Сучасний парламентаризм, його значення і функції.
Тема 1. Парламентаризм як суспільне явище (4 год.).
Поняття “парламентаризм”. Парламентаризм як форма суспільного співжиття.
Типи парламентаризму.
Періодизація світового парламентаризму.
4. Парламентські інституції у античному світі;
Станово-представницькі установи середньовіччя та нового часу: іспанські кортеси, французькі штати, “Велика рада Англії”.
Сучасний парламентаризм, його значення і функції.
1. Поняття “парламентаризм”. Парламентаризм як форма суспільного співжиття.Парламентаризм як наукову категорію можна тлумачити з двох позицій. У широкому плані він еволюціонує, починаючи від міфологічних форм світорозуміння, релігійних ідей юридичного змісту укладачів Старого Завіту і геніальних здогадок давніх мислителів з питань організації державної влади до раціонально-логічних форм мислення, тобто до ознак теоретичного знання, виникнення політико-правової науки.
Парламентаризм - це визначена в конституції та інших законах і трансформована у практичну площину організація влади у державі і суспільстві в якій парламент, побудований на демократичних засадах, володіє юридичним статусом і реальними повноваженнями представницького, законодавчого, контрольного і установчого характеру, в бюджетно-фінансовій і зовнішньополітичній сферах і своєю активною діяльністю виступає гарантом захисту інтересів як більшості, так і меншості громадян країни.
Парламентаризм тією чи іншою мірою приналежній кожній сучасній державі. Проте міра парламентаризму найбільшим чином залежить від форми державного устрою тієї чи іншої держави. Парламентаризм як принцип має значно більше поширення в країнах з парламентською формою правління, ніж в країнах зі змішаною чи президентською формою правління.В той же час, якщо прийняти до уваги, що однією з важливих характеристик парламентаризму є принцип відповідальності уряду перед парламентом, то і в умовах парламентсько-президентської (президентсько-парламентської) республіки (наприклад, сучасної Франції) парламентаризм зберігається в досить великому обсязі.
Дещо складніше парламентаризм співвідноситься з системою державного правління в формі президентської республіки. Ключову роль у даному випадку відіграє той фактор, чи є президентська республіка демократичною чи недемократичною за типологією політичного режиму. Однозначно: якщо в президентській республіці конституційно закріплено поділ влади з чіткою дією механізму "стримувань і противаг", при якому парламент є вищим представницьким органом ( до того ж, у країні забезпечена політична демократія), то за такого державного режиму зберігаються провідні елементи парламентаризму, зрозуміло в перетвореній формі.
У США, наприклад, Конгрес може вплинути на політику президента шляхом прийняття законів і передусім вотування окремих фінансових біллів, затвердження або відхилення президентських призначень на вищі державні посади, проведення парламентських розслідувань діяльності різних органів виконавчої влади. Отже, при демократичній моделі президентської республіки також зберігається чимало докорінних ознак парламентаризму.
Суттєвою рисою сучасного парламентаризму, на яку постійно звертають увагу дослідники, є встановлення відповідальності уряду перед парламентом. Англійський учений К.Берк вважає, що саме цей критерій служить гарантією обмеження безконтрольної влади уряду, а, отже, й існування демократичної системи в тій чи іншій країні.
Наступний атрибут парламентаризму, який відноситься до числа першооснов усієї системи парламентаризму: розвиток системи партій, що підтримують різноманітні зв'язки з групами, які репрезентують різні інтереси, а також інституційна залежність парламентської демократії від участі партій у формуванні політичної волі народу, посилюють політичні процеси і державну діяльність. Справедливо вважається, що коли в тій чи іншій країні немає партій парламентського типу, які розглядають законотворчу діяльність у парламенті як першочергової ваги і при цьому готові взаємодіяти між собою, а також у повній мірі усвідомлюють свою відповідальність за стабільність усієї політичної системи, — тоді само собою зрозуміло, що наявність парламенту зовсім не означає наявності парламентаризму.
Обов'язковою ознакою сучасного парламентаризму має бути захист прав і свобод громадян — свободи слова, засобів масової інформації, свободи об'єднань, свободи переконань та ін., — а також створення гарантій для діяльності політичної опозиції як у парламенті, так і за його межами.
Отже, парламентаризм не зводиться винятково тільки до наявності вищого представницького органу народу, а уособлюється обов'язково з активно діючим парламентом у системі конституційного правління. Це комплексна характеристика політичної системи демократичного типу, яка відповідає досягненням і цінностям сучасного рівня цивілізації.
На думку Б.А.Стародубського і В.А.Туманова, “тільки враховуючи складний, багато в чому суперечливий характер політичних процесів, які відбуваються в сучасних державах, можна відповісти на запитання, чи можна застосувати до неї поняття «парламентаризм». Якщо під останнім розуміти систему державної організації з привілейованим становищем парламенту, неважко прийти до логічного висновку про відсутність парламентаризму у багатьох сучасних демократичних державах. Однак, якщо відмовитись від визначень «головного» і «привілейованого» і розуміти під парламентаризмом таку державну систему, в якій парламент відіграє суттєву політичну та ідеологічну роль, у якій він виступає в якості важливого суб'єкта і об'єкта політичної боротьби і пов'язаний із панівними в країні традиційними уявленнями про демократію, то в цьому випадку також доречне поняття «парламентаризм». Для країн, в яких парламент уже не відіграє головну роль, ці автори пропонують поняття обмежений парламентаризм.
Отже, в теорії і на практиці припустиме як вузьке, так в широке тлумачення поняття «парламентаризм». У вузькому розумінні цього слова ця політико-правова категорія асоціюється з «чистим парламентаризмом» і так чи інакше пов'язана з такою формою правління, при якій забезпечується верховенство парламенту, підпорядкованість і підзвітність йому уряду. Водночас це не виключає можливості використовувати вказане поняття у широкому розумінні цього слова. Тоді припустимо говорити про різні різновиди парламентаризму.
2. Основні типи парламентаризму.На сучасному етапі вченими різних країн обґрунтовуються різні теорії парламентаризму: «верховенство парламенту», рівноваги влад, кабінетного правління (правління прем’єр-міністра), «раціоналізованого парламентаризму», «консультативного правління», «єдиновладдя Рад», які свідчать про діаметрально протилежне ставлення до питання про роль і місце парламенту в механізмі державної влади. Розглянемо основні типи парламентаризму.
а) незавершений парламентаризм — різновид, при якому існує парламентський принцип формування уряду, проте відсутня політична відповідальність останнього перед вищим
представницьким органом;
б) парламентське правління, що характеризується верховенством парламенту та наявністю основних принципів парламентаризму - формуванням уряду на підставі співвідношення сил у парламенті, політичною відповідальністю уряду перед парламентом, переходом виконавчої влади від глави держави до уряду;
в) моністичний парламентаризм - режим, який побудований на тих же принципах, що і парламентське правління, проте характеризується тільки одним джерелом влади - парламентом. При такому різновиді глава держави не володіє майже політичною владою;
г) дуалістичний парламентаризм — різновид, побудований на формальному балансі влади - законодавчої і виконавчої;
д) раціоналізований парламентаризм — режим, при якому парламент позбавлений таких повноважень, як інвеститура, тобто юридичне затвердження уряду та зменшенням можливостей контролю за урядом з боку парламенту;
е) парламентський міністеріалізм ("правління кабінету" або "правління прем'єр-міністра") - різновид, при якому парламент проголошується дорадчим органом, основною
функцією якого є не законотворчість, а коментар і критика урядової діяльності.
Запропонована класифікація моделей парламентаризму майже завжди зустрічається не у чистому, а у спорідненому вигляді, коли одночасно поєднується дві і більше моделей.
Отже, поняття парламент і парламентаризм взаємопов'язані і взаємозумовлені, проте не рівнозначні. Парламент може існувати без суттєвих елементів парламентаризму, що є характерною особливістю авторитарних і тоталітарних режимів. Парламентаризм же, як особлива система державного керівництва суспільством, не може існувати без парламенту, адже його підвалиною є саме сильний і повновладний парламент. Отже, парламентаризм є вищою якістю парламенту. Саме діяльність парламенту визначає характер і зміст парламентаризму в тій чи іншій країні.
3. Періодизація світового парламентаризму Парламентаризм звичайно ж не можна пов'язувати тільки із певними теоретичними конструкціями, а й розглядати у тісному зв'язку і з відповідною державно-правовою практикою.Як суспільне явище, він є історично зумовленим наслідком суспільно-політичного розвитку. Виділяють декілька етапів у його становленні та утвердженні в якості системи взаємодії держави і суспільства.
Перший етап, або його передісторія, — це період, коли закладався генотип парламентаризму. Віхами цього етапу є: поява перших «управлінців» («керуючих» — у папуасів Нової Гвінеї та ватажків-самєхів — у ірокезів Північної Америки); колегіальні дорадчі органи при цареві в давньоіндійській державі Маур'єв раджа сабхо і рада сановників (матріпарітад); ради чотирьохсот — у Стародавній Греції та сенату — в Стародавньому Римі; станово-представницькі установи середньовіччя (кортеси — в Іспанії, Генеральні штати — у Франції, Боярська Дума і Земський Собор — у Росії); перші справжні представницькі установи альтинг в Ісландії (930 р.) та парламент в Англії (кінець XII - початок XIII ст.ст.).
Другий етап розвитку парламентаризму як історичного явища можна пов'язувати з кінцем XVII – XVIII ст, коли ідеї парламентаризму, які пропагувалися у працях Дж.Локка, Ж-Ж. Руссо, Ш.Монтеск'є, політичних трактатах «батьків» американської конституції 1787р. знайшли практичне втілення в державно-правовій практиці. В писаних конституціях кінця XVIII ст. - американській, французькій, польській та неписаний Великобританії - міцно закріплюється принцип верховенства парламенту. І хоча цей принцип піддається сильному тиску з боку монархічних і диктаторських сил, та ідеї парламентаризму знаходять своє практичне втілення в державно-правовій практиці Великобританії, СІЛА і Франції.
Звичайно, практичне втілення ідей народного представництва в період закладання основ нової державності багато в чому відрізнялось від сьогодення, та саме в цей період почався розвиток парламентаризму в сучасному розумінні цього слова.
Третій етап розвитку парламентаризму охоплює XIX ст., коли на конституційній основі парламент формується як державний інститут у переважній більшості країн, які існували в
той час на політичній арені світу. Виборчі закони, що приймалися в ті часи, створили правову базу для регулювання виборів членів вищих представницьких органів. У багатьох
державах парламент стає єдиним джерелом законодавства, тільки йому належить право прийняття законів. У цей період формуються парламентські інститути - законодавчий процес,
статус депутатів, відносини із виконавчою владою з партіями та пресою. Не всюди парламентам вдається завоювати і зберегти своє високе становище в системі органів державної влади. Але в багатьох країнах Європи та Американського континенту йде процес закріплення принципів парламентаризму в конституційній теорії та державно-правовій практиці.
Четвертий етап розвитку парламентаризму датується XX ст. і характеризується утвердженням парламентаризму як системи взаємодії держави і суспільства при провідній або особливій та істотній ролі у здійсненні владних функцій загальнонаціонального представницького органу в державно-правову практику більшості країн світу.
Отже, ведучи мову про політичні інститути будь - якої держави, а тим більше в контексті світової історії, необхідно зробити таке застереження: Державна організація різних народів розвивалась у різному темпі: мала і подібні стадії розвитку, але розділені століттями, що аніскільки не торкалася одна одної, а деякі повністю закінчували своє самостійне історичне життя тоді, коли історія держав інших народів тільки зароджувалась (наприклад, Давній Єгипет і франки, або германці).
4. Парламентські інституції у античному світі. Неоціненне значення для розвитку парламентаризму мають зразки політичних інститутів, які виробив античний світ, і які стали надбанням усього людства. Так, однією з перших форм представницької демократії було народне зібрання в Афінах. Воно зберігалося декілька століть. Однак на межі IX - VIII ст.ст. до н.е. афінське суспільство вступило в новий етап своєї історії - етап становлення полісної організації. Відповідно у державно-політичному відношенні на зміну традиційних інститутів родової і військової демократії виникає правління «кращих людей» - рада знаті. В цей державний інститут і переноситься центр прийняття важливих ухвал: вирішуються основні справи полісу, проводяться переговори з представниками інших полісів, вирішуються військові питання. Поряд з радою в тій чи іншій формі існували і народні збори, які епізодично збиралися на базарній площі – ягоре.
У справі перебудови державної організації Афін важливе значення мали реформи архонта (обраного правителя) Солона, запрошеного на цю посаду в 594 р. до н.е. Наслідком його політичних реформ було встановлення майнових цензів (дохід в 500, 300, 200 мір зерна за рік) для вільних громадян при наділенні їх політичними правами й обов'язками, а також надання можливості для інших прошарків вирішувати політичні питання. Зокрема, всі прошарки населення допускалися до участі у народних зборах і могли бути суддями. Нова рада - буле, до якої входило по 100 громадян від кожної філи (племені) або «Рада чотирьохсот» попередньо обговорювала питання, що належали до розгляду на народних зборах.
Новий період піднесення афінської демократії, її інституалізації пов'язаний з реформами правителя Клісфена, проведеними в 509 році до н.е. При ньому Рада чотирьохсот реорганізується в Раду п'тисот (буле), до якої делегуються по 50 представників від кожної з 10 філ (адміністративних округів), при цьому вони призначаються за жеребкуванням філ. Основною політичною функцією Ради п'ятисот стає управління афінським суспільством між засіданнями народних зборів (еклезіями) і вона стає одночасно дорадчим виконавчим органом народних зборів, отримуючи від них і особливі повноваження (підготовка законів, зовнішні зносини, фінансові питання).
Подальше просування народовладдя в Афінській державі (середина V ст. до н. е.) пов'язане з реформами Перікла й Ефіальта, знаних ораторів і воєначальників. Уперше в історії народовладдя конституювалось з правової точки зору. Між органами безпосередньої і виборної демократії відбувся перерозподіл повноважень. Відтепер загальні збори громадян стали розглядатися як більш важливий інститут. Збори - еклезія закріпили за собою в основному законодавчі повноваження, буле і магістрати - виконавчі. Судова влада здійснювалась спеціальними інститутами.
Основними органами Афінської держави були: Народні збори - еклезія, Рада п'ятисот - буле. Народні збори — верховний орган влади Афін збирався спочатку десять, а пізніше сорок разів на рік, інколи могли скликатися і "надзвичайні" збори. Компетенція народних зборів була широкою:
· приймали закони,
· обирали посадових осіб і контролювали їхню діяльність,
· вирішували питання війни і миру,
· обговорювали питання продовольства країни тощо;
· спеціальні зібрання були присвячені розгляду петицій громадян.
У роботі народних зборів мали змогу брати участь афінські громадяни, що досягли 20-річного віку (тільки чоловіки). Для вирішення навіть найважливіших питань вимагалась присутність 6 тис. чол., тобто приблизно 1/5 усіх повноправних громадян. Прийнятий народними зборами законопроект ставав законом тільки в тому випадку, коли він не заперечувався потім гелією, тобто вищим судовим органом держави. До компетенції Ради п'ятисот відносилися питання управління: здійснення дипломатичних зносин з іншими державами, управління фінансами, нагляд за арсеналом, флотом, регулювання торгівлі, контроль за посадовими особами. Повідомлення про «порядок денний» повинно було бути оголошено не пізніше, ніж за 4 дні до скликання.
Що ж до Ради полісу - буле, то вона діяла постійно. Для тих, хто працював в ній, були запроваджені привілеї: звільнення від військової служби і судовий імунітет. По закінченні строку діяльності члени буле звітували народним зборам про свою персональну роботу.