Региональнаяполитика и территориальная организация общества

Эффективность региональной политики существенно возрастает при условии рациональной территориальной организации общества и объективного функционирования всех регионов. Одновременно, региональная политика должна содействовать совершенствованию процессов размещения объектов производственной и непроизводственной сфер, расселения населения по территории страны и повышению степени сбалансированности социально-экономического развития каждого региона.
Региональная политика субъектов РФ включает в себя целый комплекс мероприятий по социально-экономическому развитию и оживлению определённой территории. Она предполагает защиту интересов проживающего здесь населения – территориальных общностей людей. При этом она смыкается с федеральной и муниципальной политикой, имеющей также территориальный характер воздействия. В основе этого взаимодействия должен лежать комплексный программно-ориентированный прогноз экономического и социального развития страны в целом и субъектов Федерации в условиях новых экономических отношений с учётом общегосударственных и региональных интересов.
Это необходимо в силу того, что все элементы экономической и социальной сферы в своём развитии должны рассматриваться в их причинно-следственной связи и взаимообусловленности. Комплексность относительно к территориям любого таксономического уровня требует научного обоснования и рациональной отраслевой структуры производства, его специализации, в основе которой заложен принцип экономической эффективности межотраслевых, межрегиональных и внешних экономических связей и развития производственной и социальной инфраструктуры, а также природопользования и других элементов, определяющих гармонию и эффективность функционирования экономики и достойный уровень жизни населения данного региона.
При анализе феномена «территория» обнаруживается, что это очень сложное формирование, неотъемлемый компонент социально-экономических регионов. Территория как естественное образование, как природный ресурс наполнилась продуктами человеческой деятельности и стала интегральным природно-техническим, природно-экономическим и природно-социальным образованием, сферой жизнедеятельности людей. Территория объединяет и консолидирует всю жизнедеятельность людей, весь общественный комплекс и экологические условия человеческого бытия.
Опираясь на такое сложное понимание территории, нужно подходить к территориальной организации общества. Понятие территориальной организации общества в широком смысле слова охватывает все вопросы, касающиеся территориального разделения труда, размещения производительных сил, региональных различий в производственных отношениях, расселения людей, взаимоотношения общества и природы, а также проблемы региональной политики. Организация охватывает процессы социально-экономического функционирования и развития, целевую установку и управляемость страны и регионов, их внутреннее строение и средства его совершенствования.
Территориальную организацию общества следует рассматривать как явление и как процесс. Процесс территориальной организации общества – это упорядочение и гармонизация общественной жизни в пространстве и времени; явление территориальной организации общества – пространственно-временное состояние общественного бытия реализуемое в системе иерархически выраженных таксонов.
Территориальная организация общества проявляется в пространственной дифференциации и структуризации жизнедеятельности людей. Основными территориальными формами человеческого бытия являются региональная и поселенная, с соответствующими государственными, муниципальными и общественными органами самоуправления. Эти ячейки жизни населения оформлены юридически и институционально, имеют собственные границы. В современных условиях жизнедеятельность людей не замыкается в территориальных границах поселений и регионов. Эти границы широко простираются в континуальном пространстве России и всего мира, образуя округа, ареалы, зоны и т.д. Особенно ярко это проявляется в конкретных сферах жизнедеятельности населения трудовой, бытовой, культурной, духовной, политической и др. Примерами дифференциации региональной общности людей могут служить избирательные округа, военные округа, церковные епархии и т.д. Ещё более широкая палитра районов и ареалов проявляется в процессе организации конкретных функциональных блоков и структурных компонентов регионов. Для их выявления и оконтуривания используются разнообразные методы зонирования и отраслевого районирования.
Таким образом, территориальная организация общества проявляется в процессах интегрального регионообразования и отраслевых ареалообразовании и районообразовании. В гносеологическом плане это реализуется в виде интегральной и отраслевых форм районирования. В результате этих процессов на территории РФ функционируют национально-территориальные, административно-территориальные, социально-экономические и другие формы организации жизнедеятельности людей, развитие которых саморегулируется, контролируется, координируется, иерархически сформировано системой властных структур.
Учитывая сложность и многоуровневость территориальной организации общества, необходимо по-новому представлять сущность и структуру региональной политики, алгоритм её разработки и механизм реализации. Региональная политика должна учитывать природные, экономические, социальные, исторические, этнические, культурные и другие особенности каждой территории, каждого региона.
На общероссийском уровне региональную политику осуществляет федеральная власть, представленная законодательными и исполнительными органами. Законодательные функции выполняет парламент (Федеральное Собрание), состоящий из двух палат: Совета Федерации и Государственной Думы. Согласно Конституции Российской Федерации, главой государства является всенародно избранный Президент. Исполнительная власть осуществляется Правительством, глава которого (а также силовые министры) предлагаются Президентом и утверждаются парламентом. В российском правительстве есть специальное Министерство по региональному развитию, в администрации Президента – Управление по делам территорий, в Государственной Думе – Комитет по делам Федерации и региональной политики, а также фракция «Новая региональная политика».

Ведущими направлениями проведения региональной политики на федеральном уровне являются следующие:

Сохранение целостности федеративного государства, сглаживание региональной асимметрии и восстановление территориальной справедливости.
Содействие территориям в решении «отраслевых проблем», проявляющихся в зонах и ареалах, охватывающих часть региона или несколько регионов-субъектов РФ.
Оказание помощи в решении «комплексных» общественных проблем в регионах с кризисной социально-экономической и экологической ситуацией.

Федеральная политика, проводимая в русле первого направления, должна способствовать сохранению и упрочению российского федерализма, предотвращать появление сепаратистских тенденций, сокращать региональные социально-экономические диспропорции. В Российской Федерации, занимающей огромное пространство, отличающейся заметным культурно-историческим и природным разнообразием, сложились резкие контрасты между равностатусными субъектами Федерации (табл. 2).

return false">ссылка скрыта

			Таблица 2.
Региональные диспропорции
Название параметров	Субъекты РФ	Амплитуда колебаний	Регионы с максимальными и минимальными значениями
Площадь	республики		Саха-Якутия – Адыгея
области (края)		Красноярский край – Калининградская область
Численность населения	республики		Башкортостан – Алтай
области (края)		Московская область – Магаданская область
Объём промышленной продукции	республики		Татарстан - Алтай
области (края)		Московская область – Камчатская область

Амплитуда колебаний региональных параметров наглядно подтверждает чрезмерный дисбаланс административно-территориального устройства России. Сглаживание амплитуды, восстановление региональной симметрии должно быть в поле зрения внутренней федеральной политики, проводимой в тесном контакте и координации с политикой самих субъектов Федерации.
Региональная политика должна опираться на большой предварительный анализ территориального устройства страны, потенций и структуры регионального развития, самодостаточности республик, областей и краёв. И прежде, чем правовую и финансовую поддержку отсталым и депрессивным регионам, желательно внести коррективы в административное деление Российской Федерации. В первую очередь они могут затронуть маломощные регионы, неспособные к саморазвитию и самоорганизации, и нуждающиеся в интеграции с соседними территориями. Укрупнение областей и республик, сопровождаемое усилением их потенциала за счёт синергизма, может не только сгладить региональную асимметрию, но и оживить социально-экономическую жизнь территорий.
Объединительный процесс прошёл на территории Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа с образованием Пермского края. Пермская область является регионом-донором и занимает 4-е место в РФ по мощности природно-ресурсного потенциала и 12-е место – по объёму внутреннего регионального продукта. Коми-Пермяцкий округ является аутсайдером среди субъектов РФ по всем социально-экономическим показателям. Совместное развитие в составе Пермского края даёт позитивные результаты в развитии региональной экономики и повышении уровня жизни населения.
Процессы объединения намечаются между такими регионами, как:

Красноярский край – Эвенкийский и Таймырский автономные округа;
Иркутская область – Усть-Ордынский Бурятский автономный округ;
Тюменская область – Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа;
Ярославская и Костромская области и др.

Второе направление внутренней федеральной политики связано с решением территориально-отраслевых проблем, которые выявляются на основе отраслевого районирования. Отраслевое районирование и зонирование обычно осуществляются с целью выделения территорий по тем или иным индивидуальным признакам. Наиболее широко известными являются сельскохозяйственное, лесохозяйственное, агроклиматическое, транспортное и другие виды районирования.
Для совершенствования региональной политики важное значение имеет зонирование. Опираясь на такой признак, как экономическая ориентация, Г.В. Марченко и О.В. Мачульская на территории России выделили 7 основных зон.
Первые три зоны являются наиболее разносторонне развитыми, концентрирующими высокотехнологические отрасли обрабатывающей промышленности и основную численность населения и трудовых ресурсов страны:

Промышленный Центр и Северо-запад Европейской части России;
Промышленно-ресурсный Урал;
Промышленно-Аграрное Поволжье.

Следующие три зоны в территориальном разделении труда играют дополняющую роль к основному экономическому «ядру»:
Аграрно-промышленный Юг Европейской части;
Ресурсно-промышленный Север Европейской части;
Ресурсно-промышленная зона Сибири.

Экономически отсталой периферией является:
Ресурсный Дальний Восток и азиатский Север.

Отраслевые виды районирования могут стать важным инструментом региональной политики, особенно частных её форм. Так, при разработке и проведении экистической политики наиболее эффективно опираться на научно обоснованные и выделенные районы и системы расселения населения; промышленной политики – промышленные районы, узлы, центры и пункты; аграрной политики – сельскохозяйственные районы и др.
Региональная политика и сама стимулирует проведение отраслевого районирования. Так, успешное проведение социальной политики, особенно в сфере территориальной защищённости населения, может быть осуществлено на базе научно обоснованного выделения зон с усложнёнными и экстремальными климатическими условиями проживания населения. На основе выделенных зон вводятся районные коэффициенты к заработной плате, что реально отражается на уровне жизни людей.
Третье направление внутренней федеральной политики опирается на проблемное районирование. Этот вид районирования нацелен на выделение проблемных, кризисных, слаборазвитых регионов. В результате районирования выделяются регионы по степени обострения социально-экономических проблем и территории, хозяйственное развитие которых приостанавливается и наступает период депрессии. Выделенные регионы становятся специальными объектами проведения государственной региональной политики. В современных условиях развития и территориальной организации России проблемное районирование должно иметь типологический вид. Типологическое районирование нацелено на выделение проблемных территорий с типичными чертами социально-экономического функционирования. Выделенные регионы могут не совпадать с субъектами Федерации, занимая их части или объединяя в проблемную территорию.
Для совершенствования внутренней федеральной политики целесообразно выделить следующие типы регионов:

Относительно развитые регионы с уровнем жизни людей выше среднероссийского. Это регионы-доноры, своеобразные локомотивы для развития всей экономики страны. Федеральная политика в отношении этих регионов должна быть дифференцированной так как в этой группе функционируют столичные регионы: Москва, Санкт-Петербург; экспортоориентированные регионы (Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий округа, Республика Саха Якутия, Калининградская область и др.), самодостаточные регионы (республики Татарстан и Башкортостан, Нижегородская, Свердловская, Самарская и другие области). В каждой из этих групп имеются внутренние проблемы, которые они способны разрешить самостоятельно.
Депрессивные регионы со специализацией на угольной промышленности (Кизеловский, Серовский, Коркинский на Урале и др.), на текстильной промышленности (Ивановская, Костромская области и др.), на тяжёлой индустрии (Челябинская, Тульская области и др.). Федеральная политика по отношению к этим регионам должна быть нацелена на реструктуризацию их экономики.
Слаборазвитые регионы аграрного направления (Калмыкия, Тыва и др.), аграрно-индустриального профиля (республики Дагестан, Карачаево-Черкесия, Адыгея, Кабардино-Балкария, Бурятия и др.), горнодобывающей ориентации (Север, Северо-Восток страны). В структуре федеральной политики в отношении этих регионов приоритетное направление должны занять специальное инвестирование, создание инфраструктуры, полюсов роста.

При разработке концептуальных основ политических решений больше внимания следует уделять выявлению причин появления кризисных процессов, а также анализу внутренних противоречий характера их обострений. В современных условиях наиболее остро обнажились противоречия между производительными силами и производственными отношениями, между собственным и зарубежным товаропроизводителем, производством и потреблением, человеком и средой его обитания, старыми и новыми формами территориального управления. Эти и другие противоречия обострились до такой степени, что трансформировались в общенациональные и межрегиональные проблемы, которые сплелись в один клубок в сферы жизнедеятельности людей. Проблемы функционирования региональной экономики сопровождаются ростом безработицы, расслоением общества, расширением малоимущих за счёт среднего класса, осложнением экологической ситуации, утратой местных традиций и обычаев, культурным и духовным обнищанием и т.д.
Для принятия эффективных мер по разрешению территориальных проблем можно обратиться к опыту антидепрессионной региональной политики в зарубежных странах. При этом, естественно, должны учитываться особенности социально-экономического развития России и её регионов.
В российских условиях наиболее приемлем опыт антидепрессионной региональной политики в Великобритании, Германии, США, Италии и других странах. В Великобритании социально-экономическая депрессивность наиболее остро проявилась в индустриальных агломерациях, где концентрируются традиционные отрасли – угледобыча, производство стали и текстиля. Примером депрессионного региона была Центральная Шотландия. В Германии депрессионным регионом был Рур с угольно-металлургической специализацией. В США к подобным регионам относятся территории с высоким уровнем безработицы и низким уровнем доходов. Классический пример – Аппалачский регион. В Италии выделяется Юг с аграрной ориентацией.
Критический анализ зарубежного опыта антидепрессионной региональной политики может способствовать совершенствованию федеральной политики в России и разработке механизмов её реализации. Естественно, слепое копирование опыта высокоразвитых стран будет мало эффективным. Учитывая специфику кризиса в российских регионах, целесообразно сочетать государственное инициирование и инвестирование региональных программ с механизмами социально ориентированного рынка. При этом должны использоваться мягкие методы государственного программирования и регулирования по реструктуризации региональной экономики, модернизации и техническому перевооружению действующих предприятий, созданию новых высокотехнологичных производств, расширению инфраструктуры, созданию условий для повышения уровня жизни людей.
В регионах-субъектах РФ вырабатывается собственная политика, реализуемая на территории целого региона, или его части. В каждом регионе функционирует государственная власть, представленная двумя ветвями - законодательными и исполнительными органами. Главой республик является президент, главой областей, краёв, округов – губернатор, которые предлагаются президентом и утверждаются законодательными органами. Региональная политика проводится обеими ветвями власти, формируясь в недрах законодательных органов и реализуясь усилиями исполнительной власти. Во многих регионах единая комплексная политика пока ещё отсутствует, она подменяется частными её видами – кредитно-бюджетной, социальной, экологической, экономической.
Активизация деятельности региональных властей во многом сдерживается нерешённостью ряда вопросов. Среди них особо выделяются следующие:

Отсутствие чёткой правовой регламентации разработки и реализации региональной политики, сложности с поддержкой социальной ориентации политики в условиях финансового дефицита и недостаточной профессиональной подготовки депутатского корпуса.
Нечёткое распределение прав и обязанностей между законодательными и исполнительными органами, между федеральной и региональной властями, между государственным и муниципальным управлением.
Неотрботанность механизма реализации региональной политики, неопределённость характера воздействия на хозяйственные и инфраструктурные объекты, ресурсы разных форм собственности и подчинённости.
Неотрегулированность механизма делегирования полномочий, функций и финансовых отчислений вышестоящим органам управления.
Неопределённость компромиссного механизма согласования интересов городского и сельского населения, центра и периферии.
Несовершенство структурной организации территории регионов в форме округов и муниципальных образований.

Решение этих и ряда других вопросов позволит более целенаправленно проводить региональную политику по более эффективному использованию местных ресурсов, решению социально-экономических проблем, связанных с формированием потребительского рынка.
Особо следует остановиться на проблеме административно-территориального устройства страны. Регионы-субъекты РФ были образованы в основном более полувека назад в совершенно других политических и экономических условиях, они имели иные функции, заключающиеся в активном проведении централизованной политики с ориентацией на преимущественное развитие отраслей специализации. Целью их функционирования было достижение народнохозяйственного эффекта в едином комплексе страны.
В современных условиях функционирование регионов опирается на принципы самостоятельности, саморазвития, самоорганизации, самодостаточности, самофинансирования и самоуправления. Вся тяжесть экономического реформирования и социального возрождения перенесена на регионы. К сожалению, многие из них не могут в полной мере выполнять новые функции из-за окостенелости административных границ. Положение усугубляется сохранением с 1920-х годов двойного стандарта по отношению к национально-территориальным и административно-территориальным образованиям. Проблема совершенствования административно-территориального устройства страны может быть решена на основе социально-экономического районирования. Этот вид районирования отличается от экономического районирования повышенной интегративностью, социальной ориентацией и более полным охватом сфер жизнедеятельности населения. Социально-экономическое районирование более полно отвечает требованиям административно-территориального деления и региональной политики.
Социально-экономическое районирование желательно осуществлять «снизу вверх», путём функционального синтеза всех сфер жизнедеятельности людей, начиная с поселенного уровня. На основе анализа повседневных циклов жизнедеятельности людей, выявления социально-экономических связей и отношений можно определить территориальные совокупности взаимосвязанных поселений. Пространственные сочетания поселений синтезируются в топорайоны – муниципальные образования, а они в микрорайоны – округа (типа округов Свердловской области). Округа сочетаются между собою, образуя мезорайоны – регионы – субъекты РФ, а они в свою очередь, объединяются в макрорегионы – федеральные округа, региональные ассоциации республик и областей. Такой подход полностью отвечает принципам и специфике региональной политики и находится в «русле» решений территориальных задач.
Выделение иерархически структурированных социально-экономических регионов нано-, топо-, микро-, мезо- и макроуровней могут стать основой для совершенствования административно-территориального устройства страны. Они и должны быть оформлены в качестве таксонов административно-территориального деления. Таким путём можно достигнуть конструктивную цель и ведущий принцип социально-экономического районирования – совпадение административных границ с социально-экономическими границами.
В настоящее время данный принцип не соблюдается, к тому же ряд иерархических уровней вообще не имеет административного оформления. Но, несмотря на подобное явление, региональная политика субъектов Федерации должна осуществляться в разрезе микро- (округов), топо- (муниципальных образований), нанорайонов (территорий местного самоуправления).
Современное территориальное устройство Российской Федерации представлено на рис.6. В составе 88 субъектов Федерации выделены: 31 национально-территориальное образование, 55 административно-территориальных образований и 2 города (Москва и Санкт-Петербург).

Рис. 6. Административно-территориальное устройство России

Для укрепления вертикали власти в 2000 г было создано 7 федеральных округов: Северо-Запдный, Центральный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский, Дальне-Восточный (рис.7). В каждом округе находится полномочный представитель Президента РФ, осуществляющий межрегиональную политику на соответствующей территории.

Рис.7. Федеральные округа Российской Федерации

Для активизации межрегиональной политики в Российской федерации в 1990-е гг. были созданы и успешно функционировали ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ. Главные задачи ассоциаций заключаются в согласовании экономической деятельности, проведении интегральной согласованной политики, совместном использовании территориального потенциала, формировании общего рынка и др. В современных условиях действуют 8 ассоциаций:

Центральная Россия;
Северо-запад;
Центральное Черноземье;
Большая Волга;
Северный Кавказ;
Урал;
Сибирское соглашение;
Дальний Восток и Забайкалье.

Позитивное влияние функционирования ассоциаций уже ощущается не только в экономической сфере, а и во всех сферах жизнедеятельности людей.
Следует отметить, что для координации развития смежных регионов в советский период были выделены крупные экономические районы. На территории Российской Федерации традиционно остались 11 основных районов. Естественно, что данная сетка устарела и нуждается в уточнении.
Территориальная организация общества Российской Федерации в форме национально-территориальных и административно-территориальных субъектов находится в постоянном развитии и должна корректироваться. В научной литературе и средствах массовой информации предлагаются варианты нового административно-территориального и социально-экономического деления России¹.
Предложения по совершенствованию территориальной организации общества тесно увязываются с разработкой и реализацией региональной политики, решением проблем государственного регулирования в рыночных условиях, повышением уровня и качества жизни населения, развитием региональной экономики. Обострение проблем территориальной структуризации страны, недостаточная разработанность методологических основ выработки региональной политики и механизма её реализации требуют дальнейшего поиска рациональных вариантов административно-территориального устройства, повышения действенности политических решений и совершенствования управленческой деятельности.

____________________
¹ Бугаев В.К., Гладкий Ю.Н., Файбусович Э.Л. Лекции по курсу «Социальная и экономическая география». СПб, 1997; Вайкуленко М.Ю., Лагутенко Б.Т. Административно-территориальное деление и экономическое районирование // География и региональная политика. Смоленск, 1997; Хорев Б.С. Территориальная организация общества. М., 1981 и др.

Контрольные вопросы