Российская Федерация и субъекты РФ как субъекты финансового права

Российская Федерация и ее субъекты преобладают в ряду субъектов финансового права. Российская Федерация в целом и ее субъекты представляют собой государство. Поэтому общие ха­рактеристики этих субъектов в качестве субъектов финансового права в значительной мере производны от характеристик государ­ства, которое можно рассматривать как обобщенный субъект фи­нансового права.

Государство (Российская Федерация в целом и субъекты РФ) является субъектом финансового права, обладая компетенцией в области финансовой деятельности, которая закреплена в Кон­ституции РФ, Налоговом кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, в конституциях и уставах субъектов РФ и других нормативных правовых актах.

Компетенция государства в области финансовой деятельности выражается чаще всего в его суверенных правах в этой области, к которым, в частности, относятся: право на установление налогов, утверждение бюджетов (федерального и субъектов Федерации) и др. Следовательно, государство, будучи субъектом финансового права, чаще всего выступает как властвующий субъект, т.е. суве­рен. Однако одновременно государство часто выступает в качестве государства-собственника, т.е. казны1. Это обусловлено тем, что суверенные права государства в области финансовой деятельности затрагивают, прежде всего, бюджет, государственные внебюджет­ные фонды, которые являются составной частью казны. Казна же в соответствии со ст. 214 ГК РФ есть государственная собствен­ность.

Понятие «государство-казна» не нашло пока должной разра­ботки в юридической науке, хотя некоторые замечания об этой категории имеются2. Исходя из содержания п. 4 ст. 214 ГК РФ, под казной Российской Федерации или субъектов РФ следует по­нимать право этих субъектов на владение, пользование и распоря­жение средствами соответствующих бюджетов и иным государст­венным имуществом, не закрепленным за государственными

1 На это обстоятельство обращали внимание многие ученые. См.: Ровин-
скийЕА.Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960.
С. 144; Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М., 1974. С. 138,167,169.

2 См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С. 241; Граж­
данское право. СПб., 1996. С. 159.

Глава 4. Субъекты финансового права

предприятиями и учреждениями. К «иному государственному имуществу» как раз и могут быть отнесены средства государст­венных внебюджетных фондов.

К числу суверенных прав Российской Федерации относятся, прежде всего, ее материальные бюджетные права. Это следует из ст. 71 Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации федеральный бюджет, а также из ряда статей БК РФ, раскрывающих права Российской Федерации на федеральный бюджет.

К материальным бюджетным правам Российской Федерации относятся:

а) право на собственный бюджет;

б) право на получение бюджетных доходов и включение их в
данный бюджет;

в) право на использование бюджетных средств;

г) право на распределение бюджетных доходов между бюдже­
тами данной территории;

д) право на образование и использование в рамках бюджета
целевых или резервных фондов1.

Эти права зафиксированы в ст. 49, 54, 84, 133, 134, 135 и др. БК РФ. Суверенные права Российской Федерации на собственный бюджет есть одновременно и право государственной собственнос­ти, ибо согласно абз. 2 п. 4 ст. 214 ГК РФ средства соответствую­щего бюджета составляют государственную казну.

Исходя из этого, Российская Федерация, являясь субъектом материальных бюджетных прав, выступает одновременно как го­сударство-суверен и государство-казна.

Исходя из ст. 71 Конституции РФ, к суверенным правам Российской Федерации в сфере финансовой деятельности следу­ет относить не только материальные бюджетные права, но и процессуальные. Эти права Российской Федерации неразрывны. Права Российской Федерации на получение, распределение, ис­пользование бюджетных доходов определены, ограничены и т.д. законом о федеральном бюджете на предстоящий финансовый год, который как раз и является результатом реализации про­цессуальных бюджетных прав Российской Федерации на рас­смотрение, утверждение федерального бюджета и отчета о его исполнении. А.В. Мицкевич и P.O. Халфина, занимавшиеся

1См.: Финансовое право / Под ред. О.Н. Горбуновой. М., 1996. С. 124 (автор главы - Н.И. Химичева).

§ 2. Российская Федерация и субъекты РФ как субъекты финансового права 105

проблемами государства как субъекта права, подчеркивали, что в праве на утверждение бюджета и отчета о его исполнении на­ходит выражение государственный суверенитет. В связи с этим Российская Федерация в целом является субъектом права на рассмотрение и утверждение бюджета, а также отчета о его ис­полнении.

Помимо отмеченного, Российская Федерация в целом должна признаваться субъектом финансового права в отношении права на установление федеральных налогов и сборов. В этих случаях Российская Федерация реализует свои суверенные права, что следует из п. «з» ст. 71 Конституции РФ, которая относит к ведению Российской Федерации федеральные налоги и сборы.

Российская Федерация в целом должна рассматриваться как субъект финансового права и в случае взимания, а также взыскания федеральных налогов и сборов. Право государства на взимание налогов и сборов не зафиксировано в Конституции РФ. О его существовании можно сделать вывод при анализе ст. 1 и 2 НК РФ, где записано, что «настоящий Кодекс устанав­ливает систему налогов, взимаемых в федеральный бюджет...» (п. 2 ст. 1), а «законодательство о налогах и сборах регулирует властные отношения по установлению, введению и взиманию налогов и сборов в Российской Федерации...» (п. 1 ст. 2). Под взиманием федеральных налогов и сборов следует понимать право Российской Федерации требовать уплаты налогов и сбо­ров от субъектов, обязанных их уплачивать. Это право государ­ства проявляется в налоговом обязательстве, где у налогопла­тельщика существует обязанность уплатить налог, а у государ­ства - право требовать его уплаты. Право Российской Федера­ции на взыскание налогов и сборов также не зафиксировано в Конституции РФ, но его наличие можно предположить из ана­лиза ст. 45, 46 НК РФ. Под взысканием федеральных налогов и сборов следует понимать право Российской Федерации в целом на применение мер принудительного исполнения обязан­ности по уплате налога и сбора. Права Российской Федерации на взимание и взыскание налогов и сборов производны от ее су­веренного права на установление налогов и сборов, и также яв­ляются суверенными. Они не принадлежат и не могут принад­лежать никому другому, а потому должны рассматриваться как проявление верховенства государства по отношению ко всем другим властям, которые возникают в процессе жизнедеятель­ности общества. Не случайно французский ученый П.М. Годме

Глава 4. Субъекты финансового права

отмечает, что право взыскивать налоги всегда было частью су­веренных прав, также как чеканка монеты и отправление пра­восудия. А право взимания налогов закреплено в конституциях ряда развитых стран. Например, согласно Конституции Фран­цузской Республики (1958 г.) взимание налогов является преро­гативой государства в лице Парламента, который устанавливает Правила, касающиеся «налогов и условий взимания всякого рода налогов» (ст. 34), а также дает Правительству разрешение на взимание налогов (ст. 47)1. По Конституции США, Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги (раздел 8, поправ­ка XVI)2.

Российская Федерация в целом выступает субъектом фи­нансового права и в сфере государственного кредита. Это непо­средственно следует из ст. 89 и п. 1 ст. 97 БК РФ, где указано, что в результате государственных заимствований возникают долговые обязательства Российской Федерации. К финансовым правам РФ следует отнести ее право на выпуск государственных ценных бумаг и определение порядка их выпуска, обращения и погашения; право на производство затрат по размещению, вы­плате доходов и погашению долговых обязательств за счет средств федерального бюджета. При этом названные права РФ не являются ее суверенными правами, поскольку право РФ на выпуск государственных ценных бумаг не представляет ничего исключительного и может быть сравнимо с любым другим пра­вом субъекта гражданского оборота. Вместе с тем, право РФ на производство затрат по размещению, выплате доходов и погаше­нию долговых обязательств за счет средств федерального бюд­жета (казны) является правом государственной собственности. Поэтому в данном случае, являясь субъектом финансового права, Российская Федерация выступает как собственник, т.е. казна.

Помимо всего отмеченного Российская Федерация в целом яв­ляется субъектом финансового права в отношении права де­нежной эмиссии. Денежная эмиссии согласно п. «ж» ст. 71 Конституции РФ является суверенным правом РФ. Кроме того, денежная эмиссия является составной частью финансовой дея­тельности государства, ибо последняя опирается на денежную систему (рис. 2).

5См.: Конституции зарубежных государств / Сост. В.В. Маклаков. М., 1996. С. 113, 117.

2Там же. С. 19, 36.

§ 2. Российская Федерация и субъекты РФ как субъекты финансового права 107

Рис. 2. Российская Федерация — субъект финансового права

Субъектом финансового права является не только Россий­ская Федерация, т.е. государство в целом, но и государство в своих частях, т.е. субъекты РФ, которые также наделены ком­петенцией в сфере финансовой деятельности государства, также реализуют суверенные права государства в этой сфере и за ко­торыми согласно ст. 214 ГК РФ закреплено право государствен­ной собственности на бюджетные средства. Аналогично феде­ральному уровню, субъекты РФ являются субъектами финансо­вого права в отношении материальных бюджетных прав, а также прав на рассмотрение и утверждение бюджета. Кроме того, субъекты РФ являются субъектами финансового права в отношении прав на получение финансовой помощи из федераль­ного бюджета (ст. 135 БК РФ). Она может выражаться в форме предоставления дотаций, субвенций, субсидий, бюджетных кре­дитов, бюджетных ссуд. Наконец, субъекты РФ являются субъ­ектами финансового права в отношении прав на установление региональных налогов и сборов, а также ряда прав в сфере го­сударственного кредита, аналогичных правам Российской Феде­рации. Такой вывод явно следует из конституций и уставов субъектов РФ, а также иного финансового законодательства. Так, в конституциях и уставах субъектов РФ закрепляется право субъектов РФ на собственный бюджет; в конституциях и уставах субъектов РФ, а также в ст. 12 НК РФ закрепляется право субъектов РФ на установление региональных налогов и сборов. Кроме того, в соответствии со ст. 99 БК РФ субъекты РФ имеют право на выпуск долговых обязательств, которые обеспечиваются казной субъекта РФ.

108 Глава 4. Субъекты финансового права

Российская Федерация и субъекты РФ, являясь субъектами финансового права, вступают в конкретные финансовые правоот­ношения. В этом случае они становятся субъектами этих финан­совых правоотношений и выступают в лице определенных госу-дарственных органов1.

§ 3. Муниципальные образования как субъекты финансового права

Помимо Российской Федерации и субъектов РФ в качестве субъектов финансового права в классификационный ряд «общест­венно-территориальные образования» включаются муниципаль­ные образования.

Понятие муниципального образования дано в ст. 1 Федераль­ного закона «Об общих принципах организации местного самоуп­равления в Российской Федерации». Из определения следует, что муниципальное образование - это население определенной тер­ритории (города, села, нескольких поселений, иной территории), в пределах которой осуществляется местное самоуправление. В связи с этим говорить о муниципальном образовании как субъек­те финансового права — значит по существу говорить о населении той территории, на которой осуществляется местное самоуправ­ление.

Исходя из ст. 5, 8, 15 Федерального закона «О финансовых ос­новах местного самоуправления в Российской Федерации», муни­ципальное образование является субъектом финансового права в отношении прав формирования и исполнения местного бюджета; установления местных налогов и сборов; выпуска муниципаль­ных займов, а также взаимосвязанных с этими правами обязан­ностей и прав.

Кроме того, согласно ст. 139 БК РФ, а также упомянутому выше Федеральному закону из бюджета субъекта РФ местному бюджету выделяются: а) средства из фонда финансовой поддерж­ки муниципальных образований; б) субвенции и иные формы по­мощи, предусмотренные бюджетным законодательством субъекта РФ. В соответствии со ст. 141 БК РФ муниципальное образование имеет право на получение финансовой помощи из федерального бюджета. Соответственно муниципальное образование является

О субъектах финансовых правоотношений см. гл. 5 учебника.

§ 4. Коллективные субъекты финансового права 109

субъектом финансового права в отношении прав на получение вышеназванных финансовых ресурсов (рис. 3).

Рис. 3. Муниципальное образование — субъект финансового права

Во всех вышеперечисленных случаях муниципальные образо­вания (т.е. население), являясь субъектом финансового права, вы­ступают в финансовых правоотношениях в лице представитель­ных и соответствующих исполнительных органов местного само­управления.

Муниципальное образование является субъектом финансово­го права и в отношении права населения соответствующей тер­ритории непосредственно принимать решения о разовых добро­вольных сборах средств граждан в соответствии с уставом муни­ципального образования, а также в отношении права собраний (сходов) граждан осуществлять полномочия представительных органов местного самоуправления. Эти права муниципального образования записаны в ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а также в ст. 8 Федерального закона «О финансо­вых основах местного самоуправления в Российской Федера­ции».