Административная реформа

Организация взаимодействия исполнительных органов государственной власти по линии Министерство – служба

(Министерство финансов РФ и Федеральная Налоговая служба).

Модель стратегического планирования.

Пояснительная записка к кейсу

Содержание кейса

В кейсе описываются проблемы, которые возникли в связи с проведением очередного этапа административной реформы – внедрением трехчленной структуры ведомств: министерства-агентства-службы. Студентам предлагается предложить свой вариант организации взаимодействия по линии министерство-служба на основе модели стратегического планирования.

Зачем нужен этот кейс?

В результате обучения с помощью данного кейса студенты научатся:

 

  • вырабатывать показатели эффективности (полезно как в программном менеджменте, так и общем управлении)
  • анализировать управленческие структуры и повышать эффективность организационного дизайна

 

Кейс

Сергей Иванович Иванков был очень занят. Конечно, он часто был очень занят – всё-таки заместитель министра финансов. Однако теперь он был занят чтением журнала. Ужин уже почти остыл, его жена долго терпела и, наконец, спросила:

- Дорогой, что ты там интересного нашел?

- Переформировали на нашу голову, - пробурчал про себя Сергей Иванович.

- Да отвлекись ты, в конце концов, поешь нормально!

Сергей Иванович нехотя отложил свой «Эксперт» и тяжело вздохнул. Жена подвинула к нему тарелку и удивилась, почему муж сегодня такой задумчивый. Она угадала, что опять что-то по работе.

- Не волнуйся, - сказала она, - всё образуется как-нибудь.

- Уже образовалось… - задумчиво ответил Сергей Иванович:

А статья, которую читал Сергей Иванович, была следующего содержания:

«Эксперт» № 10, март 2004 г…

На прошлой неделе Михаил Фрадков представил президенту и общественности состав нового российского правительства, подчеркнув, что «новые министры очень хороши, но это не значит, что прошлые были хуже». Вице-премьера Александра Жукова он назвал интегратором, а назначение Дмитрия Козака руководителем аппарата правительства охарактеризовал как знаковое, пояснив, что роль этого органа в правительстве будет значительно усилена.

…

Анализируя состав нового правительства, зарубежные и отечественные аналитики пришли к единодушному мнению, что он подтверждает стремление Владимира Путина к продолжению экономических реформ в России. Свидетельством тому должны служить, во-первых, назначение на должность единственного вице-премьера известного либера­ла Александра Жукова, во-вторых — передача руководства аппаратом правительства глав­ному действующему лицу административной реформы Дмитрию Козаку. В-третьих — не просто сохранение в составе правительства и министра экономразвития Германа Грефа, и министра финансов Алексея Кудрина, но и су­щественное расширение их ведомственных полномочий. Но при ближайшем рассмотре­нии все оказывается не столь однозначным.

Административная реформа

Наибольшее беспокойство, как это ни покажется странным, вызывает судьба административной реформы. Казалось бы, прорыв налицо — количество министерств в но­вом правительстве сокращено почти вдвое. Однако, как признал сам Михаил Фрадков: «сокращение числа министерств будет ком­пенсировано количеством федеральных агентств и служб». Фактически бывшие ми­нистерства не ликвидированы, а лишь сме­нили вывеску (стали федеральными агентствами и службами) и подчиненность (те­перь они подчиняются министерствам). Но меньше их не стало. Наоборот, количество федеральных госорганов увеличилось в пол­тора раза — с 54 (включая аппарат правитель­ства) до 73, поскольку на месте 30 прежних ведомств образуются 29 новых служб и 29 федеральных агентств. Так что вряд ли стоит ожидать кардинального сокращения армии чиновников и затрат бюджета на их содержание. Свидетельством этого могут служить и заявления нового премьера о необходимости сохранить в новых ведомствах «лучших людей» и о том, что «люди, которые перемещаются вниз по вертикали, не должны ниче­го потерять» в материальном плане.

Правда, объединение нескольких ранее независимых ведомств под крышей одного ми­нистерства может стать хорошим стимулом к устранению дублирующих функций внутри этих министерств. Обновленное Министерство экономики, к которому присоединен бывший Государственный таможенный комитет, или Минфин, в подчинение которому отдана вся налоговая служба, не говоря уже о новом суперминистерстве промышленности и энергетики, и без того кажутся слишком громоздкими структурами, эффективное управление которыми вызывает большие сомнения. Так что министры должны быть лич­но заинтересованы в максимальном упрощении их структуры и повышении управляемости, в частности, путем сокраще­ния дублирующих функций. Но эта работа не будет легкой, тем более что главами многих вновь созданных федеральных служб и агентств стали бывшие министры, возглавлявшие соответствующие ведомства и имею­щие значительный опыт борьбы с урезанием своих функций. Так что эта борьба отнюдь не закончилась, а лишь переместилась на внутриминистерский уровень. И назначение Дмитрия Козака главой аппарата правительства здесь вряд ли поможет.

Чуть больше надежд на улучшение ситуации связывается с изменением процедуры межведомственных согласований нормативных актов. Во-первых, разработкой новых законов и подзаконных правовых актов смогут заниматься только министерства. Во-вторых, обещано, что в течение одного-двух месяцев появится новый регламент работы правительства, который позволит избавиться от 75% прежних межведомственных согласова­ний. Однако без процедур согласования проектов документов внутри министерств, на уровне федеральных служб и агентств, число которых, напомним, существенно увеличилось, обойтись вряд ли удастся. Так что даже если процесс подготовки нормативных актов правительством все-таки сократится, то ненамного.

Значительным плюсом новой структуры можно считать разный объем полномочий различных федеральных ведомств: одни из них будут издавать правовые акты, другие сосредоточатся на контроле и надзоре. Но проблема совмещения функций решена, увы, не полностью: гораздо полезнее было бы вообще вывести надзорные органы из подчинения министерств. Впрочем, окончательные выводы об эффективности новой структуры правительства можно будет делать лишь месяца через два, когда появятся новые положения о министерствах…»

 

Ещё 11 марта на первом заседании нового состава правительства было принято решение о создании Правительственной комиссии по административной реформе, в которую вошли представители федеральных министерств, администрации президента и аппарата правительства. Среди основных задач комиссии были названы:

ü подготовка предложений с проектами нормативно-правовых актов по распределению функций федеральных органов исполнительной власти;

ü подготовка предложений по установлению предельной численности и фонда оплаты труда работников министерств, служб и агентств;

ü подготовка предложений по формированию нормативно-правовых актов, устанавливающих функции федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агеформированию нормативно-правовых актов, устанавливающих функции федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств.

Центральный документ нового витка административной реформы - Указот 9 марта 2004 года N 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»*, установил трехчленную структуру органов исполнительной власти, закрепив службы и агентства за министерствами. В том числе предлагалось

«15. Преобразовать:

Министерство Российской Федерации по налогам и сборам в Федеральную налоговую службу, передав его функции по принятию нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности, по ведению разъяснительной работы по законодательству Российской Федерации о налогах и сборах Министерству финансов Российской Федерации».

А в структуре федеральных органов исполнительной власти значилась строчка -