По дисциплине «Система государственного управления»
Вопросы к государственному экзамену
По дисциплине «Система государственного управления»
1. Содержание понятия «государственное управление».
2. Основные научные школы, изучающие понятие «государственное управление».
3. Институциональный анализ государственного управления.
4.Функциональный анализ государственного управления.
5. Организационный анализ государственного управления.
6. Центральные органы государственного управления Российской Федерации.
7. Региональные органы государственного управления Российской Федерации.
8. Формирование государственной политики и ее реализация.
Вопросы к государственному экзамену по дисциплине «Система муниципального управления»
1. Опыт становления местного самоуправления в России.
2. Конституционно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации.
3. Муниципальное образование как социально-экономическая система.
4. Организационная структура местной администрации.
5. Состав органов местного самоуправления.
6. Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления.
7. Процесс муниципального управления.
8. Особенности муниципальной службы
Вопросы к государственному экзамену
по дисциплине «Система государственного управления»
1. Содержание понятия «государственное управление».
Государственное управление – особый вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.
В соотношении категорий «исполнительная власть» и «государственное управление», необходимо учитывать, что первая в значительной степени является политико-правовой, а вторая – организационно-правовой.
В настоящее время в научной литературе нет единого толкования государственного управления. К числу наиболее распространенных его определений можно отнести следующие:
· государственное управление – практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на властную силу;
· государственное управление – деятельность всего государственного аппарата по регулированию общественных отношений, по управлению как общественными, так и собственными делами;
· государственное управление – практическая организующая деятельность государства на основе и во исполнение законов, состоящая в осуществлении исполнительно-распорядительных функций непрерывно действующим аппаратом государственного управления.
Государственное управление осуществляется в соответствии с присущими ему объективными законами, которые нередко разделяются исследователями данной области на законы функционирования и законы развития. К первым относится, например, закон оптимального дополнения и уравновешивания государственных полномочий полномочиями органов общественного самоуправления, ко вторым – закон нарастающей демократизации и закон неравномерности развития и конфликтности.
Указанные законы свойственны любому демократическому государству, в котором также проявляется действие закона участия граждан в государственном и муниципальном управлении, вытекающего из самой сущности демократии как власти народа.
К закономерностям государственного управления относятся:
1. Единство методов и основных функций социального управления на всех уровнях государственного управления: федеральном, субъектов Федерации и муниципальных образований.
2. Единство общих и частных функций социального управления на всех уровнях государственного и муниципального управления и образуемых на основе их реализации процессов управления на каждом уровне управления.
3. Оптимальное соотношение централизации и децентрализации полномочий органов государственного и муниципального управления.
2. Основные научные школы, изучающие понятие «государственное управление».
Становление науки государственного управления происходило в средневековый период в Австрии, Германии и Франции. К ХХ в. в рамках зарубежных научных школ сложились четыре основных подхода к управлению: 1) подход на основе выделения школ управления, 2) процессный подход, 3) системный подход, 4) ситуационный подход.
1. В рамках первого подхода образовались 5 ведущих школ управления:
• научная школа управления, основателем которой считается Ф.У. Тейлор, выделивший в своей книге «Принципы и методы научного менеджмента» (1911 г.) фундаментальные принципы управления;
• классическая (или административная) школа управлениявозникла в 1920-е гг. Ее основатель А. Файоль сформулировал главные принципы администрирования, к которым отнес предвидение, организацию, распорядительство, координирование и контроль;
• школа «человеческих отношений» получила развитие в 1930 – 1950-х гг. в трудах М. Фоллет и Э. Мейо. Акцент в изучении сущности и содержания управления ими был перенесен с задач управления на возникающие типы отношений между людьми в процессе управления;
• школа бихевиористических (поведенческих) наук сформировалась на базе социологии и психологии во второй половине ХХ в. Ее представители Р. Лайкерт, Ф. Герцберг, Д. Макгрегор, А. Маслоу основной задачей ставили нахождение механизмов повышения эффективности деятельности организации на основе выделения различных человеческих мотиваций;
• школа количественного подхода к управлению (Р. Акофф, С. Бир и Г. Саймон)отличается своим стремлением внедрить в науку об управлении методы и аппарат точных наук, что связано с возникновением кибернетики и исследования операций.
2. Процессный подход к управлению состоит в том, что управление рассматривается как совокупность процессов по выполнению всего комплекса основных функций социального управления (планирование, организация, контроль и учет, регулирование, координирование) и работ по подготовке, принятию и реализации управленческих решений, а также контролю их исполнения, которые необходимы для осуществления этих функций.
3. Системный подход направлен на рассмотрение любых объектов и субъектов управления как некой целостности – системы взаимосвязанных между собой элементов, сумма свойств которых больше простой суммы свойств отдельных элементов, не объединенных в систему.
4. Ситуационный подход к управлению (вероятностный, зависящий от случайностей) возник в конце 1960-х гг. Центральное место здесь отводится ситуации как конкретному набору обстоятельств, оказывающих решающее влияние на эффективность деятельности организации в конкретный период времени.
В России проблемы государственного управления изначально исследовались в рамках школы административного права, возникшей в условиях земской реформы XIX в. и просуществовавшей до 1917 г.
После окончания гражданской войны (1918 – 1920 гг.) руководством страны была поставлена задача перестройки государственного аппарата на научной основе. Формирование новой науки об управлении происходило на основе работ зарубежных ученых: Тейлора, Файоля, Эмерсона и др.
3. Институциональный анализ государственного управления.
return false">ссылка скрытаИнститут (от лат. Institutum – установление, учреждение) – совокупность фундаментальных норм и образцов общественной организации, установленных законами или обычаями конкретного человеческого сообщества.
Фундаментальным институтом политической системы общества является государство, что определяется максимальной концентрацией в его руках власти и ресурсов, позволяющих ему эффективно и решающим образом влиять на социальные изменения.
По сути, государство – это универсальная территориальная форма организации политической власти в социально неоднородном обществе, стержень институционального ее оформления, так как оно:
- выступает в качестве единственного официального представителя всего народа, объединяемого в пределах его территориальных границ по признаку гражданства;
- интегрирует общество, придает ему качество единого социального организма независимо от имеющихся политических различий и противоречий;
- обладает специальным аппаратом (публичной властью), предназначенным для управления обществом. Публичная власть, материализуется в специфических принудительных учреждениях и распространяется на всю территорию страны и на всех находящихся там лиц (государство обязательно обладает аппаратом управления и принуждения, так как публичная власть – это чиновники, армия, полиция, а также тюрьмы и другие учреждения);
- устанавливает систему налогов, податей, займов, необходимую для материального обеспечения государственной политики (экономической, социальной, оборонной и т.д.), а также для содержания государственного аппарата, людей, не производящих материальных ценностей и занятых только управленческой деятельностью;
- является носителем государственного суверенитета. Суверенитет – присущее государству верховенство на своей территории и независимость в международных отношениях;
- обладает монополией на легальное применение силы (наличие «силовых структур»), физического принуждения. Особая действенность государственной власти определяется через возможность лишать граждан высших ценностей, каковыми являются жизнь и свобода;
- обладает монополией на правотворчество;
- имеет специфический набор материальных ценностей (государственная собственность, валюта, бюджет и т.д.).
4.Функциональный анализ государственного управления.
Содержание деятельности государства раскрывается в его функциях – основных направлениях деятельности, обеспечивающих достижение основных целей государства.
В науке государственного управления термин функции государственного управления наполнен двойным смысловым содержанием. С одной стороны, он отражает виды властных, целеорганизующих и регулирующих воздействий государства и его органов на общественные процессы, с другой – наиболее типичные однородные и четко выраженные виды (направления) управленческой деятельности, служащие интересам достижения целей управляющего воздействия.
Одну из первых классификаций функций управления предложил французский ученый А. Файоль, выделив административную функцию и составляющие ее виды деятельности (функции управления): прогнозирование, организацию, распорядительство, координацию и контроль. В дальнейшем данные функции управления с теми или иными изменениями вошли в основу различных классификаций и получили название общих.
В государственном управлении в качестве общих функций управления выступают организация, осуществление кадровой политики, планирование, регулирование, координация, контроль и учет. При этом выделяются подгруппы специфических функций (частные функции) в сфере политики, экономики, социальных отношений, духовно-идеологической деятельности.
Общие и частные функции государственного управления реализуются соответствующими органами, которые, помимо этого, выполняют еще и вспомогательные функции, направленные на организационное, информационное, правовое, делопроизводственное, финансовое, хозяйственное обеспечение деятельности органов управления.
Таким образом, функция государственного управления представляет собой комплекс однородных работ либо по осуществлению управления соответствующим территориальным образованием в целом (общая функция) или отдельной отраслью хозяйства (частная функция), либо по обеспечению деятельности органа управления (вспомогательная функция).
Преобразование компетенции органов государственного управления в функции управления и построение на их основе структуры и процесса управления обеспечивается с помощью конкретных методов.
Методы государственного управления – совокупность приемов, способов, средств воздействия государственной власти на общество в целом и отдельных его представителей, в частности, обеспечивающая достижение государством определенной цели. К общим методам управления относятся регулирование, общее руководство, непосредственное управление, а также административные и экономические методы, к специальным – научно обоснованные методы выработки и принятия решений.
Методы государственного управления могут носить объективный и субъективный характер и различаться по мотивационному признаку. Мотивационная характеристика показывает определяющее поведение людей, мотивы, на которые ориентирована соответствующая группа методов управления. В соответствии с этим методы государственного управления разделяются на три группы:
1) организационно-административные методы, в основе которых лежит властная мотивация, и которые реализуются в виде постановлений, распоряжений, приказов и указаний (административные методы), а также в виде организационного регламентирования и нормирования, организационно-методического инструктирования (организационные методы);
2) экономические методы – методы, базирующиеся на материальных интересах людей и лежащие в основе экономического механизма государственного управления, которые включают в себя экономическое стимулирование, экономическую ответственность, хозяйственный расчет.
3) социально-психологические методы – методы, основанные на моральной мотивации.
В государственном управлении используется вся совокупность вышеуказанных методов. Между тем, в связи с властным характером государственного управления как исполнителя власти государства на определенной территории ведущая роль принадлежит административным и организационным методам управления.
5.Организационный анализ государственного управления.
Государство осуществляет свои задачи и функции через разветвленную систему органов государственного, регионального и муниципального управления, где особое место занимают исполнительные органы, от которых зависит степень реализации законов, принимаемых законодательными (представительными) органами власти.
Орган государственного управления – организационно оформленная группа должностных лиц и государственных служащих, наделенная компетенцией и необходимыми средствами для осуществления управления определенным территориальным образованием, отраслью хозяйства, социально-культурной сферой и т.д. Совокупность взаимосвязанных органов, осуществляющих все разнообразие практической деятельности государства как важнейшей политической организации общества, носит название государственного аппарата.
Органы государственного управления классифицируются по различным признакам:
1) по уровням управления органы подразделяются на федеральные, региональные (субъектов Федерации) и муниципальные;
2) по видам организационно-правовых форм деятельности выделяются такие органы, как правительства, советы министров (имеющие статус правительства), министерства, комитеты, службы, агентства, администрации, управления, главные управления, отделы;
3) по объему и характеру компетенции выделяются органы общей, отраслевой и межотраслевой компетенции.
Органы управления общей компетенции – правительства и администрации – выполняют основные функции социального управления (планирование, организация, контроль, учет, регулирование и координирование) и на основе их реализации осуществляют руководство органами отраслевой и межотраслевой компетенции, а также непосредственно руководят экономическим и социально-культурным развитием соответствующего территориального образования.
Органы управления отраслевой компетенции – министерства, главные управления, управления, отделы – выполняют частные функции государственного (муниципального) управления, на основе реализации которых осуществляют руководство определенной отраслью или сферой деятельности.
Органы управления межотраслевой компетенции – агентства и комитеты – выполняют, как правило, общие функции управления и на основе их реализации осуществляют межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также функциональное регулирование в определенных сферах деятельности.
6. Центральные органы государственного управления Российской Федерации.
К высшим органам государственной власти в Российской Федерации относятся президент РФ, правительство РФ (исполнительный орган), Федеральное Собрание (законодательный, представительный орган) и судебные органы.
Согласно Конституции РФ, президент РФ является главой государства. Осуществляя полномочия в каждой из ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной), он не относится ни к одной из них. Вместе с тем наиболее широкими полномочиями он обладает в сфере исполнительной власти: 1) руководит работой правительства; 2) руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий; 3) выполняет контрольные (надзорные) полномочия в отношении высшего органа исполнительной власти, а именно имеет право на отмену постановлений и распоряжений правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам президента РФ посредством издания президентских указов; 4) выполняет надзорные полномочия в отношении исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, имеет право приостанавливать действия актов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения вопроса соответствующим судом; 5) в отношении исполнительных органов осуществляет арбитражные полномочия путем использования согласительных процедур.
Правительство РФ – высший коллегиальный орган, возглавляющий единую систему исполнительной власти РФ, состав, полномочия, организация и обеспечение деятельности которого определяются Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами РФ.
Федеральное Собрание РФ – коллегиальный орган высшей законодательной (представительной) власти, состоящий из двух палат: верхней – Совета Федерации и нижней – Государственной Думы РФ.
В состав Совета Федерации входит по два представителя от каждого субъекта РФ, делегируемых от исполнительной и законодательной власти, осуществляющих свою деятельность на постоянной основе. Состав Государственной Думы РФ – законодательного органа власти – формируется в ходе проведения специальных выборов.
Конституция РФ устанавливает судебную систему страны, но не определяет ее состава. Состав судебной системы, то есть круг судебных органов, четко определен ч. 2 ст. 4 ФКЗ РФ «О судебной системе РФ», в соответствии с которой в РФ действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ. При этом данный перечень федеральных судов является исчерпывающим.
7. Региональные органы государственного управления Российской Федерации.
Система органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с п. 1 ст. 77 КРФ устанавливается ими самостоятельно. Статус каждого из органов государственной власти определяется в различных схемах организационных структур государственного управления соответствующего субъекта, что отражается в конституциях республик, уставах краев, областей, городов федерального значения.
Система органов исполнительной государственной власти субъекта Федерации устанавливается в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2009 г. № 41-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Высшее должностное лицо субъекта РФ является выборной должностью.
К основным полномочиям высшего должностного лица (руководителя исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) относятся:
- представление субъекта РФ в отношениях с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и при налаживании внешнеэкономических связей;
- подписание договоров и соглашений от имени субъекта РФ;
- отклонение законов, принятых законодательным органом государственной власти субъекта РФ;
- формирование высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в соответствии с законодательством субъекта РФ и др.
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ – постоянно действующий орган исполнительной власти субъекта РФ, обеспечивающий исполнение Конституции РФ, федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, конституции (устава), законов и иных нормативных правовых актов субъектов РФ на территории субъекта РФ. Полномочия и функции высшего исполнительного органа субъекта РФ определены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, обладая правами юридического лица, имеет гербовую печать. Финансирование данного органа осуществляется за счет средств бюджета субъекта Федерации, что предусмотрено отдельной статьей.
8. Формирование государственной политики ее реализация.
Государственная политика– целенаправленная деятельность органов государственной власти по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Формирование и реализация государственной политики – процесс последовательного осуществления четырех основных этапов, состоящих из определенного набора действий, носящий название политического цикла:
1) инициирование политики – этап, на котором определяются общественные проблемы и цели политики;
2) формирование политики – этап, включающий процедуры по разработке и легитимации (узакониванию) государственной политики;
3) осуществление политики – этап непосредственной реализации государственной политики и ее мониторинг;
4) оценка политики – этап, на котором выявляются положительные и отрицательные стороны государственной политики для дальнейшего ее корректирования.
Постоянной задачей правительства является рационализация государственной политики – определение круга приоритетных отраслей, сфер и проблем, которым необходима государственная поддержка.
В зависимости от того, кто играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ по реализации государственной политики, можно выделить различные ее модели:
1. Модель «сверху – вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают как простые исполнители.
2. Модель «снизу – вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур государственного управления, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов. На основании их предложений и с учетом их мнений разрабатывается целостная государственная политика.
3. «Смешанная» модель объединяет эти два подхода, когда существуют механизмы привлечения к разработке политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении.
Осуществление государственной политики – постоянный, динамичный процесс претворения в жизнь конкретных мер по достижению поставленных целей усилиями всех слоев и институтов гражданского общества при главенствующей роли государственной исполнительной власти.
Механизм реализации государственной политики – совокупность нормативно-правовых, организационно-управленческих, финансово-экономических и социально-психологических средств и методов воздействия на управляемый объект. Данный механизм предполагает выработку соответствующих решений, создание управленческих структур и координацию действий между ними, а также наличие необходимых ресурсов, обеспечивающих выполнение планируемых мероприятий в соответствии с поставленными задачами.
К числу широко используемых инструментов в осуществлении государственной политики относятся прогнозирование, составление и реализация целевых программ.
Государственное прогнозирование – система научно обоснованных представлений о направлениях развития, выстраиваемая на основе демографических, экономических, социальных, научно-технических, экологических, а также отраслевых, региональных и других показателей.
Целевая программа – комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, увязанный по задачам, ресурсам, исполнителям и срокам осуществления, обеспечивающий системное решение описываемых целевыми индикаторами целей и задач органов государственного управления.
Одним из важнейших элементов государственной политики является ее оценлевыми индикаторами целей и задач органов государственного управления.
Одним из важнейших элементов государственной политики является ее оценка, которая позволяет сформировать определенную систему получения информации и обеспечить контроль за результативностью принимаемых решений.
Оценка реализации государственной политики – совокупность механизмов и методов по изучению и измерению фактических результатов государственной политики или программы, которые завершены или находятся в стадии реализации, для их, если это необходимо, дальнейшего совершенствования.
В целом проведение в жизнь государственной политики является сложным процессом, требующим объединения политической и административной деятельности, учета многочисленных факторов, определяющих ее эффективность.