Подготовка, принятие и порядок изменения основных законов в Российской Федерации

Чиркин

 

 

Подготовка Конституции РФ 1993 г. В результате изменений, вне­сенных в Конституцию РСФСР 1978 г. в конце 1980-х — начале 1090-х гг. (а их было около 500, правда, в большинстве редакцион­ных), основной закон приобрел лоскутный характер, нарушалось согласование статей. Кроме того, сохранялись нормы, препятствую­щие проведению прогрессивных преобразований, а тенденции к созданию парламентарной республики все более ограничивали воз­можности Президента РФ.

На I Съезде народных депутатов в июне 1990 г. была создана Конституционная комиссия для подготовки проекта новой консти­туции. Как говорилось выше, проект был подготовлен и опублико­ван, но Президент РФ Б.Н. Ельцин возражал против многих его по­ложений; 12 мая 1993 г. он издал указ о созыве особого органа — Конституционного совещания для «завершения подготовки проекта Конституции»¹. Президент внес на Конституционное совещание свой проект Конституции, который и стал основой объединенного проекта (правда, в президентский проект было включено более 500 поправок). Окончательный текст Конституции, разработанный Конституционным совещанием, был представлен в июне 1993 г. Президенту РФ.

О событиях, происшедших затем, сказано выше. После сосредо­точения всей полноты власти в руках Президента никто и ничто не мешало ему вынести согласованный на Конституционном совеща­нии проект на референдум.

Принятие Конституции РФ. Указами Президента РФ на 12 декабря 1993 г. были назначены референдум по проекту Конституции, выборы в Государственную Думу и Совет Федерации, предусмотренные проектом, утверждены положения о выборах, назначена Централь­ная избирательная комиссия². В голосовании по проекту новой Конституции приняли участие 54,8% зарегистрированных избирате­лей, за принятие Конституции проголосовало 58,4% принявших участие в голосовании. Поскольку по условиям референдума он считался состоявшимся при участии более половины зарегистриро­ванных избирателей, а проект считался принятым, если за него про­голосуют более половины участвующих в голосовании, это означа­ло, что новая Конституция была принята. То обстоятельство, что в отдельных субъектах РФ участвовало в голосовании менее половины избирателей, а в нескольких субъектах РФ проект не получил тре­буемого большинства, не отменяет факта ее принятия: в акте о рефе­рендуме не было условий, относящихся к субъектам РФ, да и между­народная практика исходит из того, что если федеральная конститу­ция принята без предварительного условия ратификации субъекта­ми федерации, она действует и на территории тех субъектов, избиратели которых отклонили проект. Более того, если конститу­цию ратифицировало установленное число субъектов федерации, она действует и на территории тех субъектов, которые отказались ее ратифицировать (так было в Германии, США).

Изменение Конституции РФ.Конституция РФ предусматривает четыре способа ее изменения: внесение поправок, включение назва­ния нового субъекта (субъектов РФ), принятого в состав Федерации на основе добровольного присоединения территории зарубежного государства или в результате образования нового субъекта РФ на ее территории, изменение названия субъекта РФ, уже состоящего в Фе­дерации, и общий пересмотр Конституции. Первый способ связан с изменением тех или иных положений гл. 3—8, последний — с необ­ходимостью внесения поправок в гл. 1, 2 и 9 (а их вносить нельзя, почему и необходим пересмотр Конституции). Предлагать поправки и пересмотр Конституции РФ могут не все субъекты законодатель­ной инициативы, а только субъекты конституционой законодатель­ной инициативы. Такое право предоставлено Президенту и Прави­тельству РФ, Совету Федерации, Государственной Думе, законода­тельным (представительным) органам субъектов РФ, а также группе численностью не менее '/₅ членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Порядок внесения поправок в гл. 3—8 регу­лируется ст. 136 Конституции и Федеральным законом от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Кон­ституции Российской Федерации»². Такие законы имеют особое на­звание: федеральные законы о поправке к Конституции РФ. Они при­нимаются по процедуре принятия федеральных конституционных законов (Конституция РФ предусматривает принятие таких законов, развивающих сс положения, по 18 вопросам), но существуют допол­нительные требования. Помимо одобрения не менее ³/₄ членов об­щего (конституционного) состава Совета Федерации и не менее ²/₃ депутатов Государственной Думы (таковы условия для принятия фе­дерального конституционного закона), при принятии поправки к Конституции РФ Председатель Совета Федерации в течение пяти дней должен опубликовать об этом для всеобщего евдения уведомле­ние, включающее закон о поправке (поправках), который рассылает­ся субъектам Федерации для одобрения. Закон о поправке вступает в силу, если он будет одобрен органами законодательной власти не ме­нее ²Д субъектов РФ. Процесс рассмотрения закона о поправке в субъектах РФ должен завершиться в течение одного года после при­нятия закона федеральным парламентом. Результаты рассмотрения устанавливает Совет Федерации. Его постановление может быть об­жаловано в Верховный Суд РФ. Закон не говорит о последствиях, если Верховный Суд признает ошибочным решение Совета Федера­ции. Несколько поправок обсуждалось в 1999 г. в парламенте России (в Государственной Думе), но ни одна не была принята.

Включение в ст. 65 названия нового субъекта РФ, принятого в ее состав, связано с предварительным заключением международного договора о добровольном территориальном присоединении другого государства, его части с ратификацией такого договора, а включе­нию названия вновь образованного субъекта РФ предшествуют референдумы на входящей территории и территории РФ. Аналогич­ным образом (разумеется, без международного договора и иных осо­бенностей) решается вопрос о включении нового названия при объ­единении субъектов РФ. Оба эти способа урегулированы Федераль­ным конституционным законом 2001 г. (о нем — ниже). Название нового субъекта вносится в Конституцию (в ч. 1 ст. 65), даже если при этом сокращается перечень субъектов РФ. Хотя в результате «исчезают» субъекты РФ, Закон о поправке к Конституции РФ не принимается, изменения вносятся на основе обычного Федерально­го конституционного закона (закон о поправке требует дополни­тельных условий) и «учитываются при переиздании Конституции РФ» (ч. 2 ст. 13 Федерального конституционного закона 2001 г.)¹. Аналогичные правила лежат в основе федеральных конституцион­ных законов 2004 и 2005 гг. об объединении Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа, Красноярского края и еще двух автономных округов². Оформление изменения Конституции РФ осуществляется путем ее переиздания. Вряд ли это лучший спо­соб для изменения Конституции, что, по существу, происходит; на деле это поправка к Конституции.

Иначе решается вопрос об изменении названия уже существующе­го субъекта, что относится к его собственной компетенции. В соот­ветствии с ч. 2 ст. 137 новое название подлежит включению в Кон­ституцию РФ без каких-либо дополнительных законодательных процедур. Такие факты уже имели место в связи с изменениями на­званий Ингушетии, Северной Осетии — Алании, Калмыкии, Чува­шии, Ханты-Мансийского автономного округа, хотя Федеральный закон 1997 г. «О наименовании географических объектов»¹ устанав­ливает, что переименование субъектов РФ, а также городов осущест­вляется федеральными законами (п. 4 ст. 9). Право включать новое название субъекта в Конституцию РФ предоставил Президенту РФ Конституционный Суд РФ (постановление от 28 ноября 1995 г.²). Хотя включение в Конституцию РФ нового названия субъекта РФ имеет формальный характер (само название принимается парламен­том соответствующего субъекта РФ), вряд ли изменение текста Кон­ституции указом Президента РФ (а это обусловлено безвыходностью положения, порожденной погрешностями конституционных фор­мулировок) заслуживает одобрения.

Внесение поправок (даже редакционных, хотя они иногда жела­тельны) невозможно в гл. 1, 2 и 9 Конституции «Основы конститу­ционного строя», «Права и свободы человека и гражданина», «Кон­ституционные поправки и пересмотр Конституции». Эти главы мо­гут быть изменены только в порядке общего пересмотра Конститу­ции. Предложения о таком пересмотре могут вносить указанные выше субъекты конституционной законодательной инициативы, но пересмотр может состояться, только если такое предложение поддержало ³Добщего (конституционного) числа голосов членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. В этом слу­чае созывается Конституционное Собрание (закон, определяющий порядок его созыва, пока не принят). Собрание может либо под­твердить неизменность Конституции, либо разработать новую Конституцию и принять ее большинством голосов в ²/, общего чис­ла своих членов, либо вынести проект на референдум. Такое регулирование призвано обеспечить особую стабильность конституци­онных основ, не допустить недостаточно продуманных изменений Конституции.

Вместе с тем слишком широкий круг «неприкосновенных поло­жений» (целые главы) не дает возможности не только вносить необ­ходимые содержательные поправки, но и исправлять в этих главах стилистические погрешности. В зарубежных конституциях запрет изменений обычно распространяется только на некоторые статьи, имеющие принципиальный характер, или запрет имеет содержа­тельную характеристику (например, запрещается изменять респуб­ликанскую форму правления, принцип всеобщего избирательного права и др.).

Поскольку поправки к Конституции РФ не принимались, ее раз­витие осуществляется принятием федеральных конституционных за­конов по вопросам, предусмотренным Конституцией, принятием обыкновенных федеральных законов (например, многие стороны фе­деральных отношений, местного самоуправления изменены таким образом), а также путем толкований Конституционного Суда РФ.

Принятие и изменение основных законов субъектов РФ. Основные законы субъектов РФ принимались обычно на сессиях высших представительных органов (например, новая Конституция Татарии 2002 г.), имевших разные названия (Верховный Совет, Государствен­ное Собрание, областная Дума, Хурал и др.), квалифицированным большинством голосов депутатов (обычно ²Д)- В Дагестане Консти­туция принята специально избранным Конституционным Собрани­ем. В единичных субъектах РФ при принятии основных законов проводились референдумы (Ингушетия, Тыва, Чечня и др.). Приня­тию новой конституции Башкирии предшествовал созыв конститу­ционного совещания в этом субъекте РФ. В Мордовии предусмот­рен соединенный порядок принятия новой конституции: принятие законодательным собранием и последующее одобрение на референ­думе. Обычно изменения основных законов субъектов РФ произво­дятся квалифицированным большинством не менее ²/з общего со­става законодательного, представительного органа (при двухпалат­ном законодательном органе — в обеих палатах), иногда — путем ре­ферендума (в Удмуртии в 2000 г.). Главы 1, 2 и 10 Конституции Дагестана могут быть изменены только по предложению ³/₅ депута­тов Народного Собрания специально созываемым Конституцион­ным Собранием, а остальные главы изменяются не менее чем ²/₃ го­лосов депутатов Народного Собрания. В 2000—2002 гг. некоторые основные законы субъектов РФ (например, Чувашии) приняты в новой редакции их парламентами или на референдуме.