Делопроизводство в дореволюционной России

 

Первый период. Появление первых документов до приказного делопроизводства включительно (X – XVII вв.)

В период зарождения и формирования Древнерусского государства (X–XV вв.) происходило активное развитие одного из аспектов делопроизводства – документирования. В те времена, основные управленческие функции при князьях осуществляли отдельные должностные лица (служивые люди), иногда с небольшим числом помощников (дьяков). Следует отметить высокий уровень подготовки документов в то время, о чем свидетельствуют договоры с Византией (911 г., 945 г.), жалованные и вкладные грамоты, завещания, личная переписка, найденная при археологических раскопках в 1951–1952 гг. в Новгороде, Пскове, Смоленске и других городах. В этот период главным образом документируются правовые отношения: создаются объемные правовые акты, например, «Русская Правда», многочисленные разновидности уставных, вкладных, купчих грамот, разного рода житейские записи (о найме, продаже работников в рабство и т. д.). Постепенно стали вырабатываться устойчивые образцы обращений и завершений в текстах документов, складывались устойчивые формы расположения отдельных элементов текста распространенных документов (формуляры), т.е. появились первые признаки унификации документов.

Поскольку количество документов постоянно увеличивалось, возникла потребность в местах для их хранения. Документы хранились в сокровищницах вместе с драгоценностями, в церквях и монастырях. В Пскове, например, документы хранились при Троицком соборе в ларях – сундуках. Государственные и церковные акты, которые утверждались на вече, помещали в «Ларь Святой Троицы», придавая им тем самым статус официального документа. Акты, утратившие по тем или иным причинам свое значение, по постановлению вече уничтожались. Несмотря на достаточно широкую практику документирования фактов частной и общественной жизни людей, говорить о делопроизводстве во времена Древнерусского

 

Стр. 6

государства как о какой-либо системе преждевременно. Это был период зарождения традиций, накопления опыта подготовки и хранения документов.

Российское делопроизводство как система начинает складываться с середины XV в. по мере превращения Московского княжества в Великорусское государство. Высшим государственным учреждением в XV в. являлась Боярская дума, которая опиралась в своей деятельности на центральные отраслевые органы государственного управления – приказы. Происхождение приказов как структурных единиц управления связано с практикой дачи поручений (приказов) великого князя своим подчиненным.

Система приказов появилась не сразу. Приказы начали возникать в конце XV в. (разрядный, поместный, посольский приказы) и создавались постепенно – по мере усложнения государственной жизни. Ко времени преобразований, проведенных Петром I, их насчитывалось уже около 50.

В период действия делопроизводства, получившего название приказного, царь издавал указы, акты, жалованные грамоты, Боярская дума – приговоры, от приказов на места направлялись «памяти». На местах воеводы в подчинении имели свою «канцелярию» – приказную избу со штатом в виде меньших воевод, дьяков и подьячих. Из приказных изб «на верх» посылались «отписки» (отсюда родилось название бессодержательного чиновничьего ответа на какое-либо обращение).

Становление русского централизованного государства сопровождалось внедрением приказного делопроизводства, порядок которого последовательно закреплялся в Судебнике 1497, 1550 гг., Соборном уложении 1649 г.

В приказах происходит выделение делопроизводства в особую сферу деятельности, формируется слой служивых людей – профессиональных чиновников, для которых документ стал основным предметом их труда. В то время, был определенный порядок составления документа в приказе. По указанию дьяка проект документа – «черное письмо» – составлял подьячий «средней руки», дьяк «чернил» его, т.е. исправлял, а «молодший» подьячий – «белил», т.е. писал «начисто». Беловик сверяли с черновиком, «старый» подьячий «справлял» переписанный документ, удостоверял своей подписью, которая растягивалась во всю ширину документа с целью охраны от подделки.

В делопроизводстве приказов использовалась достаточно древняя «столбцовая» – собирался свиток из подклеенных друг к другу листов, которые называли «столбец», «столпик». Еще в XV в. дорогостоящий пергамент вытеснила бумага, и свиток из подклеенных друг к другу бумажных листов мог иметь большие размеры, создавая неудобства в обращении и хранении документов. Например, соборное уложение 1649 г. имело в длину 309 метров.

Чтобы свиток при разматывании не волочился, его наматывали на деревянный стержень – так родилось слово «волокита», которое обозначает необоснованное затягивание принятия решения.

Стр. 7

Наряду со столбцовой формой документа в приказах зародилась и стала применяться тетрадная (книжная) форма. Тетрадь – это лист бумаги, сложенный вдвое. По мере необходимости накопившиеся тетради переплетались и составляли собой книги.

Таким образом, система государственного управления, сложившаяся к концу XVII в., способствовала становлению системы приказного делопроизводства с ее обширным делопроизводством. В истории России появились служивые люди, которые стали профессионально заниматься документированием управления по установленным правилам. В деятельности приказов появились прямые предписания по содержательной и оформляющей частям документов Постепенно сформировалась система регистрации документов, основы справочного аппарата (тетради, описи), зародилось архивное дело.

 

Второй период.Коллежское делопроизводство (XVIII в.)

Новый период становления российского делопроизводства связан с именем Петра I и его реформами. Уже в начале своего правления, в 1700 г., Петр I отменяет столбцовую форму документов, происходит всеобщий переход к листовой, бумажной форме. В результате реформ в области управления (1717 – 1720 гг.) была создана новая система государственных учреждений: в центре – Сенат, Синод, Государев кабинет и 12 коллегий (Иностранных дел, Военная, Адмиралтейская, Коммерц-коллегия, Вотчинная и др.), заменивших собой более полусотни приказов; на местах – губернаторы, воеводы, магистраты и другие органы власти.

Характерной чертой новой системы управления была коллегиальностьв принятии решений. Система делопроизводства в связи с преобразованиями государственного аппарата управления получила название коллежской– по названию центральных учреждений нового типа.

Первоначально коллегии руководствовались в работе собственными регламентами, затем законодательной базой их деятельности стал «Генеральный регламент»,подписанный Петром I 28 февраля 1720 г. и ставший основой не только организации деятельности государственного аппарата, но и важнейшим актом, определившим развитие делопроизводства в России на XVIII в. «Генеральный регламент» установил организационную форму и систему норм и правил по обеспечению документирования деятельности коллегий. В регламенте обстоятельно раскрываются структура и функции канцелярии, приводится отдельная глава о секретарском чине, который становится центральной фигурой канцелярии – ее управляющим.

Часть документов составлялась по «генеральным формулярам», т.е. обязательным формам документов с набором соответствующих реквизитов. Нотариус вел протоколы заседаний и реестр дел, регистратор отвечал за регистрацию входящих и исходящих документов, актариус вел общий журнал входящих документов и отвечал за сохранность бумаг. Все

 

Стр. 8

сотрудники канцелярии имели детально расписанные обязанности и отвечали за их исполнение.

«Генеральным регламентом» были четко оговорены процессы регистрации входящих и исходящих документов, впервые определен порядок сдачи в архив законченных производством дел, а также введено само понятие архива и установлена должность архивариуса. Особое внимание уделялось исполнению указов государя; их несвоевременное исполнение каралось строго, в отдельных случаях – смертной казнью. Предусматривались меры по защите информации, строгие наказания за подделку и хищение документов.

В результате реформ в делопроизводстве и практике управления по примеру западных образцов появились новые термины и названия документов: указ, регламент, архив, архивариус, протокол, рапорт, корреспонденция, журнал, инструкция, реляция, прошение (вместо челобитная), инспектор, администратор и др., которые находят применение и в наше время.

Коллежское делопроизводство, сложившееся на базе реформ государственного управления Петра I и Екатерины II, представляло собой систему, характеризующуюся высоким уровнем законодательной регламентации всех сторон деятельности канцелярий, строгим закреплением за должностными лицами и рядовыми работниками их обязанностей. Коллежское делопроизводство заложило основы, на которых развивалось российское делопроизводство в последующие полтора столетия.

 

Третий период.Министерское делопроизводство (XIX – начало XX в.)

Министерское или исполнительное делопроизводство стало активно развиваться в начале XIX в. В 1801 – 1811 гг. Александр I проводит реформы, в ходе которых заменяет коллегии на министерства. С введением министерств коллегиальная процедура принятия решений была заменена на единоличную, что повлекло за собой изменение организационной структуры центральных органов управления государством и сказалось на делопроизводственном обеспечении их работы. Система делопроизводства этого периода (вплоть до Февральской революции 1917 г.) получила название министерской (исполнительной), поскольку принцип единоначалия подразумевает личную ответственность каждого должностного лица за неукоснительное исполнение своих непосредственных обязанностей.

Аппарат управления министерства, в то время, состоял из департаментов, которые делились на отделения, а отделения – на «столы». Организация работы с документами в рамках министерского делопроизводства представляло собой четкую систему движения документов (на современном языке – документооборот), включая архивное хранение. Особое внимание в министерском делопроизводстве уделялось контролю исполнения (ревизии) документов, который проводился по следующим показателям: 1) в порядке ли дела содержатся; 2) верно ли им составляются заглавия; 3) нет ли медлительности в делопроизводстве; 4) не задерживается

Стр. 9

ли окончание дела требованием таких справок, в которых нет существенной надобности.

Важным событием в развитии делопроизводства, связанным с манифестом 1811 г., следует считать появление бланков документов. Предусмотрены были четыре формы бланков с угловым расположением постоянных реквизитов, ставших обязательными при оформлении служебной переписки.

В течение XIX в. широкое хождение в практике документирования получили сборники образцов писем и других деловых бумаг, так называемые «письмовники».

С появлением в последней четверти XIX в. пишущих машин, с использованием телефона, телеграфа, различных устройств для размножения документов (гектографы, ротапринты и др.) заметно повышается культура оформления документов. Появляются новые виды документов – телефонограмма, телеграмма.

В 1917 г. произошли подряд две революции – Февральская буржуазно-демократическая и Октябрьская социалистическая, последняя - привела к коренным изменениям в государственном устройстве России, потребовавшим многих усилий, чтобы делопроизводство стало неотъемлемой частью управления государством и обществом.