Тема 1. Общественный сектор экономики.

 

1. Общественный сектор государства и рынок.

 

Государство призвано обеспечить правовую базу и общественный климат, благоприятствующий эффективному функционированию рыночной экономики; защиту конкуренции; перераспределение доходов; корректирование распределения ресурсов с целью изменения структуры национального продукта; стабилизацию экономики, контроль за уровнем занятости и инфляции, стимулирование экономического роста.

Количественно определить роль правительства в управлении экономикой весьма трудно, если не невозможно. Она настолько широка и многообразна что ее нельзя выразить в каких бы то ни было количественных или статистических единицах измерения. Правда, с определенной долей достоверности можно установить объем национального продукта, производимого под эгидой правительства, общий объем продукции, приобретаемой государством, удельный вес и абсолютные размеры государственных инвестиций. Но вряд ли можно сколько-нибудь точно определить и измерить коэффициент полезного действия мер государства по защите окружающей среды, охране здоровья и труда рабочих, защите интересов потребителей, обеспечению равного доступа к вакантным рабочим местам и контролю за практикой ценообразования в определенных отраслях экономики и т.д.

Экономисты, столкнувшись с проблемой внешних эффектов и общественных благ, решили выделить ту сферу экономической деятельности, в которой не срабатывают рыночные механизмы распределения благ. Таким образом, возникла наука, занимающаяся исследованием сектора экономики, в котором ресурсы распределяются не через рынок, а через другие экономические институты, в первую очередь, через государство.

Итак, ОС представляет собой такую область экономики или ту часть экономического пространства, где:

1) Рынок не действует или только частично действует, а следовательно, преобладает нерыночный способ координации деятельности;

2) Производятся и потребляются не частные, а общественные блага;

3) Экономическое равновесие между D и S общественного блага осуществляется государством, органами местного самоуправления и добровольно-общественными организациями с помощью соответствующих социальных институтов (в первую очередь с помощью бюджетно-финансовой политики).

Главное отличие организаций частного и ОС является то, что в ОС организации являются некоммерческими (то есть не ставят перед собой главную задачу в получении прибыли), доминирующую роль в ОС играет государство.

Структура ОС:

 

 

На рисунках ЧС – частный сектор; ДОС – добровольно-общественный сектор; на пересечении областей находятся смешанные формы экономической деятельности. Заштрихованная область на рисунке справа обозначает то, что включает в себя ОС.

 

Система национальных счетов делит экономическую деятельность по этим секторам, в частности, она выделяет:

- частные коммерческие организации;

- общегосударственное управление (государственные учреждения и организации на бюджетном финансировании) – доходы складываются за счёт налогов и доходов от собственности;

- негосударственные некоммерческие организации – доходы складываются из добровольных взносов населения, пожертвований, а также из доходов от собственности.

Даже в рамках наиболее абстрактного представления о рынке фактически предполагается наличие государства как гаранта выполнения взаимных обязательств, которые берут на себя свободно взаимодействующие индивиды, гаранта правового порядка.

Расширение понимания роли государства - изучение макроэкономических процессов. Здесь государство – «надэкономический регулятор», а не производитель услуг; в стороне остается проблема ресурсного обеспечения самого государства и рационального использования его собственных ресурсов.

Особенности экономики общественного сектора - государство есть один из субъектов экономической деятельности, хотя и обладающий одним отличием: государство и его органы обладают правом принуждения в рамках и на основе законов, принуждения, оправданного с точки зрения экономической эффективности и социальной справедливости

Предполагается, что:

☺ государство, подобно предпринимателям и некоммерческим организациям функционирует в рыночной среде, а потребность в его участии в экономической жизни возникает тогда и только тогда, свободное действие рыночных сил не обеспечивает оптимального размещения и использования ресурсов;

☺ цели государственных органов и способы их достижения, а также стратегии предприятия и некоммерческих организаций в конечном итоге определяются интересами индивидов и формируются в ходе их взаимодействия;

☺ государство использует, прежде всего, финансовые инструменты реализации своих целей (налоги, общественные расходы).

При признании многими экономистами необходимости сочетания рынка и государства существуют серьезные разногласия по поводу пропорций и соотношения этого сочетания, низших и верхних границ роли государства в экономике, форм государственного контроля.

Две полярные точки зрения на это:

☺ неолибералы (минимум государства);

☺ радикалы и государственники (ведущая роль государственного сектора, прямой контроль через государственную собственность).

Многие экономисты полагают, что для развития современного общества должен быть такой объем функций государства, который, обеспечивая макроэкономическую стабильность, одновременно содействовал бы микроэкономической конкуренции. Кроме того, достигалось бы соблюдение принципов социальной справедливости, уважения человеческой личности к улучшения качества жизни людей.

Современная эк-ка - эк-ка смеш. типа. Ее смеш. хар-тер опред-ся наличием разных форм собственности и способов хозяйствования. сочетанием рыночных и государственных, общественных мех-нов регулирования, возможностями согласования эк. и сои, начал.

Неолиберальная модель - большая роль гос-ва считается неоправданной, решение соц. задач передается благотвортельным орг-м.

Радикально-государственная модель - ведущим должен быть госсектор, доминирующей формой контроля • прямой контроль через гос. собственность.

Особый тип • модель социальной рын. эк-кн; активная роль гос-ва не только в регулировании эк. процессов, но и в решении соц проблем.

Появление • конец 40-х гг, вызов либеральному кал-му н планово-командной эк-ке.

Помещая государство в общий ряд участников экономичес­кой деятельности, необходимо, разумеется, учитывать его прин­ципиальное отличие от других субъектов рыночного хозяйства. Рыночная система, вообще говоря, строится на базе добровольно заключаемых сделок. Однако из этого правила есть исключение.

Государство и его органы обладают правом принуждения в рам­ках и на основе законов. Этим преимуществом в отношении своих партнеров не располагают никакие другие участники рыночного об­мена. Их законные права устанавливаются и защищаются государ­ством.

Данная особенность государства предопределяет своеобразие его взаимоотношений с предприятиями, независимыми неком­мерческими организациями и домохозяйствами. Ресурсы государ­ства, с которыми имеет дело экономика общественного сектора, могут формироваться за счет законного изъятия части доходов граждан и организаций. В современном обществе это достигает­ся посредством налогообложения.

Экономика общественного сектора с самого начала исходит из того, что всякое принуждение и в особенности принудитель­ное перераспределение ресурсов целесообразно ограничивать необходимым минимумом. Вопрос состоит в том, в каких специ­фических случаях использование элементов принуждения оправ­дано с точки зрения экономической эффективности и социаль­ной справедливости.

Прежде чем приступить к изучению этого вопроса, необходи­мо отметить следующее. Решающая экономическая особенность государства, которая была отмечена выше, относится ко всей сис­теме власти, основанной на законе. На практике власть всегда разделена между ветвями и иерархическими уровнями, а в ее осу­ществление вовлечены многочисленные специализированные органы, каждый из которых имеет свои полномочия и функции. В федеративных государствах, к числу которых относится Рос­сия, в рамках общественного сектора выделяются элементы (пред­приятия и организации, налоги и программы расходов), находя­щиеся в непосредственном распоряжении федеральных властей, и те, которыми распоряжаются субъекты федераций: республики, края и области в России, а в федеративных государствах за рубе­жом -- штаты, земли и др. Кроме того, в каждом государстве существенную роль играет муниципальный уровень организации общественного сектора (местное самоуправление).

Проблемы межуровневого взаимодействия имеют важное зна­чение для экономики общественного сектора и будут неоднократно затрагиваться ниже. Однако ряд ключевых теоретических вопро­сов удобнее рассматривать, используя наиболее общее представ­ление о государстве и отвлекаясь от его внутреннего членения, подобно тому как микроэкономика обычно рассматривает фирму как нечто целостное, чаще всего абстрагируясь от ее внутренней структуры.

 

2. Изъяны рынка и перераспределение

В смешанной экономике общественный сектор призван не подменять «невидимую руку» рынка, а участвовать в решении тех задач, которые не удается успешно решить на основе доброволь­ного обмена между независимыми друг от друга обладателями прав собственности. Эти задачи можно с некоторой долей услов­ности разделить на два типа. К первому относится достижение Парето-улучшений при наличии изъянов (провалов) рынка, ко второму — перераспределение доходов или имущества в соответ­ствии с принципами социальной справедливости.

Напомним, что Парето-улучшением называется такое изме­нение в ходе экономических процессов, которое повышает уро­вень благосостояния (значение функции индивидуальной полез­ности) хотя бы для одного из их участников, если при этом не допускается снижение уровня благосостояния ни одного из дру­гих участников. При анализе конкретных ситуаций экономичес­кая наука, в том числе и экономика общественного сектора, как правило, стремится прежде всего выявить пути Парето-оптимизации, т.е. достижения всех возможных Парето-улучшений.

Парето-оптимальное состояние наилучшим образом отвечает интересам каждого при условии, что исходное распределение ре­сурсов (имущества, доходов) между индивидами задано и не подлежит изменению иначе, как по их взаимному согласию. Что же касается перераспределения, оно, вообще говоря, предполагает улучшение положения одних индивидов за счет ухудшения поло­жения других, а значит, связано с конфликтами интересов. Осу­ществляя принудительное перераспределение, государство берет на себя функцию арбитра в такого рода конфликтах и неизбежно солидаризируется с одной частью общества в ущерб другой.

Когда речь идет о Парето-оптимизации, экономика общест­венного сектора занимает однозначную позицию: всякое Парето-улучшение желательно, в ходе его достигается повышение эффективности. Перераспределение же осуществляется главным образом исходя из социальных, культурных и этических требова­ний, характер которых меняется с развитием общества и которые играют роль ограничений при принятии экономически эффек­тивных решений.

Изъянами рынка называются ситуации, в которых свободное действие рыночных сил не обеспечивает Парето-оптималъного ис­пользования ресурсов. В качестве синонимов этого термина исполь­зуются также слова: «провалы рынка», «ошибки рынка», «неэф­фективности рынка». Отвлекаясь на время от проблем перерас­пределения, можно сделать вывод, что общественный сектор при­зван функционировать только в зонах изъянов рынка.

Характер государственного вмешательства должен в каждом случае точно соответствовать специфике конкретных изъянов рынка, типология которых имеет для экономики общественного сектора принципиальное значение. При этом изъяны рынка не­обходимо сопоставлять с возможными изъянами (провалами) госу­дарства, которые будут рассматриваться в главе четвертой. Дело в том, что действия государства, направленные на преодоление изъянов рынка, подчас в свою очередь оборачиваются неоправ­данными потерями.

Изъяны рынка возникают вследствие ограниченной конку­ренции, внешних эффектов и неполноты информации.

Ограниченность конкуренции

Последствия монополизации подробно изучаются в общем курсе экономической теории. Поскольку монополия ведет к не­оптимальному использованию ресурсов, государственное вмеша­тельство может способствовать существенным улучшениям. Во многих случаях это достигается с помощью одних лишь мер пра­вового регулирования. Они способствуют свободному доступу конкурентов на рынок или даже предусматривают разделение фирм-монополистов. В подобных случаях роль общественного сектора сводится к деятельности законодательных и правоприме­нительных органов.

Сложнее дело обстоит в ситуации естественной монополии.

Примером может служить городской водопровод. Подвести к домам и квартирам коммуникации нескольких конкурирующих между собой водопроводных компаний значило бы увеличить за­траты в несравненно большей степени, чем полезный эффект. Разделение водопроводной компании на ряд независимых под­разделений, как правило, также не имеет смысла. Оно не обеспе­чит конкуренции, поскольку каждое из подразделений окажется монополистом в одном из районов города. Вместе с тем расходы на эксплуатацию водопровода, в частности на управление, ско­рее всего возрастут.

В основе естественной монополии лежит экономия, обуслов­ленная масштабом производства.

Если предельные издержки быстро снижаются с увеличением масштабов производства, его концентрация экономически эф­фективна. Если экономически оптимальный уровень концентра­ции близок к предельной емкости рынка или превышает его, ис­кусственно поддерживать конкуренцию можно лишь за счет сни­жения эффективности производства.

Следует напомнить, что ограниченная конкуренция, не обеспечивающая оптимального использования ресурсов, имеет место не только, когда рынок полностью контролируется единствен­ным производителем, но и в более общем случае, когда крупный производитель или посредник способен эффективно воздейство­вать на цену.

Важно подчеркнуть значение конкретных масштабов рынка, или, иными словами, его емкости. В маленьком отдаленном по­селке услуги врача, учителя и, быть может, даже сапожника обла­дают свойствами естественной монополии. Появление второго врача имеет смысл, лишь если он способен предложить услуги на гораздо лучших условиях, чем первый. Но в этом случае первый скоро окажется вытесненным с рынка, недостаточно широкого для двоих. В итоге монополия восстановится. Если же оба пред­лагают услуги, примерно одинаковые по качеству и ценам, когда спрос мог бы полностью удовлетворить один, ситуация анало­гична дублированию водопровода. Конечно, потребитель по­лучил бы возможность выбора, но это было бы достигнуто за счет увеличения издержек по сравнению с их необходимым уровнем.

На практике контроль над ограниченным рынком обычно сохраняет тот поставщик услуг, который первым сумел в при­емлемой степени удовлетворить весь предъявляемый спрос: ком­пания, первой построившая водопровод, врач, успевший завое­вать репутацию, и т.п. Чтобы завладеть рынком, предполагаю­щим естественную монополию, как правило, требуются значи­тельно большие затраты, чем чтобы удержать его.

Естественная монополия чаще всего характерна для рынков услуг, поскольку они не поддаются транспортировке и в боль­шинстве случаев могут реализовываться лишь тем потребителям, которые находятся в непосредственном контакте с производите­лем. Поставщики услуг вынуждены работать на ограниченный рынок, нередко более узкий, чем оптимальные масштабы кон­центрации производства (из этого правила имеются исключения, например, телевешание, авиационный и автомобильный транс­порт и др.).

Не имея возможности преодолеть естественную монополию без потери эффективности, государству приходится выбирать один из двух основных подходов: использовать меры регулирования не для устранения монополии, а для прямого воздействия на от­дельные аспекты деятельности монополиста либо заполнять зоны естественной монополии предприятиями, организациями и про­граммами общественного сектора. Регулирование может выра­жаться, в частности, в установлении предельных уровней цен или возложении на поставщиков разного рода дополнительных обя­зательств. Например, известная компания АТТ, чье положение в сфере дальних телефонных коммуникаций в США приближалось к естественной монополии, была, по решению Конгресса, не толь­ко обязана предоставлять услуги всем желающим по ценам, уста­навливаемым правительством, но также не имела права вторгать­ся на рынки товаров и услуг, не имевших непосредственного от­ношения к телефонной связи.

Предоставление государственными и муниципальными орга­нами различного рода услуг в ситуациях естественной монопо­лии — обычная практика в большинстве стран мира. Это касается многих видов коммунальных услуг, метрополитенов, почтовой службы и др. Естественная монополия может разрушаться за счет технологических сдвигов. Например, развитие современных транс­портных средств и средств связи сделало потребителей менее за­висимыми от традиционной почты. Поэтому в ряде стран обыч­ная почта, оставаясь в руках государства, ныне конкурирует с целым рядом других средств доставки корреспонденции, находя­щихся в руках частного сектора.

Внешние эффекты

В условиях эффективно функционирующего рынка произво­дитель не может использовать ресурсы, не неся издержек в раз­мере их альтернативной стоимости, а потребитель вынужден пол­ностью оплачивать альтернативную стоимость каждого товара. Только в этом случае обеспечивается оптимальная аллокация ре­сурсов, цены соответствуют предельным полезностям, а доход адекватно выражает вклад производителя в развитие экономики. Напомним, что альтернативная стоимость — это потенциальная отдача от лучшего из всех тех вариантов использования данного ресурса (блага), которые были принципиально возможны, но ос­тались нереализованными.

Если кто-то эксплуатирует ограниченные ресурсы, не возме­щая их полной стоимости, издержки ложатся на остальных участ­ников хозяйственной жизни. В этом случае имеет место негатив­ный внешний эффект. Так происходит, например, когда пред­приятие бесплатно пользуется речной водой, загрязняя ее, а те, кто живут ниже по течению, вынуждены вкладывать средства в строительство очистных сооружений. Вместе с тем нередки пози­тивные переливы полезного эффекта. Если, например, фермер построил за свой счет дорогу, соединяющую его хозяйство с шоссе, и по этой дороге бесплатно ездят жители соседнего села, воз­никает позитивный внешний эффект.

Примеры позволяют понять, что предприятие, деятельность которого порождает негативные внешние эффекты, перекладывает часть издержек на других, а те, кто создают позитивные внешние эффекты, берут на себя часть издержек по реализации чужих ин­тересов. В то же время очевидно, что в основе переливов всегда лежит явное или скрытое использование (присвоение) какого-либо ресурса без принятия на себя издержек в размере его альтернатив­ной стоимости.

Там, где имеют место негативные внешние эффекты, возни­кает тенденция к относительному перепроизводству при расто­чительном расходовании ресурсов. Позитивные внешние эффек­ты оборачиваются недопроизводством, поскольку для тех, кто обу­словливает их своей деятельностью, результаты оказываются не­адекватными затратам.

Проблемы, связанные с внешними эффектами[1], могут решаться на основе адекватного установления прав и ответственности участ­ников экономической деятельности. На практике это обычно достигается с помощью законотворческой и контролирующей активности государства. Однако во многих случаях целесообраз­нее затрачивать ресурсы государства не на создание громоздких механизмов контроля, а на непосредственное выполнение функ­ций, порождающих позитивные экстерналии, или на формирова­ние налоговых регуляторов деятельности, сопровождающейся негативными внешними эффектами.

Л Вместо того чтобы гарантировать взимание платы с проезжа­ющих для каждого, кто задумает построить дорогу, государство может полностью или частично взять на себя заботу о развитии и эксплуатации дорожной сети, тем более что во многих случаях это позволяет одновременно разрешить проблемы и экстерна­лии, и естественной монополии. Альтернативой прямым запре­там на загрязнение воды является налогообложение экологичес­ки вредных производств по ставкам, побуждающим предприятия избегать неблагоприятного воздействия на природную среду.

Государство, как правило, не может оставаться индифферент­ным, сталкиваясь с существенными экстерналиями. Но выбор оптимальной формы вмешательства не осуществляется по шаб­лону. Он определяется спецификой конкретной ситуации и прак­тической целесообразностью. В общественном секторе, как и на частном предприятии, приходится тщательно сопоставлять разные варианты решения задачи, стремясь достичь результата с наименьшими издержками.

Неполнота информации

Функционирование рынка решающим образом зависит от того, насколько участники сделок владеют информацией о потреби­тельских свойствах товаров и услуг, альтернативных возможнос­тях их производства и приобретения, а также о тенденциях изме­нения конъюнктуры. Неполнота информации лимитирует воз­можности эффективного использования ресурсов, обусловливая неоптимальное поведение продавцов и покупателей. Зачастую она ограничивает конкуренцию, мешает заключению долгосрочных сделок.

Информационные проблемы лежат в основе такого феноме­на, как неполнота рынков. Имеются в виду ситуации, когда по­требности в отдельных видах услуг не могут быть удовлетворены, поскольку потенциальным производителям пришлось бы дейст­вовать в условиях чрезмерно высокой неопределенности. В ответ на запросы потенциальных потребителей не появляется адекват­ное предложение. Соответственно рыночный механизм оказыва­ется неспособным реализовать потенциальные Парето-улучшения.

В качестве примера часто приводят страхование банковских депозитов. Без государственных гарантий его, как правило, не удается достаточно эффективно осуществлять на основе свобод­ного действия рыночных сил. В то же время отсутствие рынка страхования депозитов негативно сказывается на состоянии дру­гих рынков и аллокации ресурсов в целом.

Обычной практикой для стран с развитой рыночной эконо­микой является участие государства в формировании информа­ционной инфраструктуры рынка. Уместно отметить, что распро­странение информации, необходимой производителям и потре­бителям, представляет собой пример деятельности, порождаю­щей позитивные внешние эффекты.

На идеальном рынке совершенной конкуренции и продавцы, и покупатели пользуются неограниченным и бесплатным досту­пом ко всей необходимой им информации. На реальных рынках никто не обладает полной информацией, но при этом доступ­ность наиболее существенной ее части для продавцов и покупа­телей может быть примерно одинаковой, что предотвращает чрез­мерные искажения и диктат одной из сторон. Разумеется, продавец обуви знаком с техническими деталями ее производства, как правило, лучше потребителя, но последний может осмотреть и примерить приобретаемый товар. Кроме того, его интересы за­щищают стандарты и гарантии ответственности производителя, при нарушении которых можно апеллировать к государству. Та­ким образом, покупатель обуви способен в достаточной мере оце­нить потребительские качества товара, прежде чем оплатить по­купку, а если какая-то критически важная информация была скры­та от потребителя, государство в состоянии добиться полной ком­пенсации ущерба с помощью одних только мер правового регу­лирования.

Однако рынки некоторых товаров и особенно услуг характе­ризуются существенной информационной асимметрией, то есть неравномерным распределением информации, необходимой для принятия решений о покупках и продажах. В условиях информаци­онной асимметрии информация, существенная для заключения сдел­ки, находится в преимущественном распоряжении одного из ее участ­ников.

Классические примеры информационной асимметрии дает сфера здравоохранения, хотя этот феномен характерен и для мно­гих других областей. Пациент в большинстве случаев не в состо­янии самостоятельно поставить диагноз, выбрать методы лече­ния и даже оценить, насколько рационально оно ведется. Иными словами, потребитель не может решить, какая конкретная услуга нужна для удовлетворения его потребности и каково качество фактически предоставленных услуг. Он вынужден, по сути, во всем полагаться на производителя (врача), который благодаря профессиональной подготовке владеет необходимой информацией. Аналогией могла бы быть ситуация, когда покупатель знает толь­ко, что нуждается в обуви, и полностью доверяет продавцу вы­брать фасон, размер и цену.

Если бы медицинская помощь предоставлялась исключитель­но на частнопредпринимательской основе, а врачи ориентирова­лись бы прежде всего на максимизацию дохода (прибыли), они были бы склонны постоянно навязывать пациентам наиболее дорогие, зачастую избыточные и при этом не всегда высококаче­ственные услуги. Элементы такой практики действительно встре­чаются в странах, где регулирующая роль государства в предо­ставлении медицинской помощи представлена относительно слабо. Пациенты способны защитить свои интересы, нанимая незави­симых консультантов и оплачивая экспертизу оказываемых ме­дицинских услуг, но это влечет за собой рост издержек.

Информационная асимметрия больше характерна для отдельных отраслей сферы услуг, чем для производства товаров, по­скольку купля-продажа услуги, как правило, предшествует ее ока­занию. Покупатель вынужден принимать решение о приобрете­нии услуги до того, как проявятся ее конкретные полезные свой­ства. Это не слишком существенно, если услуги поддаются стро­гой стандартизации, а их потребительские качества наглядны и могут оцениваться вполне объективно и однозначно. Однако в здравоохранении и некоторых других отраслях для оценки услуг нужна высокая степень компетентности.

Там, где информационная асимметрия грозит диктатом про­изводителя, поставку услуг часто берет на себя общественный сектор. Как и в случаях других изъянов рынка, это оправдано постольку, поскольку предполагается, что общественный сектор подвержен внерыночному контролю со стороны заинтересованных граждан.

В самом деле, если из-за информационной асимметрии по­требитель не в силах защитить свои интересы с помощью рыноч­ных механизмов в качестве покупателя, он может попытаться сделать то же самое через механизмы управления общественным сектором в качестве избирателя. Вопрос, однако, в том, насколь­ко общественный сектор подконтролен рядовым избирателям и насколько успешно он удовлетворяет их реальные запросы. Эту проблему необходимо постоянно иметь в виду, определяя рацио­нальные формы и методы функционирования общественного сек­тора.

Некоммерческие организации

В зонах изъянов рынка забота предприятий о максимизации собственной прибыли не гарантирует эффективного использова­ния ресурсов. Выше было, в частности, показано, что естествен­ная монополия и значительные позитивные экстерналии порож­дают тенденцию к недопроизводству соответствующих благ (по сравнению с оптимальным уровнем), а негативные побочные эффекты и слабая информированность потребителя часто обора­чиваются чрезмерным производством и потреблением того или иного блага за счет избыточного вовлечения ресурсов в отрасль или ее подразделение. Наряду с аллокационной неэффективнос­тью (неоптимальным размещением ресурсов) часто возникает и технологическая неэффективность (так называемая X-неэффективность), т.е. неоправданно высокий расход ресурсов на едини­цу продукции. Это особенно характерно для не рассматриваемых здесь подробно ситуаций, связанных с неполной информацией, Отклонение уровней продаж и издержек от оптимальных значе­ний предполагает, разумеется, что цены, в свою очередь, не со­впадают с теми, которые установились бы при наличии совер­шенной конкуренции.

Организация, действующая в рыночной среде, обязательно должна покрывать свои расходы доходами, причем жесткое ад­министративное регулирование этих доходов в большинстве слу­чаев неоправдано. Если необходимо ослабить заинтересованность в прибыли, предпочтительнее, как правило, ограничивать не воз­можность превышения поступлений над затратами и даже не раз­мер такого превышения, а лишь право распределять соответст­вующие суммы между лицами, определяющими стратегию орга­низации. Прибыль в этом случае может образовываться, но ее следует полностью затрачивать на нужды самой организации, например на строительство новых зданий, приобретение обору­дования и т.п.

Фиксированный профиль (миссия) и запрет на распределение при­были — отличительные черты некоммерческих организаций.

Например, некоммерческий университет имеет в условиях развитой рыночной экономики разнообразные источники дохо­дов, от благотворительных пожертвований до выручки от реали­зации услуг. Цены на некоторые услуги могут не покрывать рас­ходов на их оказание. Это зачастую относится к плате за обуче­ние, которую вносят студенты (если такая плата предусмотрена). Другие услуги, например проведение исследований по заказам предприятий, могут приносить прибыль. Для того чтобы обеспе­чить экономическое благополучие университета, суммарные до­ходы из всех источников должны превосходить текущие расходы, иначе не удалось бы финансировать развитие организации и об­разовывать резервные фонды. Однако учредители университета, даже если это частные лица или предприятия, не вправе превра­щать свободные средства в свои доходы, коль скоро университет имеет некоммерческий статус. В этом отношении налицо оче­видный контраст, например, с акционерным обществом, которое функционирует ради выплаты дивидендов. Кроме того, неком­мерческий университет может быть ограничен в праве занятия деятельностью, не являющейся для него профильной, то есть не имеющей прямого отношения к обучению и исследованиям.

Некоммерческими организациями чаще всего бывают учеб­ные заведения, больницы, научно-исследовательские центры фун­даментального профиля, симфонические оркестры, музеи, а так­же религиозные организации, благотворительные фонды и др. Все они, будучи субъектами рыночной экономики, заботятся о собст­венных доходах, но их экономические интересы подчинены стрем­лению как можно полнее реализовать свои конкретные миссии. Чтобы добиться этого, экономические интересы некоммерческих организаций сознательно ставятся в сравнительно узкие рамки, а формирование стратегии их деятельности и общий контроль за ее осуществлением возлагаются на тех, кто не может получить персональную выгоду от максимизации прибыли, зато заинтере­сован в престиже организации и успешном выполнении ею своей миссии.

В результате некоммерческие организации менее, чем пред­приятия, склонны использовать изъяны рынка в ущерб потреби­телю. Например, некоммерческий университет, даже если он на­ходится в монопольном положении, склонен, определяя опти­мальную численность учащихся, сопоставлять скорее средние, чем предельные, издержки и доход, а значит, при прочих равных ус­ловиях, примет больше абитуриентов и установит более низкую плату за обучение, чем учебное заведение, ориентирующееся на извлечение прибыли. Больницы в меньшей степени склонны зло­употреблять информационной асимметрией, если они не стре­мятся максимизировать прибыль, и т.д.

Кроме того, для некоммерческих организаций, выполняющих социально значимые миссии, в целом характерно пользование налоговыми льготами. Такие льготы представляют собой с точки зрения бюджета недополученные средства, а значит, в определен­ном смысле эквивалентны общественным расходам. Поэтому даже те негосударственные некоммерческие организации, которые, на первый взгляд, не связаны с общественным сектором и не испыты­вают его прямого воздействия, нередко бывают в существенной степени интегрированы в него по линии налоговых льгот.

Вместе с тем негосударственные некоммерческие организа­ции являются ближайшими конкурентами общественного секто­ра во многих областях деятельности, имеющих отношение к изъ­янам рынка.

 

3. Масштабы общественного сектора

Ресурсы, с помощью которых государство участвует в общест­венной жизни, — это, с одной стороны, все то, владельцем чего оно является, а с другой — доходы и расходы бюджета. В первом случае речь идет о запасе ресурсов, во втором — об их потоке. Такого рода двойная характеристика экономического потенциала присуща, вообще говоря, любому субъекту хозяйства, причем доля частного лица или фирмы в совокупном запасе ресурсов нации, как правило, примерно равна доле их дохода в национальном доходе, по крайней мере в долгосрочном плане. Ведь поток ре­сурсов (доход) в определенном смысле порождается их запасом (физическим или человеческим капиталом) и в эффективно функ­ционирующей рыночной экономике распределяется в соответст­вии с факторными вкладами. Особенность государства состоит, однако, в том, что, пользуясь законным правом принуждения, оно систематически осуществляет перераспределение, поэтому доля общественного сектора в национальном доходе, как правило, суще­ственно отличается от его доли в совокупном капитале.

В странах с развитой рыночной экономикой обычно сущест­вует консенсус в отношении того, что перераспределению подле­жат скорее доходы, чем факторы производства, которые должны находиться в основном в распоряжении частного сектора. Соот­ветственно удельный вес общественного сектора в доходах и рас­ходах общества в большинстве случаев превосходит его удельный вес как в совокупном капитале, так и в производстве реализуе­мых на рынке товаров и услуг.

Необходимо, впрочем, отметить два обстоятельства. С одной стороны, государство часто контролирует огромные ресурсы, ко­торые не получают надлежащей экономической оценки в качест­ве потенциальных или реальных факторов производства. Это, например, земли, не находящиеся в сельскохозяйственном обо­роте, охраняемые природные и культурные ценности нации и др. С другой стороны, расходы государства в конечном счете харак­теризуют услуги, предоставляемые им на нерыночной основе, однако этот момент, как и предыдущий, подчас остается в тени. Таким образом, и запас, и поток ресурсов общественного сектора частично изъяты из рыночного оборота, что сказывается на эко­номических измерениях и может создавать неадекватное пред­ставление о «паразитизме» государства.

В качестве непосредственного поставщика товаров и услуг общественный сектор, как правило, занимает прочное положение прежде всего в таких отраслях, как образование, здравоохра­нение, культура, транспорт и связь, энергетика, коммунальное хозяйство и некоторых других. Предприятия и организации, при­надлежащие государству, играют ведущую роль в предоставлении почтовых услуг, в сфере железнодорожных и авиаперевозок (ис­ключениями являются США и в меньшей степени Япония), а в ряде стран, например в Великобритании, Германии, Италии, Нидерландах, Франции, - и в электроэнергетике. В некоторых странах общественный сектор относительно широко представлен даже в обрабатывающей промышленности. Это касается, в част­ности, сталелитейной промышленности Австрии, Италии, Фран­ции, Швеции, британской, голландской и французской автомо­бильной индустрии, судостроения Великобритании, Италии, Ис­пании, Швеции.

Однако, как следует из предыдущего изложения, непосредст­венная поставка товаров и услуг на рынок является хотя и важ­ной, но все же не основной формой участия общественного сек­тора в экономической жизни. Роль и масштабы этого сектора наиболее концентрированно выражаются не его долей в совокуп­ном капитале или товарной массе, производимой для реализа­ции, а скорее, удельным весом государственных доходов и расходов в национальном доходе, валовом национальном или валовом внутрен­нем продукте.

В табл. 1.1 представлены данные о доле совокупных расходов общественного сектора в валовом национальном продукте 16 стран, а на рис. 1-1 — тенденции изменения этой доли в шести странах

Таблица 1.1

Доля совокупных расходов государства в валовом внутреннем продукте

в 1989 г. (в %)

Страна	Доля расходов	Страна	Доля расходов
Австралия	13,4	Норвегия	56,8
Австрия	49,9	Португалия	30,1
Великобритания	40,5	США	36,0
Индия*	17,6	ФРГ	43,8
Испания*	34,3	Финляндия	35,9
Италия	52,5	Франция	45,4
Корея (Южная)	17,7	Швеция	61,5
Нидерланды	55,8	Япония	32,4

* Данные относятся к 1988 г,

Источник: National Accounts Statistics: Main Aggregates and Detailed Tables, 1989. Parts 1-2. New York: United Nations, 1991.

Рис. 1-1. Изменение доли государственных расходов в валовом внутрен­нем продукте.

с 1970 по 1989 г. Следует отметить, что надежная обобщающая информация о масштабах общественного сектора представлена преимущественно в статистике наиболее развитых стран. Насколь­ко можно судить, удельный вес этого сектора в экономике разви­вающихся стран, как правило, значительно ниже, чем в Западной Европе, США и Японии.

Для последней группы стран характерно, что в общественный сектор вовлекается от 30 до 60% ресурсов экономики, причем дифференциация определяется национальными традициями, структурными и другими факторами. В 70-х годах в этих странах в целом преобладала тенденция повышения доли данного секто­ра в ВВП, позднее эта доля стабилизировалась, а в последние годы в некоторых странах, например в Швеции, она стала не­сколько сокращаться. Однако независимо от этих колебаний фак­тические данные показывают, что в высокоразвитой рыночной экономике общественный сектор вполне сопоставим по своим масштабам с частным, тогда как при более низком уровне разви­тия один из секторов занимает явно доминирующие позиции.

По мере становления промышленного капитализма доля го­сударства в национальном доходе в целом уменьшалась, но позд­нее с усложнением структуры хозяйства и быстрым увеличением расходов на образование, здравоохранение, науку, социальное обеспечение и оборону эта доля, как правило, вновь увеличива­лась. Так, в Великобритании она в течение XIX века сократилась примерно с одной четверти до одной десятой национального до­хода, но на протяжении XX века выросла вчетверо.

Общественный сектор в условиях перехода к рынку

Общественный сектор в том виде, как он определен выше, - это составная часть рыночной экономики. В рамках командной системы государство выступало по отношению к хозяйству в роли интегрирующей силы, а не одного из секторов. Это предполагало совершенно особые условия, цели и методы экономической дея­тельности государства.

Командной системе не удалось на деле полностью подчинить экономику единому плану. В порах этой системы находили себе место элементы предпринимательской активности, как нелегаль­ные, так и частично легализованные в ходе реформ 60—80-х го­дов в связи с развитием хозрасчета. Однако эволюция менее все­го касалась способов участия государства в экономической жиз­ни, поскольку именно государство составляло ядро системы. Поэ­тому формирование общественного сектора в формах, адекват­ных природе смешанной экономики, имеет мало общего с кон­сервацией структур и подходов, обеспечивавших функциониро­вание планового хозяйства. В переходный период общественный сектор формируется, по сути, заново, что, разумеется, не исклю­чает опоры на накопленный прежде ресурсный потенциал, начи­ная от имеющихся в распоряжении фондов и до управленческих знаний и навыков.

Ключевой предпосылкой становления общественного сектора вы­ступает широко понимаемая приватизиция. Имеется в виду не толь­ко юридическое закрепление частной собственности, но и начав­шаяся несколько раньше переориентация предприятий (во многом независимо от формы собственности) с выполнения плановых заданий на рыночную конъюнктуру и собственные экономичес­кие интересы. В итоге государство становится контрагентом под­линно самостоятельных предприятий, а также негосударствен­ных некоммерческих структур. Оно более не пытается непосред­ственно выражать всю совокупность экономических интересов, наличествующих в обществе. А те приоритеты, которые государ­ство стремится отстаивать, находят выражение прежде всего в политике налогов и государственных расходов, которые превра­щаются в основные инструменты его воздействия на хозяйствен­ные процессы. Не устраняясь от решения социально-экономических задач, государство кардинально меняет границы своей ответственности и способы действий.

Для начального этапа перехода к рынку характерны спад про­изводства, необходимость макроэкономической стабилизации и вместе с тем потребность в активной социальной и структурной политике. В совокупности это порождает крайнюю остроту бюд­жетных проблем и требует особенно тщательной проработки стра­тегии налогообложения и общественных расходов. Удельный вес общественного сектора в переходной экономике довольно зна­чителен, если иметь в виду долю доходов, мобилизуемых государ­ством, в совокупных результатах производства. При быстром уг­лублении экономического спада эта доля может быть относительно высокой, если социальные, политические и культурные факторы не позволяют сокращать сферу государственной ответственности тем же темпом, каким уменьшается объем производства.

Есть основания считать, что в переходный период удельный вес общественного сектора должен постепенно уменьшаться, но прежде всего не за счет простого сокращения его масштабов, а за счет опережающего развития частного сектора, повышения его эффективности.

Важнейшей чертой прав собственности является их исключи­тельный характер. Так, права владения, использования, управле­ния, равно как права на доход и капитальную стоимость, не про­сто определяют некоторые возможности собственника, но и ис­ключают несобственников из числа получателей выгод от облада­ния объектом. Право собственности всегда выделяет его носите­ля и содержит некоторый запрет, ограничение для тех, кто собст­венником не является.

В этой связи теория избегает отождествления общественной и государственной собственности. Общественная собственность предполагает свободный доступ к объекту, т. е. фактическое от­сутствие зафиксированных исключительных правомочий. Госу­дарственная собственность означает исключительное право госу­дарства на те или иные объекты. В самом деле, необходимо раз­личать отношения собственности, с одной стороны, на пустую­щие неразведанные земли, на которые свободно мигрируют по­селенцы, распределяя между собой осваиваемые участки, а с другой — на земли, которые государство отвело под националь­ные парки и военные полигоны, жестко регламентируя доступ и использование. В первом случае имеет место общественная собственность в строгом смысле этого слова, во втором — собствен­ность государства. Поскольку носителями любых правомочий в конечном счете являются конкретные люди, государственная соб­ственность предполагает, что соответствующие права непосред­ственно принадлежат отнюдь не всем гражданам, а лишь закон­ным представителям государственных органов, т. е. должност­ным лицам.

Собственники предприятия соглашаются на ограничение своих прав только потому, что государство финансирует производство, и бюджетные средства, которыми оплачивается продукция, по­зволяют акционерам на деле реализовать право на доход. Имен­но оно представляет для большинства акционеров наибольшую ценность. Таким образом, государственные расходы, с помощью которых предприятие как бы вовлекается в общественный сек­тор, создают предпосылки и для условной (основанной на кон­тракте) передачи государству некоторых правомочий.

Вместе с тем, облагая предприятия и частных лиц налогами, государство ограничивает их права на доход и на передачу иму­щества, точнее, частично перераспределяет эти права собствен­ности в свою пользу. Налог -- это вторжение государственных правомочий (исключительного права государства) в сферу част­ной собственности, в результате которого, например, у предпри­ятия фактически появляется своего рода скрытый акционер в лице государственных органов, законным образом претендующий на твердо установленную долю прибыли.

Бюджетная политика государства неизбежно затрагивает гра­ницы фактических правомочий частных собственников, хотя фор­мально не меняет их юридического статуса. Между тем с точки зрения экономической теории интерес представляет не столько вопрос о том, кто считается собственником, сколько реальные возможности использовать установленные законом права для осу­ществления экономически значимых действий. С этих позиций доходы и расходы государства в целом более представительны, чем перечень принадлежащих ему предприятий и организаций.

 

Ключевые понятия

Общественный сектор

Естественная монополия

Государство

Внешний эффект

Собственность

Неполнота рынков

Налогообложение

Информационная асимметрия

Общественные расходы

Некоммерческая организация

Изъяны рынка

 

Этатизм (государственничество) (от фр. État — государство) — мировоззрение и идеология, абсолютизирующие роль государства в обществе и пропагандирующая максимальное подчинение интересов личностей и групп интересам государства, которое предполагается стоящим над обществом; политика активного вмешательства государства во все сферы общественной и частной жизни.

В начале XXI в. заметно усилилось присутствие государства во всех сферах жизни российского общества.

Российские «государственники» видят в этом естественный процесс, знаменующий собой возвращение к единственно воз­можному в нашей стране типу развития, обусловленному ее природными условия­ми, географическим положением, масштабами территории, историческими традициями, этническим многообразием и особенностями социально-психо­логического склада населения. «Рыночники» рассматривают усиле­ние роли государства как неизбежную, хотя и не вполне согласующуюся с либеральной теори­ей, плату за модернизацию, основным субъектом которой в российском обществе выступает «высшее политическое руководство». Демо­краты считают, что в российском социуме отсутствуют акторы, сопоставимые по силе с государством, и поэтому усиление государства оценивается ими как вполне закономерная реакция центральных органов государственной власти на все­властие олигархии и авторитарный произвол на региональном уровне.

В связи с этим некоторые исследователи полагают, что речь «идет о едином и достаточно последовательном процессе приспо­собления политической сферы к такому типу развития, при котором государ­ство играет центральную роль в структурировании экономических, политических и социальных отношений» (Т. Ворожейкина).

 

В конце XIX – начале ХХ в. в общественно-политической мысли России сложилось «консервативно-либеральное» течение, которое основывалось на идее порядка,прогресса и свободы. Представители этого течения пути развития России связывали с укреплением государственной власти и либеральными реформами, а ее будущее – с сильной государственностью, обеспечивающей принципы личной свободы (П. Новгородцев, П. Струве, С. Франк).

Основу «консервативно-либерального» течения в России составляла «либерально-государственническая идея». При общей либеральной направленности этой идеи ее отличительной чертой было наличие в ней консервативных элементов. Согласно этой идеи, отвергавшей либеральный принцип lasses-faire, государство должно проводить активную политику вмешательства в дела промышленности и торговли, в том числе и в плане ограничения частного произвола.

В условиях модернизации России идеалом «либералов-государственников» становится сильное «правовое государство». Выступая за правовое регулирование отношений государства и личности, они рассматривали такое регулирование в качестве основы справедливости, в рамках которой закону и праву придавался нравственный смысл, а сами отношения трактовались в контексте нравственно-правовых ценностей.

В начале XXI в. значительная часть политической элиты в России также рассматривает «восстановление государственности» и «усиление вертикали власти» в качестве основного рычага экономической либерализаци и интеграции общества сверху на стабильной основе.

Отечественные и зарубежные специалисты отмечают, что, с одной стороны, «большинство представителей политического класса России по-прежнему говорит на языке государственников, в основе которого лежит «почвенническое» убеждение в уникальности России, которой самой судьбой предначертано двигаться по собственной полуавторитарной орбите» (Л. Шевцова). С другой стороны, и «российские либералы не возражают против президентской идеи сильной нации. Однако, по их мнению, Россия может добиться успеха только в том случае, если разовьет свободную рыночную экономику, основанную на соблюдении законности и конструктивных связях с соседними государствами» (С. Вагстил, А. Островский).

Кредо «либерального государственничества» в России можно выразить словами: «либеральные меры – сильное правительство» (Б. Чичерин). Как полагают некоторые исследователи, «либерально-государственническая идея» в настоящее время представляет как раз то из нашего идейного наследства, «от чего не только не нужно, но и не возможно отка­зываться реформаторам, поскольку государственный либерализм суть главное в российской модернизации, в ее трудной эволюции от внешних и насильственных форм к органичности, ее постепенной национальной идентификации». В политическом плане «либерально-государственническая идея» – это основа для консолидации просве­щенных и ответственных гражданских сил, альтернатива контр­реформистскому, реакционному и потому ложному государственничеству коммунистов и «державников». В социальном плане «либерально-государственническая идея» дает «содержательный ответ на острую общественную потребность, соответствует массовым ожиданиям» (М. Афанасьев).

«Либерально-государственническая идея» в современной России – это творческая задача, решать которую «либералы-государственники» в России предлагают, исходя из трех общих предпосылок. Во-первых, сильное государство нужно не вместо либеральных реформ, а для реформ. Во-вторых, без сильного государства либеральные реформы в России не­возможны. В-третьих, сильным российское государство может стать только на пути последовательного, действенного республиканизма, создающего современные национальные политические формы, адекватные сложному, многообразному обществу (М. Афанасьев).

Чем можно объяснить регенерацию в настоящее время «государствоцентричной матрицы» развития России и соответствующей ей «либерально-государственнической идеи»? Тем более, что к концу 1980-х годов эта матрица развития, казалось, полностью исчерпала свой потенциал в отечественной истории.

 

"ЗДЕСЬ ОБЪЕДИНИЛИСЬ ГОСУДАРСТВЕННИКИ"

Евгений Примаков:

Мы взяли твердый курс на объединение патриотических, демократических, центристских сил нашего общества.

Говорят, что у нас нет общей идеологии. Да, у нас нет идеологической общности, основанной на приверженности заклинаниям и догмам, разбитым в пух и прах самой жизнью. У нас также нет идеологической общности, основанной на вере в "универсальный для всех времен и стран" монетаризм. Такой идеологической зашоренности нам и не нужно. Но у нашего блока – и я это утверждаю – есть общая идеология. Здесь объединились государственники.

Что это такое? В примитивной интерпретации или в тех стереотипах, которые некоторые пытаются навязать общественному мнению, государственники – это те, кто выступают против частного предпринимательства. Ничего подобного! Или стремятся представить государственников в виде тех, кто хочет подстричь всю Россию под одну гребенку. Ничего общего! Или хотят показать государственников как людей, бряцающих по каждому поводу и без повода оружием, противопоставляя себя другим странам. Абсолютный абсурд!

Государственник сегодня – это тот, кто стремится использовать все атрибуты и возможности государственного механизма, во-первых, с целью сохранения территориальной целостности России. Как показывают события, это более чем актуальная задача.

Во-вторых, государственник сегодня – тот, кто не стремится национализировать все и вся, а хочет использовать государственные рычаги для регулирования экономических процессов в стране. В интересах экономического роста и эффективности производства. В интересах честного предпринимательства. В интересах налогоплательщика.

В-третьих, государственник в сегодняшней России – это тот, кто связывает в единое, органичное целое развитие демократии, свободу слова – все это было и остается нашими несомненными ценностями – с сохранением и прогрессом культуры – русского и других народов многонациональной страны, литературы, театра, кинематографа, телевидения, газет, "толстых" и "тонких" журналов, традиций и культуры быта, неповторимой российской цивилизации.

В-четвертых, государственник – это тот, кто счита"тонких" журналов, традиций и культуры быта, неповторимой российской цивилизации.

В-четвертых, государственник – это тот, кто считает необходимым жесткий контроль над тем, чтобы не нарушался закон, чтобы люди были защищены от произвола кучки преступников и негодяев. Государство имеет все средства и рычаги в своих руках, чтобы навести необходимый порядок, естественно, и в экономической сфере. Не в плане передела собственности – это не наша цель. Однако все разговоры о том, что экономические преступления отсутствуют или борьба против них не очень уж важна – "от лукавого". А скорее в защиту тех, кто отсасывает бюджетные средства в свои карманы, по существу, препятствуя не только обязательному повышению зарплаты бюджетникам, пенсий, довольствия военнослужащим, но даже элементарной выплате всех этих денег вовремя.

В-пятых, государственник в нашей стране сегодня – это тот, кто защищает ее интересы на международной арене – стойко, последовательно и спокойно. Россия была и останется великой державой и по своей мощи, и по своему потенциалу, в том числе интеллектуальному, и по своей истории. Все это мы готовы использовать на благо мира и стабильности, но не в качестве "ведомого" кем-то государства, а будучи равноправным партнером "сильных мира сего

Наконец, государственник в России сегодня – тот, кто понимает свою ответственность перед обществом, если хотите, свою подконтрольность обществу.

/"Общая газета", 2 сентября/