Цели Европейского Союза

Цели Европейского Союза отражают волю, стремления, ценности государств-членов и их народов, во имя которых они учредили организацию Европейский Союз и наделили ее властной компетенцией.

Первое, что мы отмечали в коммунитарном методе Монне-Шумана - это федеративная цель, которая стала «путеводной звездой» всего последующего развития Европейского Союза. В этом состоит одна из важнейших особенностей права ЕС — в том, что все его существо — его приемы, методы, механизмы, институты, правовые приемы и инструменты — все, что делает уникальное интеграционное объединение с применением права, направлено на достижение сформулированных государствами-членами фундаментальных целей.

Поэтому для права ЕС особое значение имеет телеологический подход, в котором главное — это правильное определение цели, четкое формулирование цели, корректировка движения к цели и своевременное и точное достижение цели. Здесь все подчинено цели и постоянно уточняемому процессу движения к ней.

Поэтому цели в праве ЕС — это не пожелания или декларации, характерные для международного права, и не программные нормы-лозунги, хорошо известные нам по коммунистическому и посткоммунистическому национальному законодательству.

Европейский Союз возводит нормы-цели на юридический пьедестал, придавая им не только обязательный, нормативный характер, но и высшую силу в иерархии правовых норм. Это явно нетипично для российского правового мышления. В ЕС и Суд и другие институты и органы при принятии решений и толковании и применении правовых норм обязаны прежде всего исходить из телеологического толкования, предполагающего оценку того, для достижения каких целей соответствующая норма права была принята. Поэтому цель долгое время остается важнейшей стратегической задачей, по соответствию с которой сверяются все конкретные шаги Союза в его интеграционном строительстве.

Понятие «цели Европейского Союза» обозначает две группы положений: во-первых, цели создания, во-вторых, цели деятельности Союза.

Цели создания Европейского Союза указаны в преамбуле Договоров и включают в первую очередь решимость «продолжить процесс создания все более тесного союза европейских народов» и «необходимость создания прочных основ для строительства будущей Европы».

На этой основе призваны осуществляться другие цели: углубление солидарности между народами государств-членов; дальнейшее развитие демократических и эффективных институтом, экономический и социальный прогресс; проведение общей внешней политики, включая формирование общей оборонной политики; укрепление самобытности и индивидуальности Европы и «в целях содействия миру, безопасности и прогрессу в Европе и во всем мире» и др.

Преамбулы учредительных договоров не являются сами по себе источниками правовых норм. Закрепленные в них положения не имеют юридически обязательного характера. Они приобретают таковой путем трансформации в цели деятельности Европейского Союза, которые содержатся в конкретных статьях основной части союзной «конституции».

Цели деятельности Европейского Союза представляют собой благоприятные изменения в общественной жизни, к которым должна стремиться данная организация при разработке и реализации правовых актов и других решений.

Другими словами, цели деятельности — это то, к чему должен стремиться Союз при осуществлении своей политики в разных сферах. В зависимости от предмета данные цели могут носить общий характер, то есть охватывать все направления деятельности Союза, и специальный, то есть относиться к отдельным видам общественных отношений (цели экологической, культурной, промышленной политики и т.д.).

Общие цели. Общие цели деятельности Европейского Союза закреплены в ст. 3 ДЕС. Данные цели являются едиными для всего Союза, то есть охватывают все сферы его деятельности. В настоящее время «Союз ставит перед собой» 4 категории целей.

Политические цели — «содействие миру, своим ценностям и благосостоянию своих народов» (пар. 1 ст. 3 ДЕС). Эта цель подчеркивает миролюбивый характер созданного объединения, указывает на приоритетный характер для деятельности ЕС общих ценностей, перечисленных в ст. 2, а также ставит во главу угла гуманитарный аспект, связанный с заботой о народах Союза.

Правоохранительные цели — «Союз предлагает своим гражданам пространство свободы, безопасности и правосудия без внутренних границ, в рамках которого обеспечивается свободное передвижение лиц во взаимосвязи с соответствующими мерами по вопросам контроля внешних границ, предоставления убежища, иммиграции, а также предотвращения преступности и борьбы с этим явлением» (пар. 2 ст. 3 ДЕС). Европейский Союз, стремясь к осуществлению этой цели, проводит мероприятия в сфере визовой, иммиграционной политики, политики убежища, а также издания законодательства по вопросам правосудия по гражданским и уголовным делам. ЕС проводит собственную общую уголовную политику.

Социально-экономические и культурные цели содержатся и параграфах 3 и 4 ст. 3 ДЕС. Это достаточно разветвленная группа общих целей ЕС. Во-первых, формулируя экономические цели, Союз старается «обеспечить устойчивое развитие Европы на основе сбалансированного экономического роста и стабильности цен, наличие в высокой степени конкурентоспособной и социальной рыночной экономики, стремящейся к полной занятости и социальному прогрессу, а также высокий уровень охраны и улучшения качества окружающей среды. Он способствует научно-техническому прогрессу».

Для реализации этих целей Союз создает внутренний рынок (первое предложение абз. 1 пар. 3 ст. 3 ДЕС). Кроме того, отдельно в п ар. 4 ст. 3 ДЕС говорится о создании «экономического и валютного союза, денежной единицей которого является евро». В тоже время (вопреки тому, что иногда утверждают в средствах массовой информации) внутренний рынок и единая валюта не выступают сами по себе целями, к которым стремится Союз. Согласно указанным статьям и общий рынок, и экономический и валютный союз есть средства для достижения поставленных целей ЕС.

Во-вторых, социально-экономическую природу имеет цель ЕС «содействовать экономическому, социальному и территориальному сплочению и солидарности государств-членов», закрепленная в абз. 3 пар. 3 ст. 3 ДЕС. Для ее достижения Союз проводит региональную политику, создает специальные фонды, содействующие сбалансированному развитию регионов.

В-третьих, социальные цели закрепляются в абз. 2 пар. 3 ст.3 ДЕС — Союз «борется с обездоленностью и дискриминацией, содействует социальной справедливости и социальной защите, равенству женщин и мужчин, солидарности поколений и охране прав ребенка». Для реализации этих целей Союз проводит общую социальную политику и политику занятости.

В-четвертых, Союз «уважает богатство своего культурного и языкового разнообразия и заботится о сохранении и развитии европейского культурного наследия» в соответствии с абз. 4 пар. 3 ст. 3 ДЕС, что отражает культурные цели ЕС, достигаемые посредством общей политики в области культуры и образования.

Исходя из приведенного перечня, можно заключить, что цели деятельности Европейского Союза в целом в социально-экономической и культурной сфере заключаются в повышении благосостояния народов, входящих в эту организацию. Соответственно, они отвечают общей цели, закрепленной в пар. 1 ст. 3 ДЕС.

Внешнеполитические цели закрепляет пар. 5 ст. 3 ДЕС. В cooтветствии с ним «в своих отношениях с остальным миром Союз утверждает и продвигает свои ценности и интересы и содействует защите своих граждан». Союз «способствует миру, безопасности, устойчивому развитию планеты, солидарности и взаимному уважению народов, свободной и справедливой торговле, искоренению бедности и защите прав человека, в том числе прав ребенка, а также неукоснительному соблюдению и развитию международного права, особенно, соблюдению принципов Устава Организации Объединенных Наций». Эти положения развиваются нормами о внешней компетенции ЕС и нормами об общей внешней политике и политике безопасности, в качестве ее составной части.

Специальные цели. К специальным относятся цели, определяющие содержание отдельных направлений деятельности Союза. В основном они закреплены в положениях ДФЕС, посвященных конкретным сферам его политики.

Например, целями экологической политики ЕС служат:

- «сохранение, защита и улучшение качества окружающей природной среды;

- охрана здоровья людей;

- осмотрительное и рациональное использование природных ресурсов;

- содействие на международной арене мерам, направленным на решение региональных или глобальных проблем окружающей среды, и в частности борьба с изменением климата» (ст. 191 ДФЕС).

Цель научно-технической политики ЕС — «укрепить свои научные и технологические основы путем формирования европейского пространства научных исследований со свободным перемещением исследователей, научных познаний и технологий, создать благоприятные условия для развития своей конкурентоспособности, в том числе конкурентоспособности своей промышленности, а также содействовать научно-исследовательским мероприятиям, которые признаны необходимыми согласно другим главам Договоров» (ст. 179 ДФЕС) и т.д.

Юридическая сила и значение норм-целей учредительных договоров. Будучи закрепленными в источниках первичного права, нормы-цели обладают высшей юридической силой в правовой системе Европейского Союза. В соответствии с этими целями должны приниматься все акты текущего законодательства, а равно другие решения органов Союза. Им же должна следовать и практика реализации законодательства ЕС.

Значение норм-целей в праве и политике Европейского Союза носит двойственный характер.

С одной стороны, наличие юридически закрепленных целей (как общих, так и специальных) ограничивает рамки деятельности данной организации. Закрепленный в пар. 6 ст. 3 ДЕС принцип законной цели в рамках принципа законности указывает: «Союз достигает свои цели надлежащими средствами в пределах компетенции, которая предоставлена ему в Договорах». Следовательно, действия и решения органов ЕС не должны быть направлены на достижение иных (в том числе личных) целей, чем те, которые закреплены в ст. 3 и других целевых нормах учредительного договора. Несоответствие законной цели может служить основанием для отмены правового акта Судом ЕС (прецедентов отмены регламентов, директив и других актов ЕС исключительно на этом основании не было, однако Суд при вынесении решений, как правило, стремится учитывать целевую направленность оспариваемого акта).

Следует отметить в то же время, что нормы-цели Договоров сформулированы очень абстрактно и могут быть истолкованы самым широким образом.

С другой стороны, нормы-цели могут не только ограничивать, но и расширять сферу деятельности Европейского Союза. Это связано с наличием у Европейского Союза так называемых «подразумеваемых полномочий». Даже если какой-либо вопрос прямо не отнесен к ведению ЕС, его институты тем не менее могут урегулировать его своими актами, поскольку, по их мнению, это послужит оптимальному достижению целей деятельности ЕС.

Наконец, в силу абз. 3 пар. 3 ст. 4 ДЕС «государства-члены создают благоприятные условия для выполнения Сой силой в правовой системе Европейского Союза. В соответствии с этими целями должны приниматься все акты текущего законодательства, а равно другие решения органов Союза. Им же должна следовать и практика реализации законодательства ЕС.

Значение норм-целей в праве и политике Европейского Союза носит двойственный характер.

Наконец, в силу абз. 3 пар. 3 ст. 4 ДЕС «государства-члены создают благоприятные условия для выполнения Союзом его задач и воздерживаются от любых мер, способных поставить по угрозу достижение целей Союза».