Поселенческий и территориальный принципы организации местного самоуправления

Поселенческий принцип организации местного самоуправления состоит в преимущественном формировании муниципальных образований в местах компактного проживания населения – субъекта местного самоуправления.

Исторически поселенческий принцип восходит к средневековому городскому управлению в Западной Европе и к периоду освоения Северо-Американского континента.

Наиболее последовательно поселенческий принцип реализован во Франции. В соответствии с Законом от 14 и 22 декабря 1789 года муниципалитет был учрежден в каждом городе, поселении, провинции или сельском сообществе⁵ .

В эпоху первой империи число коммун составляло около 40 000, в настоящее время - более 36 000 ⁶.

В Западной Европе и Северной Америке муниципальные образования создавались в результате самоорганизации населения, признаваемой впоследствии государством, либо создавались государством в целях осуществления местного самоуправления.

Для России самоуправление по поселенческому принципу характерно исключительно в городах. Первым правовым актом, регламентирующим самоуправление в городах, явялось Городовое положение 1870 года, измененное в 1892 году. Несколько раньше были приняты Городовые положения для столиц и ряда других крупных городов (например, Одессы), однако с 1870 года они утратили силу.

В советский период местные советы и их исполнительные комитеты создавались на уровне поселков и городов.

местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях.

Территориальный принцип организации местного самоуправления состоит в преимущественном формировании муниципальных образований в пределах территориальных единиц, не являющихся поселениями.

Самоуправление по территориальному принципу образуется в сельской местности либо на территориальных уровнях выше поселения (район, уезд, провинция, округ).

Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач. Государственное управление должно осуществляться повсеместно, а не только в местах компактного проживания граждан. Поэтому для целей государственного управления в большей степени подходит территориальный, а не поселенческий принцип.

В Западной Европе провинции, департаменты и иные подобные образования создавались исключительно в целях государственного управления на местах.

Департаменты во Франции и провинции в Италии совершенно сознательно формировались вне связи с историческими границами, поскольку государства решали вопрос сохранения национального единства и минимизации влияния традиционной аристократии на государственную жизнь.

Постепенно в территориальных единицах создавались консультативные органы, затем представительные органы власти, а в ряде государств, например, в Италии, управление на данных территориях было в значительной степени передано от центральной администрации местным выборным органам.

В России самоуправление по территориальному принципу было создано в 1864 году и функционировало на основании Положения о губернских и уездных земских учреждениях 1864 и 1890 г.г. Примечательно, что на уровне волостей земское самоуправление так и не было введено.

В советский период советы и исполнительные комитеты создавались на уровне сельсоветов и районов. Областные и краевые советы также относились к местным.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» исходит из необходимости создания по всей стране двухуровневой системы местного самоуправления: муниципальные образования должны быть образованы как на уровне поселений, так и на уровне районов, предусматривается сочетание территориального и поселенческого принципов: образуются «базовые» муниципальные образования – поселения, а для решения вопросов межмуниципального характера образуются муниципальные районы. Отдельные городские поселения могут наделяться статусом городского округа и не входить в состав муниципального района .

Смысл законодательных предложений, в принципе, ясен: образовать местное самоуправление на низшем территориальном уровне строго по поселенческому принципу. Однако территориальный, а не поселенческий характер публичного управления в сельской местности сложно отнести к пережиткам советской системы. Земское управление в России строилось строго по территориальному принципу, а сельсоветы как территориальные единицы появились в результате административно-территориальной реформы 1923-1929 годов как результат разукрупнения волостей.

Необходимость решительного отказа от отечественной управленческой традиции вызывает определенные сомнения.

В соответствии с Федеральным законом 1995 года вопросы территориальной организации местного самоуправления регулировались субъектами Российской Федерации. Формально Конституция Российской Федерации требовала учитывать мнение населения при решении территориальных вопросов. На практике же мнение выясняется только при изменении границ муниципальных образований (как правило, проводился местный референдум). Вопрос о территориальном уровне, на котором осуществляется местное самоуправление, решался органами власти субъектов Российской Федерации, исходя из собственных представлений о должном.

Существовали три различных варианта: образование органов местного самоуправления: на уровне районов; на уровне поселений и сельских территорий; на уровне районов и нижестоящих территориальных образований одновременно.

Последний вариант использовался достаточно редко. При его реализации возникали практически непреодолимые трудности, связанные с разграничением вопросов местного значения, источников доходов и муниципальной собственности.

В значительной части субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления были образованы на уровне районов и городов областного (краевого, республиканского) значения. С точки зрения взаимодействия регионального и муниципального уровней власти такой вариант оптимален: гораздо проще наладить организационные, межбюджетные, а в отдельных случаях и контрольные отношения с несколькими десятками районов, чем с сотней волостей (сельсоветов) и населенных пунктов.

Однако формирование органов местного самоуправления на уровне районов не решило проблему организации управления в нижестоящих территориальных образованиях. Волостные, сельские и поселковые администрации или аналогичные им органы формировались путем назначения их руководителей главами муниципальных образований районного уровня (реже – с участием представительных органов местного самоуправления, собраний (сходов) граждан и органов территориального общественного самоуправления). Возникала парадоксальная ситуация: местное самоуправление сформировано, но наиболее близкие к населению органы им не избираются, а назначаются «сверху». Порядок формирования, впрочем, не имеет, в данном случае принципиального значения. Администрации, финансируемые по смете доходов и расходов, фактически – в режиме бюджетных учреждений, оказались лишены собственных доходных источников, какой-либо финансовой самостоятельности и, как следствие, возможности эффективно и оперативно решать текущие проблемы населения.