Организация советского государственного аппарата управления в 1917–1991 гг.
Ротарь Л.С.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ
И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СЛУЖБА
Санкт-Петербург
ОГЛАВЛЕНИЕ
ПОЯСНИТЕЛЬНАЯ ЗАПИСКА.. 4
ВОПРОСЫ К ЗАЧЕТУ И ЭКЗАМЕНУ ПО ДИСЦИПЛИНЕ.. 5
1. Организация государственного аппарата России в дореволюционный период. 7
2. Организация советского государственного аппарата управления в 1917–1991 гг. 9
3. Организационно-правовые формы государственного аппарата управления в 90- ее гг. XX века 10
4. Понятие государственной службы и законодательство Российской Федерации о государственной и гражданской службе. 12
5. Взаимосвязь гражданской службы и государственной службы Российской Федерации иных видов 13
6. Принципы гражданской службы.. 14
7. Понятие «государственная должность». Классификация должностей гражданской службы 15
8. Распределение должностей гражданской службы по группам и реестрам.. 16
9. Порядок присвоения классных чинов гражданской службы.. 17
10. Квалификационные требования к должностям гражданской службы.. 18
11. Основные права гражданского служащего. 19
12. Основные обязанности гражданского служащего. 20
13. Ограничения, связанные с гражданской службой. 21
14. Запреты, связанные с гражданской службой. 22
15. Урегулирование конфликта интересов на гражданской службе. 23
16. Представление сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера 24
17. Поступление на гражданскую службу. 25
18. Понятие, содержание и форма служебного контракта. 26
19. Правила заключения служебного контракта. 27
20. Срок действия служебного контракта. 28
21. Испытание при поступлении на гражданскую службу. 29
22. Перевод на иную должность гражданской службы. Временное замещение иной должности гражданской службы.. 30
23. Отношения, связанные с гражданской службой, при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы.. 31
24. Отстранение от замещаемой должности гражданской службы.. 32
25. Освидетельствование в учреждениях здравоохранения. 33
26. Общие основания прекращения служебного контракта, освобождения от замещаемой должности гражданской службы и увольнения с гражданской службы.. 34
27. Расторжение служебного контракта по соглашению сторон. 35
28. Расторжение служебного контракта по инициативе представителя нанимателя. 36
29. Прекращение и приостановление служебного контракта по обстоятельствам, независящим от воли сторон. 38
30. Персональные данные гражданского служащего и ведение личного дела гражданского служащего. Реестры государственных гражданских служащих Российской Федерации. 40
31. Кадровая работа. 42
32. Должностной регламент. 43
33. Квалификационный экзамен. 44
34. Аттестация гражданских служащих. 45
35. Оплата труда гражданского служащего. 47
36. Основные государственные гарантии гражданских служащих. 49
37. Стаж гражданской службы.. 50
38. Поощрения и награждения за гражданскую службу. 51
39. Служебная дисциплина на гражданской службе. 52
40. Дисциплинарные взыскания. 53
41. Служебная проверка. 54
42. Профессиональная подготовка и переподготовка кадров для гражданской службы.. 55
43. Повышение квалификации и стажировка гражданского служащего. 56
44. Принципы и приоритетные направления формирования кадрового состава гражданской службы 57
45. Кадровый резерв на гражданской службе. 58
46. Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации. 60
47. Основные принципы муниципальной службы.. 61
48. Должности муниципальной службы.. 62
49. Реестр должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации. 63
50. Классификация должностей муниципальной службы.. 64
51. Порядок поступления на муниципальную службу. 65
52. Порядок проведения конкурса на замещение должности муниципальной службы.. 67
53. Порядок проведения аттестации муниципальных служащих. 68
54. Основания для расторжения трудового договора с муниципальным служащим.. 69
55. Основные права муниципального служащего. 70
56. Основные обязанности муниципального служащего. 71
57. Ограничения, связанные с муниципальной службой. 72
58. Запреты, связанные с муниципальной службой. 73
59. Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера муниципального служащего. 75
60. Общие принципы оплаты труда муниципального служащего. 76
1. Организация государственного аппарата России
в дореволюционный период
Государственный аппарат возник в Древнерусском государстве и являлся довольно простым:
- князь – военный предводитель;
- дружина: старшая (бояре) и младшая (дети боярские, гриди, отроки);
- княжеский совет (из особо приближенных к князю бояр);
- вече (народное собрание);
- совет старейшин.
Из приближенных к князю лиц формируется княжеская администрация. Постепенно складывается дворцово-вотчинная система управления. Такая система сохранялась до формирования централизованного Российского государства. В состав государственного аппарата входили:
- княжеские слуги;
- тиуны (заведовали хозяйством);
- вирники (взимали денежные штрафы – виры);
- мытники (взимали торговую пошлину) и т.д.
В XV в. дворцово-вотчинная система реорганизуется. Новые задачи, ставшие перед управлением, вели к увеличению числа грамотных служащих:
- казенный дьяк;
- казенный подьячий;
- казначей.
Боярская дума превращается в постоянное высшее государственное учреждение при великом князе, а с 1547г. при царе. В Боярскую Думу входили:
- удельные князья;
- бояре;
- окольничие (из менее знатных родов);
- думные дьяки;
- позднее думные дворяне, которые вели все делопроизводство.
В середине XVI в. в России появляются Земские соборы – сословно-представительские учреждения с законодательными функциями (на них избирались цари, например, Борис Федорович Годунов, Михаил Федорович Романов). В конце XVII в. в годы правления царя Алексея Михайлович в связи с усилением самодержавия влияние их падает.
На рубеже XV–XVI вв. В России зарождаются приказы, первые отраслевые органы управления, которые имеют определенную внутреннюю структуру: столы и повытья (подотделы). В них работали грамотные дьяки и подьячие. Рабочий день в приказах продолжался по 12 часов и более. Просители ожидали приема в прихожей или на улице. Все основные приказы располагались в Московском Кремле.
Русское государство имело свое деление: уезды, волости, станы. Здесь существовало местное управление:
- наместники;
- волостели;
- городовые приказчики и т.д.
Регулировала служебные отношения в Московском государстве система местничества. Место в иерархии зависело от родословной и служебной карьеры предков. Ликвидировано местничество было еще до Петра I в 1682 году при царе Федоре Алексеевиче.
Государственный аппарат претерпел значительные изменения во время царствования Петра I (1672–1725). Создаются новые государственные органы по европейскому образцу:
- Сенат;
- Синод;
- коллегии;
- тайная канцелярия;
- личный кабинет императора.
Стремясь привлечь дворян государственной службе, Петр I:
- запрещает дробить наследственные имения между сыновьями;
- вводит пожизненный срок государственной службы;
- особое внимание уделяется привилегиям чиновников;
- для военных и гражданских чиновников вводится пенсионное обеспечение, отпуска, повышенное жалование.
Надо отдать должное Петру I, ценившему, прежде всего, личные знания, умения и навыки приближенных, при этом отличая профессионалов своего дела. Вместе с тем, преодолеть пороки старой системы не удалось ни ему, ни его преемникам. Взяточничество, карьеризм, бюрократизм - все это было присуще российскому государственному аппарату.
Структура государственного управления, созданная Петром Первым, сохранялась с определенными изменениями на протяжении XVIII–XIX вв. В 1802 г. на смену коллегиям приходят министерства, а 1810 г. создается в Государственный совет. В начале XX вв. в ходе революции 1905 года рождается первое представительное и законодательное учреждение России – Государственная дума.
В результате Февральской революции 1917 г. Николай II отрекся от престола. Временное правительство пытается реформировать государственный аппарат России. На первый план в чинопроизводстве выходят не выслуга лет, не опыт работы, а личные связи и принцип партийности. Временному правительству не удалось решить коренные вопросы жизни населения: о мире, о земле, о созыве Учредительного собрания. Власть все дальше отдалялась от народа, и дни Временного правительства были сочтены.
Организация советского государственного аппарата управления в 1917–1991 гг.
Лидеры большевистской партии во главе с В.И.Лениным, пришедшие к власти в конце октября 1917 года, считали, что необходимо до основания сломать старый бюрократический государственный аппарат и заменить его новым, состоящим из рабочих и крестьян.
Уже в ноябре 1917 года большевики вводят повсеместный рабочий контроль. Появляются фабрично-заводские комитеты. Главный лозунг этих дней – фабрики рабочим, а старых специалистов, как вредителей, необходимо поставить под контроль.
Вместе с тем большевики скоро поняли, что стране нужны грамотные кадры. Поэтому, несмотря на все трудности Гражданской войны, в стране появляются новые учебные заведения. При старых учебных заведениях создаются рабфаки – подготовительные отделения. Обучение на них приравнивалось к работе на производстве. Однако специалистов катастрофически не хватало, и большевики вынуждены были приглашать на работу старых специалистов. Так, например, в аппарате Народного комиссариата путей сообщения работало почти 70% бывших чиновников.
Понимая всю важность работы с кадрами, Ленин принимает решение о повышении вознаграждения высших служащих и чиновников. Происходит становление советской системы оплаты труда и привилегий государственных служащих. Чиновникам выдаются продовольственные пайки (в стране был фактически голод), а некоторые из них получают и персональные автомобили.
В 1923 году было принято постановление «О назначениях», которое утвердило принцип назначения на все крупные государственные посты и хозяйственные должности с предварительного согласия ЦК партии большевиков (с 1952 года – ЦК КПСС). Каким виделись Сталину советские служащие? Сталин ответил на этот вопрос: «люди, умеющие осуществлять директивы, могущие понять директивы, могущие принять эти директивы, как свои родные, и умеющие проводить их в жизнь».
Сложившийся в 30-е гг. механизм формирования номенклатуры не претерпел существенных изменений в послевоенные десятилетия. Менялась только качественная сторона ее существования.
16 октября 1989 года в газете «Правда» было объявлено, что комиссия ЦК КПСС по вопросам партийного строительства и кадровой политики, приняла решение об упразднении «учетно-контрольной номенклатуры». В этом была заинтересована сама государственная партийная бюрократия.
3. Организационно-правовые формы
государственного аппарата управления в 90- ее гг. XX века
После событий августа 1991 года и распада СССР начинают формироваться основы новой российской государственности. Происходит становление государственного аппарата современной России, период, который растянулся почти на пять лет.
Проводимые в 1992–1993 гг. Президентом России Б.Н.Ельциным и его правительством преобразования вступали в противоречие с положениями Конституции РСФСР 1978 г. Назревала необходимость принятия новой конституции. 12 декабря 1993 года состоялся всенародный референдум по вопросу принятия новой Конституции РФ. Одновременно состоялись выборы в новые высшие органы государственной власти – Федеральное Собрание.
Еще до принятия конституции велась разработка современного законодательства о государственной службе, об оформлении ее структуры и принципов. Эта работа проводилась на основе исторической преемственности. Произошло возвращение к «Табели о рангах» Петра I и был сохранен принцип номенклатурности как организационные составляющие возрождаемого института государственной службы.
Впервые в истории современной России правовое определение государственной службы было сформулировано в Федеральном законе от 31 июля 1995 года «Об основах государственной службы РФ». В соответствии с ним государственная служба – это профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов.
Государственная служба включала в себя:
- федеральную, находящуюся в ведении РФ;
- субъектов Федерации, находящуюся в их ведении;
- военную, правоохранительную, дипломатическую и т.д.
Государственная служба основывалась на следующих принципах:
- верховенства Конституции РФ и федеральных законов над иными нормативно-правовыми актами;
- приоритет прав и свобод человека и гражданина;
- единства системы государственной власти и разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами;
- разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную;
- равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.
Также впервые было дано понятие государственного служащего. Таковым считался гражданин Российской Федерации, исполняющий в порядке, установленном федеральным законом, обязанности по государственной службе за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.
В 90-е гг. произошли важные изменения в кадровом составе российского чиновничества, во всем государственном аппарате. В современном чиновничестве специалисты выделяют несколько слоев. Прежде всего, это высшее федеральное чиновничество. Оно примерно на 70% представлено выходцами из советско-партийной номенклатуры. По возрасту первоначально это была молодая элита 40–50 лет. Значительно сократилось число так называемых «технарей». Изменилось происхождение высшего чиновничества. Выходцев из деревни насчитывалось только 12%. Новое чиновничество лучше образовано.
В.В.Путин неоднократно подчеркивал, что на государственной службе нужны профессионалы, для которых единственным критерием деятельности является закон, что мотором нашей политики должны стать инициативные и ответственные федеральные органы исполнительной власти.
4. Понятие государственной службы и законодательство
Российской Федерации о государственной и гражданской службе
Государственная гражданская служба Российской Федерации – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:
- федеральных государственных органов;
- государственных органов субъектов Российской Федерации;
- лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;
- лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации.
Государственная гражданская служба Российской Федерации подразделяется на:
- федеральную государственную гражданскую службу;
- государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации.
Законодательство Российской Федерации
о государственной гражданской службе Российской Федерации
Регулирование отношений, связанных с гражданской службой, осуществляется:
1. Конституцией Российской Федерации.
2. Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» указами Президента Российской Федерации.
3. Постановлениями Правительства Российской Федерации.
4. Нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти.
5. Конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
6. Нормативными правовыми актами государственных органов.
7. Международными нормативными правовыми актами.