В зависимости от пространственных пределов действия
1. Акты, действующие в пределах отдельно взятых административных органов и распространяющиеся только на сотрудников этих органов. Это могут быть, например, приказы о переводе, увольнении государственных служащих, о привлечении их к дисциплинарной ответственности и т.п.
2. Акты, действие которых выходит за пределы соответствующих административных органов и распространяется на физических лиц и организации, не находящихся в каком-либо организационном (служебном) подчинении этим органам. К ним можно отнести решения о назначении гражданину пенсии или о предоставлении земельного участка под строительство, постановление о назначении физическому или юридическому лицу административного наказания и т.п.
В зависимости от содержания и целей издания (принятия)
1. Административно-регулятивные акты, которые административные органы, принимают (издают) в целях осуществления административно-правового регулирования общественных отношений посредством установления, изменения, прекращения или подтверждения прав и обязанностей индивидуально определенных физических лиц или организаций, применения к этим лицам мер публично-правового поощрения (стимулирования).
В зависимости от применяемого способа административно-властного воздействия на физических или юридических лиц их можно подразделить на следующие виды:
· административно-правоустанавливающие акты, предоставляющие физическому лицу или организации новое субъективное право или устанавливающие его новый правовой статус (например, приказ о назначении гражданина на должность государственной службы, решение о предоставлении гражданину социальной льготы, указ Президента РФ о приеме иностранного гражданина в гражданство РФ и т.п.);
· административно-обязывающие акты, возлагающие на физическое лицо или организацию новую публичную обязанность (например, решение призывной комиссии о призыве гражданина на военную службу, письменные поручения и требования административных органов, направляемые физическим и юридическим лицам по вопросам предоставления информации, документов и т.п.);
· административно-удостоверяющие акты, подтверждающие официально, от имени соответствующего государственного органа, те или иные факты, имеющие юридическое значение для физического лица или организации (например, записи в соответствующих реестрах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, актов гражданского состояния, решения о государственной аккредитации или аттестации организаций и физических лиц и т.п.);
· административно-поощрительные акты, устанавливающие те или иные меры публичного поощрения физических лиц или организаций (например, приказы о поощрении государственных служащих, указы Президента РФ о награждении граждан государственными наградами и т.п.).
2. Административно-охранительные, которые административные органы, принимают (издают) в целях осуществления административно-правовой охраны общественных отношений, выявления, предотвращения и пресечения угроз безопасности личности, общества и государства, обеспечения привлечения физических и юридических лиц к административной и иным видам публично-правовой ответственности.
В зависимости от применяемого в административно-охранительных актах способа административно-властного воздействия на физических и юридических лиц представляется возможным подразделить их на следующие виды:
· административно-взыскательные (акты-требования), в которых содержатся властные требования об исполнении физическим лицом или организацией возложенной на него публично-правовой обязанности, которая не исполняется им добровольно (например, письменные требования налоговых и таможенных органов, органов государственных внебюджетных фондов об уплате обязательных платежей в бюджет и внебюджетные фонды, постановления судебных приставов-исполнителей об исполнении должниками обязанностей по перечислению денежных средств и т.п.;
· административно-предписывающие (акты-предписания), в которых содержатся властные требования о прекращении нарушений физическим лицом или организацией каких-либо правил, норм и требований, предусмотренных действующим законодательством, и об устранении последствий таких нарушений (например, предписания органов государственного пожарного, санитарно-эпидемиологического надзора, органов ГИБДД, представления об устранении последствий выявленных правонарушений и т.п.);
· административно-ограничительные акты (акты-ограничения), в которых устанавливаются запреты или ограничения на совершение физическими лицами или организациями определенных действий или осуществление определенной деятельности (например, постановления надзорных органов о приостановлении операций по счетам в банках, о приостановлении действия лицензий, постановления судебных приставов-исполнителей о наложении ареста на имущество и запрещении его отчуждения и т.п.);
· административно-предупредительные акты (акты-предупреждения), в которых содержится обращенное к физическому лицу или организации официальное предупреждение о недопустимости нарушения действующего законодательства, совершения правонарушений (например, предостережение прокурора о недопустимости нарушения закона, предупреждение органа внутренних дел о недопустимости нарушения частным детективным или охранным предприятием законодательства о частной детективной и охранной деятельности);
· административно-наказательные акты (акты-санкции), в которых определяются меры административной или иной публично-правовой ответственности физических лиц или организаций за совершенные ими в сфере публичных правоотношений правонарушения (например, постановления о назначении административных наказаний, решения налоговых органов и органов Федерального казначейства о начислении пени и наложении штрафов на организации, постановления судебных приставов-исполнителей о взыскании исполнительского сбора и о наложении штрафов и т.п.).
В зависимости от вида официального документа, являющегося внешней формой выражения индивидуального административно-правового акта:
1) указы, в частности указы Президента РФ, президентов республик, губернаторов и глав администраций иных субъектов РФ, например указы Президента РФ о приеме лица в гражданство Российской Федерации, о награждении лица государственной наградой Российской Федерации и т.п.;
2) приказы, например приказ о приеме гражданина на государственную службу;
3) постановления, например постановление о назначении лицу административного наказания;
4) решения, например решение административного органа по жалобе на постановление по делу об административном правонарушении, вынесенное нижестоящим административным органом;
5) распоряжения, например распоряжение главы местной администрации о предоставлении лицу земельного участка в аренду;
6) представления, например представление прокурора об устранении нарушений законодательства в деятельности органа исполнительной власти;
7) предписания, например предписание органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности;
8) требования, например требование налогового органа об уплате недоимки по налогу, направленное в адрес налогоплательщика;
9) иные официальные документы административных органов, содержащие властные решения (письма, уведомления и т.п.), например письмо органа ГИБДД об отказе в государственной регистрации транспортного средства.
12.6. Введение в действие, приостановление
и прекращение действия индивидуальных
административно-правовых актов
Системный анализ норм федеральных нормативных правовых актов, регулирующих порядок введения в действие отдельных видов индивидуальных административно-правовых актов, позволяет сделать вывод о том, что такие акты могут вступать в юридическую силу с одного из следующих моментов:
· с даты издания (принятия) акта, то есть с даты подписания его уполномоченным должностным лицом;
· с даты, указанной в самом акте;
· по истечении определенного периода времени, указанного в самом акте;
· с момента наступления определенного юридического факта;
· с момента получения заинтересованным лицом, в отношении которого издан (принят) акт, копии этого акта;
· с даты утверждения акта вышестоящим должностным лицом;
· с даты государственной регистрации акта в специальном реестре;
· с момента истечения срока, установленного на обжалование акта;
· с даты официального опубликования акта;
· по истечении определенного периода времени после официального опубликования акта.
Приостановление действия индивидуального административно-правового акта представляет собой прекращение его действия в течение определенного четко обозначенного периода времени и соответственно прекращение исполнения адресатами данного акта в течение этого периода времени содержащегося в нем решения, реализации, предусмотренных им субъективных юридических прав, обязанностей, запретов или мер публично-правовой ответственности.
В п. 4 Информационного письма от 13 августа 2004 г. № 83 Высший арбитражный суд разъяснил, что под приостановлением действия ненормативного правового акта понимается не признание акта недействующим, а запрет исполнения тех мероприятий, которые предусматриваются данным актом.
Юридическими основаниями для приостановления действия индивидуального административно-правового акта могут быть следующие обстоятельства:
1) установление признаков несоответствия акта в целом или его отдельных частей положениям законов и (или) подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения;
2) наличие предписания (представления) компетентного административного органа, содержащего требование отмены или изменения акта в связи с несоответствием законов и (или) подзаконных нормативных правовых актов его положениям;
3) наличие протеста прокурора, содержащего требование отмены или изменения акта в связи с несоответствием его положениям законов и (или) подзаконных нормативных правовых актов;
4) подача физическим лицом или организацией, в отношении которых был издан (принят) акт, жалобы (заявления) об оспаривании данного акта.
При наличии любого из перечисленных выше оснований компетентный административный орган или суд вправе приостановить действие индивидуального административно-правового акта полностью или в соответствующей части, но в то же время не обязан осуществлять такое приостановление.
Указанное право административного органа или суда не является абсолютным и безусловным и на практике, как правило, реализуется, только при наличии, помимо названных выше оснований, еще и некоторых обязательных условий. К таким обязательным условиям, при наличии которых возможно юридическое приостановление действия индивидуального административно-правового акта, в частности, относятся:
1) возникновение реальной угрозы нарушения (ограничения) субъективного юридического права физического лица или организации, в отношении которых издан (принят) акт, а также субъективных юридических прав иных лиц, причинения им реального имущественного, личного или иного вреда в случае продолжения действия данного акта;
2) возникновение реальной угрозы безопасности государства, общественной безопасности или безопасности отдельных физических лиц в случае продолжения действия акта;
3) невозможность последующего восстановления нарушенного субъективного права физического лица или организации, в отношении которых издан (принят) акт, нарушенных субъективных юридических прав иных лиц в случае продолжения действия акта.
Таким образом, приостановление действия индивидуального административно-правового акта является крайней мерой, без применения которой невозможно немедленно прекратить начавшееся нарушение субъективных юридических прав физических лиц и (или) организаций, предотвратить наступление вредных последствий действия этого акта для государства, общества, отдельных физических лиц и организаций. Приостановление действия индивидуального административно-правового акта является мерой оперативного реагирования и оперативной защиты нарушаемых прав и законных интересов физических лиц и организаций, обеспечения законных интересов и безопасности общества и государства.
В то же время, как разъяснил в п. 3 названного выше Информационного письма Высший Арбитражный Суд РФ, недопустимо приостановление действия оспариваемого в суде ненормативного правового акта, если есть основания полагать, что приостановление его действия может нарушить баланс интересов заявителя и интересов третьих лиц, публичных интересов, а также может повлечь за собой утрату возможности исполнения этого акта при отказе в удовлетворении требования заявителя по существу спора.
Прекращение действия индивидуального административно-правового акта или его части означает утрату им полностью или в определенной части юридической силы, т.е. прекращение действия содержащегося в нем индивидуально-властного решения в полном объеме или в определенной части. Действие акта и соответственно содержащегося в нем решения прекращается на будущее время. Однако при прекращении действия акта возможно юридическое аннулирование результатов его действия в течение всего периода времени — с момента вступления в юридическую силу и до момента утраты им этой силы.
Существует два вида прекращения действия индивидуальных административно-правовых актов: фактическое и юридическое.
Фактическое прекращение действия индивидуального административно-правового акта — это прекращение действия данного акта в целом или отдельной его части, вызванное наступлением определенного юридического факта, наличие которого исключает возможность дальнейшего применения данного акта в целом или его соответствующей части, без издания (принятия) иного специального правового акта о прекращении его действия.
Юридическое прекращение действия индивидуального административно-правового акта — это прекращение действия данного акта в целом или отдельной его части, вызванное изданием (принятием) компетентным административным органом или судом специального правового акта, содержащего решение о прекращении его действия посредством отмены, отзыва или признания недействительным в полном объеме или в соответствующей части.
Моментом прекращения действия индивидуального административно-правового акта полностью или в соответствующей части может быть:
1) дата наступления юридического факта, наличие которого исключает возможность дальнейшего применения акта;
2) дата издания (принятия) компетентным административным органом или судом специального правового акта, прекращающего действие акта;
3) дата вступления в юридическую силу специального правового акта компетентного административного органа или суда о прекращении действия акта;
4) иная дата, установленная специальным правовым актом компетентного административного органа, прекращающим действие акта.
Основаниями фактического прекращения действия индивидуального административно-правового акта полностью или в определенной части являются:
1) фактическое истечение установленного соответствующим нормативным правовым актом срока действия актов данного вида;
2) фактическое истечение установленного соответствующим нормативным правовым актом срока действия меры публично-правовой ответственности, примененной актом к физическому или юридическому лицу;
3) фактическое истечение срока исполнения обязанности, предусмотренной актом и возложенной на адресата данного акта;
4) смерть физического лица, в отношении которого был издан (принят) акт;
5) ликвидация организации, в отношении которой был издан (принят) акт;
6) издание (принятие) компетентным административным органом или судом правового акта, фактически аннулирующего действие акта.
Способами юридического прекращения действия индивидуальных административно-правовых актов могут быть признаны:
· отмена акта полностью или в соответствующей части административным органом, издавшим (принявшим) акт;
· отмена акта полностью или в соответствующей части вышестоящим по отношении к органу, издавшему (принявшему) акт, административным органом;
· отзыв акта, выраженного в форме требования, поручения, письма, административным органом, направившим данный акт адресату;
· аннулирование акта, выраженного в форме записи, содержащей властное решение, совершенной на каком-либо официальном документе или в каком-либо реестре;
· признание акта недействительным полностью или в соответствующей части судом общей юрисдикции или арбитражным судом.
К числу наиболее общих оснований отмены, отзыва или аннулирования любого индивидуального административно-правового акта полностью или в определенной части следует относить:
1) несоответствие наименования и (или) формы акта требованиям, установленным соответствующим нормативным правовым актом;
2) издание (принятие) акта некомпетентным административным органом или должностным лицом такого органа, т.е. органом или должностным лицом, не имеющим права издавать (принимать) акты такого вида или с таким содержанием;
3) несоответствие содержащегося в акте решения в целом или его определенной части (пункта, абзаца) положениям (нормам) закона или подзаконного нормативного правового акта либо обязательного для исполнения индивидуального административно-правового акта или судебного акта, на основании или с учетом которого данный акт должен был издаваться (приниматься);
4) необоснованность содержащегося в акте решения, т.е. отсутствие в акте фактического и (или) юридического обоснования принятого административным органом или должностным лицом такого органа решения;
5) существенное нарушение административным органом или должностным лицом такого органа установленной соответствующим нормативным правовым актом юридической процедуры разрешения дела, по результатам которого издан (принят) акт, либо установленного соответствующим нормативным правовым актом порядка издания (принятия) акта.
При этом к числу существенных нарушений юридической процедуры разрешения дела или порядка издания (принятия) акта, как представляется, следует относить лишь такие нарушения административно-процессуальных норм, которые повлекли принятие решения, не соответствующего по содержанию подлежащим применению положениям нормативных правовых актов и не могут быть устранены без отмены данного акта. Имеются в виду случаи, когда в связи с допущенными при издании (принятии) соответствующего акта нарушениями административно-процессуальных норм не были полностью исследованы все фактические обстоятельства дела, положенные в основу данного акта, что привело к принятию незаконного решения по этому делу, поэтому появилась необходимость его повторного рассмотрения по существу.
При наличии перечисленных выше оснований индивидуальный административно-правовой акт может быть отменен компетентным административным органом, а в случаях, предусмотренных законом, и судом.
Перечисленные выше основания отмены индивидуальных административно-правовых актов являются также и основаниями для признания таких актов недействительными полностью или в соответствующей части в судебном порядке при условии, что при этом данные акты или их части:
· нарушают права, свободы или законные интересы индивидуально определенных физических лиц или организаций;
· возлагают на индивидуально определенных физических лиц или на индивидуально определенные организации юридические обязанности при отсутствии нормативно установленных оснований;
· создают какие-либо препятствия для реализации прав, свобод или законных интересов индивидуально определенных физических лиц или организаций.
Только при одновременном наличии одного или нескольких оснований отмены актов и одного или нескольких условий признания актов недействительными индивидуальный административно-правовой акт может быть признан судом недействительным. Об этом свидетельствует и обширная арбитражно-судебная практика.
Правовые последствия юридического прекращения действия индивидуальных административно-правовых актов, т.е. их отмены, отзыва, аннулирования и признания недействительными сводятся к следующему.
В случае отмены индивидуального административно-правового акта полностью или в определенной части в административном или судебном порядке либо в случае его отзыва или аннулирования действие данного акта полностью или в указанной части прекращается с момента (с даты) издания (принятия) или с момента (с даты) вступления в юридическую силу правового акта, отменяющего, отзывающего или аннулирующего этот акт полностью или в соответствующей части. Если к моменту отмены, отзыва или аннулирования акт вступил в юридическую силу и его действие повлекло для физического лица или организации, в отношении которых он был издан (принят), определенные негативные последствия (утрату имущества, уплату денежных средств, ограничение или лишение субъективного юридического права), административный орган или суд, отменяющий, отзывающий или аннулирующий данный акт, обязан устранить указанные последствия или возложить на административный орган, издавший (принявший) отмененный акт, обязанность по их устранению.
Если суд признал индивидуальный административно-правовой акт недействительным полностью или в определенной части, действие данного акта полностью или в указанной части прекращается с момента (с даты) вынесения или с момента (с даты) вступления в юридическую силу соответствующего судебного акта. При этом необходимо иметь в виду, что акт, признанный судом недействительным полностью или в соответствующей части, является недействительным с момента его издания (принятия). Следовательно, если к моменту признания акта недействительным он вступил в юридическую силу и его действие повлекло для физического лица или организации, в отношении которых он был издан (принят), определенные негативные последствия (утрату имущества, уплату денежных средств, ограничение или лишение субъективного юридического права), суд при принятии решения о признании данного акта недействительным полностью или в соответствующей части обязан устранить указанные последствия или возложить на административный орган, издавший (принявший) этот акт, обязанность по их устранению.
Контрольные вопросы
1. Сформулируйте определение и назовите характерные признаки форм административно-публичной деятельности.
2. По каким критериям и на какие виды можно подразделить формы административно-публичной деятельности?
3. Сформулируйте определение и назовите сущностные признаки административно-правовых действий.
3. На какие виды можно подразделить административно-правовые действия? Раскройте содержание выделенных видов.
4. Сформулируйте определение и назовите сущностные признаки административно-правового акта.
5. На какие виды можно подразделить административно-правовые акты? Раскройте содержание выделенных видов.
6. Сформулируйте определение и назовите сущностные признаки индивидуальных административно-правовых актов.
7. На какие виды можно подразделить индивидуальные административно-правовые акты? Раскройте содержание выделенных видов.
8. Назовите основания и раскройте особенности процедуры введения в действие, приостановления и прекращения действия индивидуальных административно-правовых актов.
Задания для самостоятельной работы