Глава 8.1. Форми управлінської діяльності

Органи державного управління в межах визначених законодавством повноважень забезпечують реалізацію законів України, указів Президента, постанов Верховної Ради, Кабінету Міністрів, інших актів законодавчої і виконавчої влади, власних рішень, прийнятих у межах їх повноважень, виконання бюджету, програм економічного і соціального розвитку територій, здійснюють інші функції державного управління.

З метою здійснення оперативного управління органи державного управління відповідно до законодавства і в межах повноважень застосовують відповідні акти та процедури управлінської діяльності, які складають поняття "форми управлінської діяльності".

З'ясуємо суть поняття "процедура". Під процедурою найчастіше розуміють порядок здійснення дій, необхідних для реалізації поставленої цілі, вирішення конкретного завдання. Відносно органів державного управління процедури визначають стадії, їх цілі, послідовність і часові межі, конкретні дії на кожній стадії, підстави здійснення і взаємозв'язок цих дій, засоби їх оформлення та фіксації. Процедури можуть вимагати здійснення й чисто ритуальних дій для надання процесу особливої урочистості. Н.Нижник дає таке визначення цьому поняттю: "Процедура -це сукупність загальноприйнятих і спеціальних правил, офіційно встановлених чи прийнятих у відповідності зі звичаєм, які визначають здійснення різноманітних актів, дій, форм взаємодії між учасниками державно-управлінських відносин або порядок оформлення якихось справ, що спрямовані на досягнення певного результату".1

Управлінські процедури слугують одним із факторів забезпечення чіткого функціонування апарату державного управління; забезпечують повноту, всебічність і об'єктивність аналізу проблем і дослідження обставин конкретних справ, встановлення істини щодо кожного з них, правильне і справедливе застосування матеріальних норм адміністративного та інших галузей права; сприяють науковій обгрунтованості управління, участі в ньому наукових установ,

Нижник Н Р Государственно-управленческие отношения в демократическом обществе -С 198.

впровадженню сучасних методів, управлінської техніки та наукової організації праці; створюють умови для реалізації прав, законних інтересів і обов'язків громадян, а також підприємств, організацій та інших управлінських об'єктів; допомагають розвитку демократичних засад в управлінні, участі в ньому громадян і громадських організацій, гласності та врахуванню громадської думки дають змогу економити сили, засоби і час працівників апарату управління; сприяють впровадженню в життя принципу відповідальності кожного органу, посадової особи за доручену справу.2

У результаті закріплення чи встановлення процедур правовими нормами вони стають юридичним явищем і перетворюються в процесуальний елемент правопорядку. Сама система дій, які реально здійснюються у відповідності з процедурою громадянами, організаціями, органами і посадовими особами, і система правовідносин, що складається в результаті цих дій, утворюють процес. Правові норми, які закріплюють чи встановлюють процедури, а відповідно, і вміщують у собі ідеальні моделі процесу, є процедурними і тим самим процесуальними. При цьому слід враховувати практичний фактор. Адже не завжди дії конкретних учасників процесу точно відповідають його моделі, що закріплена в правових нормах, інколи процесуальні правила порушуються. До того ж, кожному реальному процесу притаманні індивідуальні риси та особливості.

Кожен процес ділиться на стадії пов'язані між собою спільною метою і змінюють одна одну у визначеній логічній послідовності. Кожна стадія при цьому має відносну самостійність і своє цільове призначення, а нерідко і встановлені часові рамки. На будь-якій стадії процесу його учасники, виконуючи специфічні процесуальні ролі і володіючи відповідними процесуальними правами та обов'язками, здійснюють певні взаємозалежні процесуальні дії, що фіксуються встановленим способом і вступають один з одним у різноманітні процесуальні відносини.

Оскільки учасники процесу відіграють у ньому різні ролі, їх правовий статус є неоднаковий. У будь-якому процесі особливе місце займає орган (посадова особа), наділений державними повноваженнями, тобто розглядає справу, ухвалює необхідне рішення, організовує його виконання, у тому числі, якщо необхідно, у примусовому порядку. Багато інших учасників процесу виявляють ініціативу у вирішенні питання, можуть брати участь у підготовці проекту рішення, надавати необхідні матеріали, давати пояснення, робити експертну оцінку і т.д. Деякі учасники процесу виступають як його сторони, інші - лише допомагають органу (посадовій особі), який розглядає справу, розібратися в ній, прийняти обгрунтоване і законне рішення. Але всі учасники цього процесу, незалежно від їх

- Управленческие процедуры /Отв. ред Б М. Лазарев -М Наука. 1988 -С 17

процесуальних ролей, повинні діяти відповідно до вимог чинного законодавства.3

Будь-яке соціальне, в тому числі державне управління є циклічним. На кожній стадії циклу суб'єкт управління та інші його учасники здійснюють низку певних, послідовно змінюваних дій. Так наприклад, цикл починається з виявлення проблеми, постановки цілей та завдань і закінчується виконанням рішень, досягненням запланованого результату. Потім на основі інформації про результати (досягнення чи недосягнення мети) ставляться нові завдання, висувається нова ціль і управлінський цикл розпочинається знову. Циклічність є ще більш наочною при вирішенні конкретних справ. Закінчивши цикл дій з однієї справи, орган (посадова особа) розпочинає новий, часто такий же, але з іншої, чергової справи.

Якою ж є роль управлінських процедур? Процедури управлінської діяльності за умови їх раціональності і точного дотримання на практиці створюють усталений та чіткий порядок управлінської діяльності. Досконала процедура передбачає здійснення органом управління таких дій та "включення" у процес таких його учасників, які дійсно є необхідними та достатніми для правильного і законного вирішення справ. Цим забезпечується ефективність управління - досягнення оптимального результату при мінімальних затратах сил, часу і засобів.

Управлінські процедури покликані створювати умови, які дають змогу своєчасно виявляти проблеми, що потребують вирішення і гарантують повноту, всебічність та об'єктивність аналізу інформації, необхідної для прийнятття управлінських рішень, а також саме їх ухвалення як рішень загального характеру (нормативних, директивних, планових), так і рішень з індивідуальних справ. Продумані процедури сприяють впровадженню наукових досягнень в адміністративно-управлінську практику. Наприклад, підвищити наукову обгрунтованість управлінських рішень допомагають процедури, які передбачають участь наукових установ у розробці проектів рішень, застосування відомчої та позавідомчої експертиз.

Управлінські процедури мають велике значення для реалізації різноманітних соціальних інтересів, забезпечення їх гармонійного поєднання та пріоритетів. Носії та виразники соціальних інтересів виступають у ролі учасників управлінського процесу, що дуже важливо для реалізації прав, свобод і обов'язків громадян. Різноманітність поглядів людей на ті чи інші питання теж вимагає відповідних процедур їх розв'язання. Відсутність процедур створює невизначеність відносно того, що повинен зробити орган управління, а що сам громадянин для реалізації свого суб'єктивного права. Процедури можуть полегшити, а можуть і

3 Управленческие процедуры / Отв ред Б.М Лазарев - С.6

загальмувати здійснення громадянином належних йому прав І виконання покладених на нього обов'язків.

Будь-яка процесуальна форма - не самоціль, а засіб досягнення певних цілей. Відповідно і управлінські процедури повинні бути раціональними, вільними від надмірних бюрократичних формальностей. Інше означатиме створення перешкод на шляху правильного за суттю та оперативністю державного управління.

Отже, управлінські процедури:

1) служать одним із факторів забезпечення чіткого функціонування апарату державного управління;

2) забезпечують повноту, всесторонність і об'єктивність аналізу проблем і дослідження обставин конкретних справ, встановлення істини щодо кожного з них, правильне та справедливе застосування матеріальних норм адміністративного та інших галузей права;

3) сприяють науковому обгрунтуванню державного управління, участі в ньому наукових установ, запровадженню сучасних методів державного управління;

4) створюють умови для реалізації прав, законних інтересів і обов'язків громадян, а також підприємств, організацій та інших об'єктів управліня;

5) допомагають розвитку демократичних засад в управлінні, широкій участі у ньому громадян і громадських організацій, врахуванню суспільної думки;

6) дають змогу економити сили, засоби і час працівників апарату управління;

7) допомагають проводити в життя принцип відповідальності кожного органу управління, посадової особи за доручену справу.4

Слід зазначити, що питання про форми управлінської діяльності, їх поняття, види, критерії класифікації все ще відносяться до дискусійних. Хоча можна погодитися з думкою Д.Бахраха, про те, що, "не дивлячись на різне трактування питання, яке досліджується, всі адміністративісти розрізняють правові і неправові форми адміністративної діяльності, а вже потім виділяють різновиди першої та другої груп. Значить, можна вести мову про єдиний в принципі підхід до розуміння і класифікації форм державного управління, які склалися в радянській адміністративно-правовій науці".5

Форми управлінської діяльності визначаються як: способи виразу її змісту; способи здійснення, виявлення методів управління; зовнішнє практичне втілення функцій управління в конкретних діях; організаційно-правовий вираз конкретних однорідних дій апарату державного

4 Управленческие процедуры /Отв ред Б М Лазарев -С. 17-18.

* Бахрах Д. Форма государственного управления//Советское государство и право. - 1983. - №3. - С 21

управління; виділення у самостійні групи споріднених за характером однакових чи схожих у своєму зовнішньому виразі дій; системи внутрішньопоєднаних способів здійснення функцій державного управління; зовнішнє практичне виявленння управлінської діяльності в конкретних діях; дії суб'єктів управління, що мають відповідне зовнішнє виявлення; зовнішнє виявлення управлінської діяльності; зовнішнє виявлення управлінського впливу тощо.6

Під час визначення форми управлінської діяльності в більшості випадків мова йде не про дії суб'єктів управління, а про їх зовнішній вираз (виявлення), оскільки дії залежно від характеру і форми виразу складають той чи інший зміст цієї діяльності. Отже, формою державного управління вважають будь-яке зовнішнє вираження конкретних однорідних дій державного органу, його структурних підрозділів та службових осіб, котрі здійснюються з метою реалізації функцій управління.7 Так, функції набору, відбору, введення на посаду, планування та розвитку професійної кар'єри, оцінки показників діяльності, підготовки державних службовців реалізуються через такі форми управлінської діяльності, як заміщення вакантної посади за конкурсом, призначення (обрання) на посаду, прийняття Присяги державного службовця, стажування державних службовців, присвоєння відповідного рангу, зарахування до кадрового резерву на зайняття посад державних службовців, атестація державних службовців, підвищення кваліфікації через навчання у відповідних навчальних закладах тощо.

Різноманітні й найменування конкретних форм управлінської діяльності. Під час їх класифікації у різних комбінаціях називають такі види: видання нормативних актів управління та їх застосування, встановлення норм права, застосування норм права, видання індивідуальних актів управління, видання адміністративних актів, видання актів управління, здійснення інших, юридичне значущих дій, правові акти, акти державного управління, організаційна робота, оперативно-організаційна робота, проведення безпосередніх організаційних заходів, здійснення громадсько-організаційної діяльності, здійснення матеріально-технічних дій, матеріально-технічні операції, цивільно-правові угоди, укладення договорів, засоби безпосереднього примусу тощо."

Б.Габрічидзе вважає, що під час розгляду кожної форми, в тому числі і діяльності з видання нормативних та індивідуальних актів, необхідно враховувати низку моментів, без яких є неможливим саме поняття "форма управлінської діяльності". У цьому випадку правильніше говорити про такі елементи, як видання чи прийняття акту, його характер, зміст і форму, які

6 Азовкин И А Местные Советы в системе органов власти - М , 1971 - С 220 Барабанев Г В , Шеремет КФ Советское строительство. - М.. 1985 -С 146: Там само -С. 210-212

7 Коваль Л В Адміністративне право Курс лекцій - С. 80. * Васильев Р Ф Акты управления - М МГУ, 1987 - С. 100.

разом складають поняття певної форми управлінської діяльності.9 Він класифікує форми управлінської діяльності таким чином: а) видання нормативних актів управління; б) видання ненормативних

(індивідуальних) актів; в) громадсько-організаційні дії чи діяльність організаційно-інструктивного характеру; г) здійснення матеріально-технічних дій. Такий класифікаційних підхід, на думку автора, хоча й носить певну умовність, але "чітко й найбільш повно відображає фактичний обсяг і види управлінської діяльності".1"

У вже згадуваній статті Д.Бахраха форми управлінської діяльності називаються зовнішнім виразом цієї діяльності, її актами і залежно від юридичного результату поділяються на такі групи:

1) Правові акти: а) нормативні акти; б) ненормативні акти загального значення; в) акти застосування права; г) адміністративні договори; д) інші юридичне значущі дії;

2) Неправові акти: а) організаційно-масові заходи; б) матеріально-технічні операції.

"Можна, - пише автор, - й по-іншому згрупувати акти управління:

1) видання правових актів; 2) здійснення інших юридичне значущих дій; 3) організаційно-масові заходи; 4) матеріально-технічні дії"."

Як бачимо, пропонується відразу два варіанти вирішення питання про класифікацію форм управлінської діяльності, які називаються зовнішніми виразами цієї діяльності - актами.

Ю.Козлов дає таку класифікацію форм управлінської діяльності, яка сьогодні є найбільш розповсюдженою:

а) видання нормативних актів управління (встановлення норм права);

б) видання ненормативних (індивідуальних) актів управління (застосування норм права);

в) здійснення організаційних дій;

г) виконання матеріально-технічних операцій.

У науковій літературі, вказує автор, зустрічаються й інші класифікації. Наприклад, поряд із названими формами називають також укладання договорів, подання обов'язкових звітів, застосування засобів безпосереднього примусу. Однак усі вони або входять складовою частиною у вже визначені правові чи неправові форми управлінської діяльності, або не знаходять підтвердження в практиці управління.12

Наведені міркування достатньо зрозуміло показують, як зараз вирішується питання про форми управлінської діяльності. Неоднозначність їх розуміння пояснюється багатоаспектністю цієї філософської категорії. Під формою розуміється не тільки внутрішня структура змісту, але й її

' Габричидзе Б Н Аппарат управления местных Советов. - С. 195. 10 Там само -С 200

" Советское государство и право - 1983 - .No 4 -С 27 2 Советское административное право - 1985.-С 176-177

зовнішня межа; спосіб, вид здійснення, виявлення і виразу змісту, зовнішній вираз змісту.

Саме слово "форма" в українській мові має багато значень, а управлінська діяльність носить багатогранний характер, а тому правомірно розглядається в різних аспектах.

Двоаспектний підхід нерідко зустрічається у вирішенні питання про класифікацію форм управлінської діяльності. Наприклад, І.Тіновицька наголошує на особливому місці документування в механізмі здійснення функцій управління, вважає обгрунтованою додаткову класифікацію форм управлінської діяльності залежно від зовнішнього засобу її виразу та говорить про діяльність, яка "може бути відображена в двох основних формах: у формі усних і матеріально-технічних дій та в формі документування".13 Такий підхід до класифікації в цілому є правомірним. Хоча необхідно мати на увазі, що до усних і матеріально-технічних дій не можуть бути віднесені документи, а до форми документування -волевиявлення (дії)-

Враховуючи вищесказане та практику державного управління, можна зробити висновок, що форма вираження змісту управлінської діяльності - це встановлення правових норм; застосування таких норм; організаційна робота; здійснення матеріально-технічних операцій.

Перші дві форми знаходять своє вираження через акти державного управління, які уособлюють правову форму виконавчої та розпорядчої діяльності органів державного управління та посадових осіб. Неправові форми управлінської діяльності, навпаки, зводяться до здійснення таких управлінських дій, що безпосередньо не пов'язані з виданням актів управління.

Таким чином, перша і друга форми пов'язані зі здійсненням державно-владних повноважень. Однак, якщо у першому випадку йдеться про більш повну юридичну регламентацію, яка нерідко набуває значення юридичного факту, то форми, що відносяться до другої групи, хоча теж пов'язані з компетенцією органу управлінння (посадової особи), проте це повноваження проявляється не в прямій юридичній формі, а опосередковано через позаюридичні засоби, і лише їх передумови та результати можуть бути юридичне зафіксовані.

Підсумовуючи, виділимо такі види форм управлінської діяльності:

» нормативно-правова;

» ненормативно-правова;

» організаційна;

* матеріально-технічна.

13 Тнновицкая И Д Правовые вопросы документирования управленческой деятельности Автореф. дис канд. юрид наук - М , 1972 - С 7-8.