. Так, законом СПб от 22.06.2009 внесены изменения в закон "о бюдж процессе" — ст. "О резервном фонде СПб". Формируется за счет остатков средств на счетах бюджета на начало финансового года и за счет доходов от управления средствами резервного фонда. Используется в случае возникновения сверхпланового дефицита на обеспечение оплаты труда бюдж учр и на социальное обеспечение населения.

Это также накопители бюджетных ресурсов с целью из последующего использования в ситуации сверхпланового дефицита.

Ограничения предельных размеров дефицитов для местных бюджетов — 10% без учета безвозмездных поступлений и без учета дополнительных нормативов отчислений по НДФЛ.

return false">ссылка скрыта

При этом введены более жесткие ограничения для тех С РФ и МО, которые в двух из трех последних лет имеют большую долю безвозмездных поступлений из других бюджетов.

 

Источники финансирования бюджетного дефицита

БК РФ допускает принятие бюджета с дефицитом только при условии определения источников финансирования этого дефицита. По общему правилу это заемные средства (средства, привлекаемые на возвратной и возмездной основе, формирующие государственный или муниципальный долг).

Различают источники внутреннего и внешнего финансирования дефицита: в основе классификации не субъект, а валюта, в которой выражены средства заимствования.

См. ст. 94 РФ, ст. 95 БК РФ: РФ и С Рф имеют право привлекать средства как из внутр, так и из внеш источников; МО — лишь источники внутреннего финансирования.

БК РФ устанавливает общий запрет на использование в качестве источника финансирования дефицита кредита ЦБ РФ и средств от приобретения ЦБ РФ государственных и муниципальных ценных бумаг при их первичном размещении.

С 01.01.2008 при отражении источников финансирования дефицита используется метод сальдирования: состав источников определяется как разница между средствами, поступившими и выплаченными из бюджета на основе ранее возникших обязательств.

Особо популярна такая форма финансирования бюдж дефицита — бюджетный кредит.

 

Правовое регулирование бюджетного кредита

Ст. 6 БК РФ понимает бюджетный кредит как денежные средства, которые предоставляются бюджетом другому бюджету бюджетной системы, юр лицу, за искл, иностр государству или иностр юр лицу на возвратной и возмездной основе.

Ст. 93.2 БК РФ дает основания полагать, что существенно ограничивается возможность бюдж кредитования именно юр лиц, в т.ч.иностр. (см. абз4п1ст.93.2 БКРФ) — только за счет целевых иностранных кредитов заимствования = Бюджетные кредиты юридическим лицам, в том числе иностранным юридическим лицам, могут предоставляться только за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований), в случае реструктуризации обязательств (задолженности) юридических лиц по ранее полученным бюджетным кредитам

Бюдж кредит может предоставляться еще и за счет средств бюджетов С РФ на территориях, где расположены районы крайнего севера с ограниченным завозом грузов.

Стоит отметить, что в отличие от прежней политики, когда особенно в начале и середине 90, когда такое кредитование осуществлялось в широких масштабах без какого бы то ни было регулирования (кредиты не возвращались...).

Сегодня к правоотношениям сторон, вытекающим из правоотн бюдж кредита применяется гражданское законодательство, если иное не предусмотрено БК РФ.

До 2007 года это был предмет острейших дискуссий, при том на практике (попытки МинФина собрать кредиты 90-х).

В 2006 году постановление пленума от 22.06 №23 к выводу о гражданско-правовой природе бюдж кредитования пришел и ВАС РФ. Однако, признавая соотв природу, законодатель исключает денежные требования РФ к должникам, связанные с предоставлением бюдж средств на возвратной или возмездной основе из-под действия норм о сроке исковой давности ГК РФ (ст. 93.4 п. 4 БК РФ): Исковая давность, установленная гражданским законодательством Российской Федерации, не распространяется на требования Российской Федерации, возникшие:

в связи с предоставлением на возвратной и (или) возмездной основе бюджетных денежных средств, в том числе бюджетных кредитов за счет средств целевых иностранных кредитов (заимствований) и иных бюджетных кредитов (ссуд), включая требования по уплате процентов и (или) иных платежей, предусмотренных законом и (или) договором (соглашением), в том числе требования о неосновательном обогащении и возмещении убытков;

в связи с предоставлением и (или) исполнением Российской Федерацией государственных гарантий Российской Федерации;

по обязательствам целевого финансирования юридических лиц, условием предоставления которого являлась передача акций в собственность Российской Федерации;

из договоров и иных сделок об обеспечении исполнения указанных в настоящем пункте обязательств.

 

Но, как норму 2007 года применить к отношениям 90-х — написать прямо в статье (обязательства длящиеся)! См. ФЗ от 24.11.2008 №205-ФЗ

Далее — КС РФ: определения от 05.03.2009 №253-ОО, от 19.05.2005 №596-ОО.

Нельзя сказать по этим определениям, что КС РФ сформировал правовую позицию и фактически он допустил предание обратной силы этой норме, хотя и применительно к обстоятельствам конкретного дела заявителя.

 

Текущее бюджетное кредитование — см. нормы закона о федеральном бюджете (в районе ст. 13).

 

Еще большие сомнения вызывает подход МинФина ибо бюдж кредитование в то время было подвергнуто детальнейшему регулированию. Никак иначе кроме как исправлением ошибок прошлой власти это назвать нельзя.

 

Вопрос о правовой природе бюдж кредитования не столь прост и с теоретической точки зрения. Шевелева — публ природа, ибо публичная цель (инструмент управления экономич.ситуацией). Но публ субъект не может иметь целей частных, и, несмотря на это, ГК РФ признает его субъектом частных отношений.

Кустова — гражд-прав природа, ибо и до внесения изменений законодатель регулировал их в качестве гражданско-правовых, применяя к ним нормы гражданского права. Иначе была бы серьезная неопределенность в нормах, подлеащих применению.

Серьезные сомнения вызывает универсальность общих положений о бюдж кредитовании и признании гражд-прав природы и в тех случаях, когда речь идет о межбюджетных кредитах.

 

Кредиты публично-правовым образованиям (межбюдж кредиты) зачастую обусловлены таким явлением как временный кассовый разрыв. Это прогнозируемая в определенный период текущего года недостаточность средств на счете бюджета в связи с неравномерностью поступлений.

По общему правилу бюджетные кредиты предоставляются на срок, установленный законом о бюджете (сейчас это 3 года).

См. ст. 13 ФЗ "О бюджете РФ на 2011 год": кредиты С РФ для покрытия дефицитов и для покрытия временных разрывов (½ ставки рефинансирования ЦБ РФ); кредиты для ликвидации последствий стихийных бедствий и чрезвычайных ситуации (беспроцентные); кредит на срок до 5 лет на строительство, реконструкцию и содержание автодорог общего пользования.

БК РФ регулирует как общие, так и специальные условия предоставления бюдж кредита. Во-первых, только при отсутствии просроченной задолженности по денежным обязательствам заемщика перед бюджетом, предоставляющим кредит. 2 — предоставление обеспечения (допустимо использование только тех способов обеспечения, которые есть в БК РФ — банковская гарантия, поручительство, гос мун гарантия, залог имущества в размере не менее 100% от суммы займа; прямо не допускается принятие гарантий и обеспечения от тех организаций, которые имеют задолженность перед бюджетом-"предоставителем").

Для юр лица есть еще и дополнительные требования: проведение предварит фин проверки заемщика, поручителя, гаранта (это осуществляется в течение всего срока действия договора займа.

Некоторые спец правила могут действовать и в отношении публ образований.

Невыполнение заемщиком своих обязательств (гарантом или поручителем) — уполномоченные органы принимают решение о принудительном взыскании задолженности (ст. 284, 284.1,290,290.1).

Устанавливается специальный порядок взыскания кредита с публично-правовых образований (взыскание осуществляется путем удержания соотв сумм из доходов, подлежащ зачислению на единые счета соотв бюджетов с распределительного органа фед казначейства, а также удержанию за счет межбюджетных трансфертов).