Разграничение предметов ведения и полномочий Европейского Союза

Предметы ведения Европейского Союза составляют предметы ведения Европейского сообщества, а также сферы общей внешней политики и политики безопасности и сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере.

Предметы ведения ЕС — это те сферы общественной жизни, которые в соответствии с Договорами уполномочены решать его институты и другие органы. Предметы ведения имеют значение для закрепления основной компетенции ЕС. С момента учреждения Сообщества в 1957 г. объем предметов его ведения увеличился примерно в 2 раза, что отражает юридически эволюция положений учредительных договоров. Если раньше предметам ведения была посвящена только одна ст. 3 Договора, то сегодня этот вопрос регулирует сразу 5 статей ДФЕС (ст. 2 - 6).

После вступления Лиссабонского договора в силу компетенция ЕС совершенно по-иному отражается в положениях Договоров. Если ранее предметы ведения просто перечислялись в виде списка, как это характерно для определения сфер сотрудничества международной организации, то сегодня их закрепление больше напоминает распределение предметов ведения в федеративном государстве (рис. 11).

Договоры содержат компетенцию нескольких видов:

1) исключительная компетенция ЕС;

2) совместная компетенция ЕС и государств-членов;

3) вспомогательная компетенция ЕС;

4) компетенция государств-членов.

Предметы ведения, составляющие исключительную компетенцию ЕС закрепляются в ст. 3 ДФЕС. К ним, в частности, относятся:

- таможенный союз;

- установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка;

- денежная политика в отношении государств-членов, денежной единицей которых является евро;

- сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в отношении рыболовства;

- общая торговая политика;

- заключение международных соглашений, когда такое заключение предусмотрено в законодательных актах Союза, когда оно обходимо, чтобы обеспечить возможность Союзу реализовать свою внутреннюю компетенцию, или в той мере, в какой оно способно затрагивать общие правила или изменять их действие.

Предметы совместного ведения представляют собой более объемный перечень. К предметам ведения, составляющим совместную компетенцию Европейского Союза и государств-членов, ст. 4 ДФЕС относит:

- внутренний рынок;

- социальная политика применительно к аспектам, определенным в настоящем Договоре;

- экономическое, социальное и территориальное сплочение;

- сельское хозяйство и рыболовство, за исключением сохранения морских биологических ресурсов;

- окружающая среда;

- защита потребителей;

- транспорт;

- трансъевропейские сети;

- энергия;

- пространство свободы, безопасности и правосудия;

- общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения, а также вопросы научных исследований, технологического развития, космоса, сотрудничества в поддержку развития и гуманитарной помощи.

По смыслу пар. 3 и 4 ст. 2 и ст. 5 ДФЕС к предметам совместного ведения также следует отнести экономическую политику и политику занятости, а также общую внешнюю политику и политику безопасности, включая общую оборонную политику.

Кроме того, ДФЕС выделяет отдельный перечень сфер, в которых ЕС проводит поддержку, координацию или дополнение действий государств-членов. По идее, эти сферы также составляют совместные предметы ведения, однако полномочия ЕС по ним значительно ограничены, что делает необходимым выделять их в отдельную группу предметов ведения, составляющих вспомогательную компетенцию ЕС (ст. 6 ДФЕС). К ним относятся:

- охрана и улучшение здоровья людей;

- промышленность;

- культура;

- туризм;

- образование, профессиональное обучение, молодежь и cпopт;

- гражданская оборона;

- административное сотрудничество.

Специального перечня предметов ведения, составляющих компетенцию государств-членов, не существует. Она формулируется по остаточному принципу. В частности пар. 1 ст. 4 указывает, что любая компетенция, не предоставленная Союзу в Договорах, принадлежит государствам-членам. Вместе с тем ряд вопросов, составляющих исключительную компетенцию государств-членов, специально оговаривается в Договорах. Например, положения, затрагивающие право собственности, ст. 345 ДФЕС выводит из рамок действия Договора, а значит, оставляет за государствами-членами.

Полномочия Европейского Союза опираются на положении ст. 2 и 5 и главным образом определяются в третьей части ДФЕС «Внутренняя политика и деятельность Союза». Это самая «объемная» часть документа. Каждый из ее разделов и глав посвящен отдельной общей политике ЕС. Содержащиеся в них статьи конкретизируют задачи ЕС применительно к особенностям конкретной сферы деятельности, устанавливают обязательные для государств-членов, а также индивидуумов принципы, правила поведения, которыми они должны руководствоваться в своих действиях в определенной области экономических, социальных и других отношений.

Однако главное значение третьей части ДФЕС — в установлении полномочий ЕС, т.е. права (и обязанности) институтов ЕС принимать нормативные акты, осуществлять иные мероприятия по руководству конкретной сферой общественной жизни. Как уже отмечалось ранее, Договоры — это «рамочные» документы. Не стремясь детально, вплоть до мельчайших подробностей, урегулировать каждый вопрос, имеющий значение для интеграции в Европе, их нормы содержат общие принципы деятельности ЕС, государств-членов и индивидуумов в рамках внутреннего рынка, экономической, социальной, природоохранительной и других общих политик.

Регулирование указанных сфер поручается институтам ЕС. С этой целью они уполномочиваются принимать нормативные акты (регламенты и директивы), индивидуальные предписания, адресованные конкретным лицам (постановления), давать рекомендации, представлять заключения.

В соответствии с пар. 1 ст. 2 в рамках исключительной компетенции ЕС только Союз может законодательствовать и вправе принимать юридически обязательные акты. Государства-члены могут осуществлять подобные действия в этих сферах, если они уполномочены на то Союзом.

По предметам совместного ведения, где полномочия осуществляются на конкурирующей основе, Союз также вправе законодательствовать и может принимать юридически обязательные акты. Государства-члены в этой сфере осуществляют свою компетенцию в той мере, в какой Союз ей не воспользовался (пар. 2 ст. 2 ДФЕС).

В остальных сферах полномочия ЕС скромнее. По вспомогательным предметам ведения Союз может только осуществлять поддержку, координацию или дополнения действия государств-членов, не подменяя при этом их компетенцию. Юридически обязательные акты в этой сфере, если принятие таковых предусмотрено положениями Договоров в этих областях, не могут осуществлять гармонизацию законодательства государств-членов.

Какой институт ЕС наделяется полномочием утверждать правовой акт или другое решение? Какова форма принимаемого решения? Каковы правила его разработки и принятия: если нормативный акт утверждается Советом (что имеет место в подавляющем большинстве случаев), сколько голосов в Совете необходимо для одобрения регламента/директивы — простое или квалифицированное большинство либо единогласие; участвует ли в этом процессе Европарламент? Ответы на все эти вопросы содержатся в уполномочивающих статьях Договоров, источником которых и выступают прежде всего главы третьей части ДФЕС.

В соответствии с пар. 6 ст. 2 ДФЕС объем и порядок осуществления компетенции Союза определяются положениями Договоров в отношении каждой сферы. Наличие указанных статей составляет, пожалуй, главное отличие модели разграничения компетенции ЕС и государств-членов от практики федеративных государств.

В каждом отдельном случае применительно к каждому конкретному вопросу необходимо наличие специального указания в статьях Договора (преимущественно в ч. III) — уполномочивающей статьи. Отсутствие такой статьи, даже если соответствующая сфера отнесена к ведению ЕС, препятствует принятию его институтами правовых актов и других обязательных решений.

Иными словами, вместо установления общих правил, регулирующих деятельность ЕС, распределение обязанностей между институтами во всех «общих политиках» и других областях его компетенции, ДФЕС для осуществления мероприятий требует «испрашивать» необходимые полномочия для каждой специфической ситуации. Если по характеру предметов ведения ЕС является «универсальной» организацией, осуществляющей мероприятия в различных сферах общественной жизни, то в отношении полномочий можно говорить, что они носят «специальный» характер.

Уполномочивающая статья Договора устанавливает:

- кто, какой орган обладает правом принимать решение по данному вопросу, входящему в ведение ЕС: Совет, Комиссия или Совет совместно с Европарламентом;

- в каком порядке должно приниматься решение: в Европейском Союзе существует несколько законодательных процедур, различающихся характером полномочий Европарламента, какой процедуре следовать.

Полномочия Европейского Союза, то есть его права и обязанности по управлению подведомственными ЕС сферами общественной жизни, как и предметы ведения, представляют собой определенную систему.

Система полномочий Европейского Союза строится в зависимости от их характера и содержания и включает 5 основных элементов.

Законодательные полномочия - это полномочия осуществлять правовое регулирование общественных отношений посредством издания нормативных актов.

Законодательные полномочия ЕС реализуются в лице прежде всего Европейского парламента и Совета, для которых правотворчество выступает в качестве основного направления деятельности (законодательная функция).

Кроме того, данные полномочия осуществляет Европейская комиссия (как правило, это делегированные полномочия — издание актов делегированного законодательства). В сфере экономического и валютного союза законодательными полномочиями наделен также Европейский центральный банк.

Формами реализации законодательных полномочий служат нормативные акты ЕС, прежде всего регламент и директива.

Финансовые полномочия ЕС включают в себя полномочия по установлению доходов и расходов Союза.

Эти полномочия реализуются в форме бюджета, который в ЕС является единым и принимается ежегодно (в последние годы, этот документ издается под названием «Общий бюджет Европейского Союза»).

«Власть кошелька», то есть право утверждать бюджет, осуществляют совместно два законодательных института Союза – Европейский парламент и Совет. В этой связи в нормативных актах ЕС получил употребление термин «бюджетная власть», обозначающий два указанных института.

Следует отметить, что источники доходов ЕС утверждаются без участия Европарламента специальным решением Совета, подлежащим ратификации государствами-членами.

Исполнительно-распорядительные полномочия – это полномочия осуществлять текущее управление общественной жизнью.

В рамках ЕС эти полномочия возложены прежде всего на Комиссию, которая считается главным исполнительным органом ЕС. В то же время принятие (или участие в принятии) ряда административных мер осуществляют другие институты и органы ЕС, в том числе Совет, Европейский центральный банк, различные агентства (например, Европейское агентство по окружающей среде, Европейское агентство по оценке медицинских продуктов) и др.

Специальной (хотя и не единственной) формой реализации исполнительно-распорядительных полномочий служит индивидуальный акт правоприменения, издаваемый в форме решения[3].

Согласно ст. 288 Договора о ДФЕС «решение обязательно во всех своих частях для тех, кому адресовано». Таким образом, решение всегда имеет конкретного адресата, к которому обращено индивидуальное предписание.

В качестве адресатов решений выступают как государства-члены, так и частные лица, чаще всего коммерческие организации. Например, именно в форме решений Комиссией на них налагаются штрафы за нарушение правоположений ЕС о защите конкуренции.

В то же время, если решение адресовано отдельному государству-члену, то согласно прецедентному праву Суда Европейского Союза оно может являться актом прямого действия, то есть наделять граждан и юридических лиц субъективными правами, вытекающими из обязанностей, которые возложены решением на конкретное государство.

Юрисдикционные полномочия - это полномочия по разрешению правовых споров. В данном случае речь идет о спорах, возникающих в ходе практического применения в жизни норм права ЕС.

На уровне Союза в целом данные полномочия осуществляет Суд Европейского Союза, функционирующий в соответствии с Лиссабонским договором в трех ипостасях: Суд, Трибунал, а также специализированные трибуналы.

Юрисдикционные полномочия ЕС реализуются в форме судебных решений, которые одновременно выступают источниками прецедентного права Европейского союза.

Контрольные полномочия — это полномочия по осуществлению проверки выполнения норм права ЕС и других решений Сообщества.

В масштабах Союза в целом контрольную деятельность в той или иной форме осуществляют все институты: Комиссия в рамках своей исполнительной функции контролирует соблюдение предписаний ЕС государствами-членами и частными лицами, Европейский парламент и Совет осуществляют контроль за Комиссией (результатом которого может служить вынесение ей Парламентом вотума недоверия), суды ЕС при рассмотрении дел осуществляют судебный контроль и т.д.

В то же время в организационном механизме ЕС имеются специальные органы контроля, созданные по образцу тех, которые функционируют в современных государствах. К их числу относятся, прежде всего, Счетная палата и Омбудсман Европейского Союза.

Деятельность этих органов выражается в форме проверок и расследований противоправных действий и иных злоупотреблений, по результатам которых составляется доклад (отчет), направляемый в Европарламент и Совет.

Внешнеполитические полномочия - это полномочия по заключению международных договоров и осуществлению других мер в сфере отношений ЕС с третьими странами и международными организациями.

Официальное представительство ЕС на международной арене осуществляет Европейская комиссия, которая обычно и ведет переговоры по заключению международных соглашений.

От имени ЕС международные договоры заключает Совет, однако важнейшие из них нуждаются в согласии Европарламента.

Полномочия по принятию рекомендательных и поощрительных мер. Управление обществом, как и людьми, можно осуществлять как методом «кнута», так и методом «пряника». Следовательно — это полномочия по выбору методов управления.

Сообразно с этим общеизвестным положением ЕС во всех подведомственных ему сферах не только издает нормативные и индивидуальные предписания, но также действует путем рекомендаций и оказания материальной помощи.

Главным источником финансирования поощрительных мер выступает бюджет, в котором закладываются специальные расходы на осуществление разного рода программ и иных мер содействия. С начала 1960-х гг. большая часть бюджетных расходов использовалась для поддержки агропромышленного комплекса (в рамках общей аграрной политики).

В настоящее время ЕС финансирует все больше программ в сфере культуры, образования, науки, информационных технологий, а также программ помощи иностранным государствам Это важная составная часть той самой «мягкой силы», которую Европейский Союз сегодня использует не менее эффективно, чем США — свои вооруженные силы.

С целью упорядочить систему поощрительных мер в организационном механизме ЕС учреждены специальные фонды, называемые структурными: Европейский социальный фонд, Европейский фонд регионального развития и др., а также Европейский инвестиционный банк. Он, в отличие от фондов, предоставляет кредиты, облагаемые процентами.

Полномочия ЕС по принятию рекомендательных мер в принципе не ограничены. В той или иной мере их осуществляют все органы ЕС, в том числе в отношении третьих стран.

Они реализуются в форме актов, не имеющих юридически обязательной силы: резолюции, декларации, заявления и т.д. ДФЕС также закрепляет две специальные формы рекомендательных актов, которые издают политические институты ЕС (Совет единолично или совместно с Европарламентом, а также Комиссия и Европейский центральный банк) — рекомендации и заключения.

ДФЕС прямо не проводит различий между первыми и вторыми. Он лишь предусматривает, что «рекомендации и заключения не являются обязательными» (ст. 288).

Заключения — это акты, выражающие официальную позицию института по какому-либо вопросу. Например, если государства-члены нарушают нормы права ЕС, то Комиссия направляет им мотивированное заключение, в котором также устанавливается срок для исправления нарушений. По истечении этого срока, если государство не предприняло необходимых мер, Комиссия вправе возбудить против него дело в Суде.

Рекомендации — это акты, посредством которых институт ЕС предлагает добровольно выполнить определенные действия или воздержаться от таковых. На практике адресатами рекомендаций и заключений могут являться не только субъекты публичной власти, но и частные лица (чаще всего — предприятия). Рекомендации нередко используются в качестве способа факультативной гармонизации права внутри ЕС. В отличие от директивы, государствам-членам в данном случае предлагается добровольно привести свое законодательство в соответствие с положениями рекомендации.

Хотя рекомендация как таковая не является источником юридических норм, она все же может иметь обязательную силу. Согласно Решению Суда ЕС по делу С-322/88 «Grimaldi» (1989 г.) рекомендации являются обязательными в качестве актом толкования права ЕС, то есть национальные суды и другие органы при рассмотрении дел на основании учредительного договора, регламентов, директив и других правовых актов ЕС должны интерпретировать их содержание и смысл в соответствии с рекомендациями Союза (разумеется, если таковые имеются по конкретному вопросу).