Исходные начала организации и деятельности государственной власти

Социальный характер государственной власти, ее природа рассматри­вались в лекции об основах конституционного строя. В данной лекции речь идет о другом – об основах организации и деятельности государ­ственной власти в Российской Федерации, о тех принципах, которые имеют при этом основополагающее значение. Детально же организа­ция и деятельность различных органов государственной власти (Пре­зидента и Правительства РФ, парламента, судов и др.) рассматривают­ся в последующих главах.

Организация и деятельность государственной власти в России оп­ределяется четырьмя исходными факторами: ее народной природой; федеративным устройством страны; единством государственной влас­ти и разделением ее ветвей; сочетанием мероприятий власти «сверху» и инициативы «снизу», со стороны граждан и их различных объедине­ний, создающих импульсы для деятельности власти, в том числе для совершенствования организации и методов работы самой власти.

Народное начало в организации и деятельности государственной власти в наиболее концентрированной форме выражено в ст. 3 Кон­ституции РФ. В ней говорится о суверенитете народа, о том, что народ является единственным источником власти, которую он осуществляет в различных формах (в том числе и через органы государственной власти). Никто не может присваивать власть в Российской Федерации, захват власти преследуется по закону. Принцип народного начала по­вторен в аналогичных формулировках во всех конституциях и уставах субъектов РФ. В самом обобщенном виде он характеризуется форму­лировкой, данной выдающимся Президентом США А. Линкольном: правление народа, созданное народом и действующее для народа (воз­можен и более краткий перевод, но мы использовали детальный, чтобы были восприняты все нюансы). Сказанное относится и к госу­дарственной власти субъектов РФ. Народная природа государственной власти обусловливает использование различных институтов прямой и непосредственной демократии, демократических методов деятельнос­ти, о которых говорилось выше.

Другим исходным фактором является федеративное устройство России. Как говорилось, оно порождает «двойственность» государст­венной власти, которая с учетом ее иерархии принадлежит и федера­ции, и ее субъектам. О государственной власти Федерации, органах го­сударственной власти говорится во многих статьях Конституции РФ (ст. 3, 7, 11 и др.). Государственная власть субъектов РФ также упоми­нается в ряде статей Конституции РФ (ст. 5, 11, 66, 68, 73 и др.), во всех конституциях и уставах субъектов РФ (например, ст. 4, 6 и др. Консти­туции Республики Дагестан 1994 г., ст. 3 и др. Устава Саратовской об­ласти 1995 г., ст. 4 Устава Чукотского автономного округа 1997 г.). Су­ществование на одной территории двух государственных властей пред­полагает их размежевание. Каждая из них имеет свою сферу деятель­ности (а также совместную сферу): Это — размежевание по уровням государственной власти, вертикальное разделение властей, сочетаю­щееся в России с совместной компетенцией. Оно обусловливает мно­гие особенности в структуре и деятельности государственной власти и на федеральном уровне, и на уровне ее субъектов. Об этом также го­ворилось выше.

Третий фактор — это необходимость осуществления единой госу­дарственной власти в демократическом государстве различными видами органов во избежание концентрации власти в одних руках. Согласно ст. 10 Конституции РФ государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судеб­ную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны. Это означает разделение государственной власти по видам деятельности, горизонтальное разделение властей.

Вместе с тем объективно обусловлены не только размежевания го­сударственной власти на разных уровнях и по видам, но и единство государственной власти, ее целостность. Федеральная государствен­ная власть и государственная власть субъектов РФ представляют собой единство и в социальном, и в организационно-правовом аспектах. В частности, оно вытекает из того, что государственная власть Феде­рации и государственная власть каждого из ее субъектов соотносятся как целое и его часть. С одной стороны, это власть многонациональ­ного народа России, с другой — народа одного из 89 ее субъектов, что порождает определенную иерархию и соподчиненность властей, вы­ступающих как целостность вовне и внутри Федерации. Каким бы об­разом ни была организована и какими бы специфическими методами ни действовала государственная власть Федерации и ее субъектов, она всегда характеризуется наиболее общими принципами организации и деятельности. Статья 5 Конституции РФ устанавливает, что федера­тивное устройство России основано на государственной целостности, единстве системы государственной власти. Таким образом, в России существует не только вертикальное разделение, но и вертикальное един­ство властей, связанное с федеративным характером государства.

Отношения законодательной, исполнительной, судебной власти также не ограничиваются только разделением. Правда, Конституция РФ (ст. 10) делает акцент на самостоятельности органов законодатель­ной, исполнительной и судебной власти, но в ее других статьях нашел выражение принцип их единства, взаимодействия (ст. 80). Без такого взаимодействия невозможно принятие законов, деятельность государ­ственного аппарата (понимая его в широком смысле) основывается на взаимодействии различных органов. Иными словами, наряду с верти­кальным существует и горизонтальное единство и разделение властей. В масштабе Федерации оно относится к законодательной, исполни­тельной, судебной власти, в масштабе каждого субъекта — к законода­тельной и исполнительной.

Таким образом, в России одновременно существует и вертикаль­ное, и горизонтальное единство и разделение властей.

Четвертый фактор — участие народа в осуществлении государствен­ной власти, действия власти «сверху» и поддержка их «снизу». Вместе с тем существует не только определенное единство власти и народа, но и их разделенность, вытекающая из того, с чем связано возникновение самого государства: с выделением особого профессионального слоя управляющих со своими интересами. Однако поскольку главное в де­ятельности государственной власти — служение народу, который ее создал и благодаря которому она существует (включая различные ор­ганы и огромный аппарат государственных служащих), то ее меро­приятия, например судебная, пенсионная, земельная реформы в 2001—2002 гг., поддерживаются «снизу», если они соответствуют инте­ресам народа и обоснованы условиями жизни общества, его ресурса­ми. При этом не только «позитивные» (поддерживающие), но и «нега­тивные» импульсы «снизу» являются важнейшим сигналом для дея­тельности государственной власти: они указывают на ее недостатки, а нередко и на пути их исправления.

Государственная власть должна укреплять и развивать постоянные связи с народом, участие граждан в управлении государством На различ­ных ступенях его организации, учитывать мнение общественности (в том числе выраженное через средства массовой информации), предло­жения общественных объединений. Государственная власть должна действовать открыто и эффективно. Она советуется с народом и но говорит о своих ошибках и недостатках. Все это обеспечивает леги­тимацию государственной власти, о чем говорилось выше. Доверие населения к государственной власти, руководству страны, к государ­ственным служащим — важнейшее условие стабильности, успешного развития страны.

Не все эти качества присущи государственной власти в России и не все указанные функции она выполняет успешно.

 

§ 2. Вертикальное единство и разделение власти

Вертикальное единство государственной власти Федерации и власти ее субъектов находит выражение в определенных организационных формах и методах деятельности. Как говорилось, в России принят принцип верховенства федерального права. В силу этого наиболее важные сферы общественной и государственной жизни являются предметом исключительного регулирования федерального права, а в сфере предметов совместного ведения превалирует федеральный закон.

Вертикальное единство государственной власти обеспечивается также тем, что хотя система органов государственной власти устанав­ливается субъектами РФ самостоятельно (Федерация не может обязать субъекты РФ создать именно такие государственные органы, а не дру­гие), эта система должна соответствовать основам конституционного строя (а они едины для всей Федерации) и общим принципам органи­зации представительных и исполнительных органов государственной власти. Эти общие принципы в соответствии с ч. 1 ст. 77 Конституции РФ установлены федеральным законом 1999 г. В субъектах РФ иногда, существуют такие органы и применяются такие методы деятельности, которых нет на федеральном уровне, но они должны соответствовать общим принципам, установленным Федерацией.

Особое значение придается единству исполнительной власти. В 0Т7 личие от представительных органов или судов, обладающих автоно­мией (они не подчинены друг другу), исполнительная власть образует исполнительскую вертикаль. Согласно ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Федерации и совместного ведения Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов образуют единую систему исполни­тельной власти РФ. А это предполагает прямое подчинение по указан­ным предметам ведения органов государственной власти субъектов РФ федеральным органам государственной власти.

Вертикальное единство государственной власти Федерации и ее субъектов находит выражение в правах Президента РФ по отношению к главам субъектов РФ. В данном случае также существует определен­ная иерархия, обеспечивающая единство действий. Президент РФ вправе приостанавливать действие актов глав субъектов РФ, если эти акты нарушают федеральный закон. Имели место и случаи отмены Президентом РФ неконституционного акта главы субъекта РФ. Пре­зидент действует в данном случае как гарант Конституции РФ.

Вертикальное единство государственной власти укреплено созда­нием семи федеральных округов и назначением в них полномочных представителей Президента РФ, принятием закона в 2000 г., который, в частности, предоставляет право Президенту РФ временно освобож­дать от должности глав администраций субъектов РФ по представле­нию Генерального прокурора РФ в случае нарушения ими Конститу­ции и законов РФ.

Вертикальное единство государственной власти сочетается с ее вер­тикальным разделением. Государственная власть принадлежит и Феде­рации, и ее субъектам. Но ее разделение проведено так, что государст­венная власть Федерации имеет доминирующее значение. Конкретно это выражается в том, что наиболее важные государственные полно­мочия Конституции РФ закреплены за Федерацией, Федерация обла­дает правом федерального принуждения и др.

Вертикальное разделение власти находит свое выражение в суще­ствовании на местах (в субъектах) своих законодательных органов, а также двух видов органов исполнительной власти: территориальных федеральных органов и исполнительных органов субъектов РФ. Террито­риальные федеральные органы — это отделы и управления федераль­ных министерств (государственных комитетов, служб, агентств и т.д.), создаваемые приказами федеральных министров (директоров, руково­дителей федеральных служб) для осуществления тех полномочий, ко­торые относятся к предметам ведения Федерации (например, военные комиссариаты, управления Министерства связи и информатизации РФ, департаменты Министерства имущественных отношений РФ для управления федеральной собственностью и др.). Для выполнения со­вместных полномочий Федерация тоже создает территориальные ор­ганы, но в отличие от первых их руководители назначаются по согла­сованию с субъектами и могут находиться либо в подчинении только вышестоящих одноименных федеральных органов, либо в двойном подчинении органам Федерации и субъекта (в определенных отноше­ниях). Для реализации тех полномочий, которые относятся к ведению субъекта РФ, он создает собственные органы исполнительной власти.

Наконец, вертикальное разделение власти представлено нормами Конституции РФ о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами госу­дарственной власти ее субъектов (ч. 3 ст. 11). Такое разграничение осу­ществлено ст. 71—73 Конституции РФ и рассматривалось выше. Осо­бой правовой формой такого разграничения являются договоры Феде­рации и субъектов РФ. В настоящее время по взаимному согласию ор­ганов Федерации и ее субъектов они прекращают свое действие.

 

§ 3. Горизонтальное единство и разделение власти

Положение о трех ветвях федеральной государственной власти, кото­рые «самостоятельны», содержится в ст. 10 Конституции РФ. В сле­дующей статье, однако, говорится о четырех видах органов, осущест­вляющих федеральную государственную власть: Президенте РФ, Фе­деральном Собрании (парламенте), Правительстве РФ и судах. Как уже отмечалось, в Конституции РФ нет точных формулировок, харак­теризующих единство этих трех (двух, если говорить о субъектах, или четырех, если, согласно ст. 11 Конституции, особо выделять Прези­дента РФ) ветвей власти. То, что сказано в ст. 5 о единстве системы государственной власти, относится прежде всего к федеративному уст­ройству, т.е. к той вертикали, о которой говорилось выше. Тем не менее в Конституции РФ содержатся положения, характеризующие различные стороны единства ветвей государственной власти Феде­рации.

Единство ветвей государственной власти связано прежде всего с тем, что каждая из них — лишь часть единого целостного механизма по управлению обществом и государством, занимающая в нем особое место и выполняющая свою роль. Современное государство не может функционировать без набора элементов, составляющих такую целост­ность, определенную систему.

Единство ветвей государственной власти обеспечивается общей связанностью принципов их организации и деятельности нормами Конституции РФ и федеральных законов, а на уровне субъектов — кон­ституциями или их уставами и законами. Единство всех ветвей госу­дарственной власти связано с единым источником всякой государст­венной власти. Им является многонациональный народ РФ — носи­тель суверенитета и единственный источник власти, осуществляющий ее либо непосредственно, либо через органы государственной власти, либо через органы местного самоуправления (они осуществляют пуб­личную власть народа своего территориального коллектива, а если им переданы определенные полномочия государственных органов, то и государственную власть). Любая ветвь государственной власти в демо­кратическом государстве должна действовать в конечном счете в ин­тересах народа. Единство государственной власти обеспечивается вза­имодействием ее ветвей. Как говорилось выше, в законодательном процессе участвуют Президент РФ (законодательная инициатива, право вето и др.), Правительство РФ (обязательные заключения по проектам некоторых законов и др.), Конституционный Суд РФ (при­знание закона неконституционным, т.е. недействующим). Парламент и Президент РФ могут решать некоторые вопросы, относящиеся по существу к судебной деятельности (амнистия в первом случае, поми­лование — во втором), исполнительная власть создает общие правила, дополняющие, а иногда и заменяющие (хотя бы временно) закон, и т.д. Согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти обеспечивает институт президентства РФ (ст. 80).

Единство ветвей государственной власти обеспечивается единым характером государства и его формы. Конституция устанавливает, что государство должно быть демократическим, социальным, правовым, республиканским по своей форме. Все ветви государственной власти действуют на этой основе и ради осуществления этих целей. Этот принцип действует и в отношении субъектов РФ.

В отличие от принципа единства государственной власти, который не нашел в Конституции РФ четкой словесной формулировки (хотя его различные составляющие выражены достаточно отчетливо), положе­ние о разделении властей и перечень их трех ветвей содержится в ст. 10. Вместе с тем в связи с формулировкой ст. 11, которая называет не три, а четыре вида органов государственной власти, возникает вопрос: исчер­пывают ли три традиционные ветви власти все разнообразие ее ветвей в современном государстве? Ответы предлагаются самые разные. Иногда в них смешивается политическая и государственная власть, иногда — власть как таковая и власть государственная (например, когда говорят о средствах массовой информации как о четвертой власти). Что касается президентства в России, то одни авторы относят данный институт к ис­полнительной власти, хотя и указывают, что он занимает в ней особое место, другие — выделяют в .особую координирующую и арбитражную ветвь власти. Из ст. 11 Конституции РФ вытекает обособленное поло­жение Президента РФ в системе разделения власти, из ст. 80 — его осо­бая роль гаранта Конституции, независимости и целостности государ­ства, прав и свобод человека и гражданина, а также его функции по со­гласованию деятельности ветвей власти (на основе конституционных норм), что выражается также в его полномочиях осуществлять между соответствующими органами согласительные процедуры. Наделе, хотя Конституция РФ называет органом исполнительной власти Правитель­ство РФ, Президент также является не только главой государства, но и осуществляет исполнительную власть. Для этого у него есть специаль­ный орган — Администрация, которая является фактически не менее влиятельным органом, чем Правительство. Президент обладает и неко­торыми полномочиями других ветвей власти (право вето по отношению к закону, право помилования и др.).

С проблемой разделения власти связано положение и некоторых других органов (прокуратуры, Уполномоченного по правам человека, Конституционного Суда, Центральной избирательной комиссии РФ).

В субъектах РФ вопрос о единстве и разделении власти решается на тех же принципах, ибо в их основе — положения Конституции РФ и федеральных законов, которые имеют верховенство на всей терри­тории РФ (ч. 2 ст. 4). Однако организация власти в субъектах РФ имеет свои особенности. В частности, независимо от того, являются они го­сударствами (республики) или государственными образованиями, в них отсутствует собственная ветвь судебной власти. Действующие на их территории общие и арбитражные суды являются органами феде­ральной государственной власти. Мировые судьи назначаются (избираются) в субъектах РФ, но действуют они на основе федеральных зал' конов и не могут рассматриваться как обособленная судебная власть. Созданные в некоторых субъектах РФ конституционные или уставные суды не являются по существу органами судебной власти, их функции сводятся к осуществлению конституционного контроля. Что касается различий в организации и деятельности государственной власти субъ­ектов РФ, то они связаны с тем, есть ли в субъекте свое правительство как особый орган исполнительной власти во главе с премьер-мини­стром, или его возглавляет глава субъекта, или, наконец, такого органа не существует. В первом случае возникает та же проблема с особой президентской властью, властью главы субъекта РФ (президента рес­публики в сосидент также является не только главой государства, но и осуществляет исполнительную власть. Для этого у него есть специаль­ный орган — Администрация, которая является фактически не менее влиятельным органом, чем Правительство. Президент обладает и неко­торыми полномочиями других ветвей власти (право вето по отношению к закону, право помилования и др.).

С проблемой разделения власти связано положение и некоторых других органов (прокуратуры, Уполномоченного по правам человека, Конституционного Суда, Центральной избирательной комиссии РФ).

В субъектах РФ вопрос о единстве и разделении власти решается на тех же принципах, ибо в их основе — положения Конституции РФ и федеральных законов, которые имеют верховенство на всей терри­тории РФ (ч. 2 ст. 4). Однако организация власти в субъектах РФ имеет свои особенности. В частности, независимо от того, являются они го­сударствами (республики) или государственными образованиями, в них отсутствует собственная ветвь судебной власти. Действующие на их территории общие и арбитражные суды являются органами феде­ральной государственной власти. Мировые судьи назначаются (избираются) в субъектах РФ, но действуют они на основе федеральных зал' конов и не могут рассматриваться как обособленная судебная власть. Созданные в некоторых субъектах РФ конституционные или уставные суды не являются по существу органами судебной власти, их функции сводятся к осуществлению конституционного контроля. Что касается различий в организации и деятельности государственной власти субъ­ектов РФ, то они связаны с тем, есть ли в субъекте свое правительство как особый орган исполнительной власти во главе с премьер-мини­стром, или его возглавляет глава субъекта, или, наконец, такого органа не существует. В первом случае возникает та же проблема с особой президентской властью, властью главы субъекта РФ (президента рес­публики в составе РФ, губернатора с параллельно существующим пра­вительством). Наконец, специфика единства и разделения властей в девяти субъектах РФ (в девяти автономных округах) связана с тем, что они входят в состав другого субъекта. В этом случае вертикальное раз­деление власти приобретает новую форму: вертикаль действует в отно­шениях с Федерацией, а отношения органов государственной власти автономного округа с органами государственной власти субъекта РФ, в состав которого входит округ, приобретают горизонтальный харак­тер, они регулируются договорами субъектов. При этом структура и отношения ветвей государственной власти внутри автономного округа не отличаются от тех, которые существуют в других субъектах РФ.