Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации (круглый стол) // Государство и право. 1997. № 5. С. 33

В.Е. Чиркин (доктор юрид. наук, проф.). Совершенствуя местное самоуправление, всегда целесообразно посмотреть и на свой исторический опыт, и на практику мирового сообщества. Практика различных стран в настоящее время выработала по крайней мере три модели местного самоуправления, которые обеспечивают по-разному и его самостоятельность, и, с другой стороны, необходимый государственный контроль. Чиркин В.Е. остановился на двух теоретических вопросах, которые стали объектом дискуссии на "круглом столе": на вопросе о власти и вопросе о ступенях самоуправления. Проблема власти решена в мировой литературе и на практике. Хотя в последние десятилетия и появляются идеи, что местное самоуправление - это продолжение государственной власти, в большинстве стран принята та же концепция, что и у нас, а именно: местное самоуправление - это публичная власть, существующая наряду с государственной.

В мировой практике существуют разные ступени местного самоуправления. Есть ступень региональная, а есть общинная. Все зависит от того, признается или нет та или иная единица территориальным коллективом.

Когда у поляков на региональном уровне (в воеводстве) есть только воевода, назначенный председателем правительства и утвержденный так называемым сеймом, имеющим совещательный характер, перед которым один раз в год он должен давать информацию о принятых мерах, -это, конечно, не местное самоуправление. По такому пути идут многие страны, в том числе Болгария и Венгрия. В этих странах существует большая централизация.

Россия пошла по иному пути, - это наш выбор. Что касается общинного звена, то в нем всегда есть местное самоуправление потому, что по идее территориальное образование, - это естественное, а не искусственное как административно-территориальная единица.

В Китае и на Кубе существуют Советы ленинской концепции. Это не местное самоуправление, это государственная власть. В Таиланде, в Индонезии есть назначенные губернаторы. И даже староста деревенского квартала назначается министром внутренних дел из трех кандидатов, которые выбраны. Но это тоже не местное самоуправление.

Как уже было отмечено, местное самоуправление имеет по существу три модели. Первая модель - англосаксонская. Она предусматривает самоуправление во всех звеньях, на всех ступенях административно-территориального деления. В общинах имеются только выборные органы. В мелких общинах, в которых меньше 150 человек, собирается общее собрание. А во всех остальных - выборные местные органы. Никаких назначенных чиновников сверху нет, управляются они советниками и неплохо. Каждый член Совета отвечает за определенную отрасль. Исполкома нет. Имеются отрасли: дорожное хозяйство, образование, местная санитария. За каждую отрасль отвечает советник, у которого есть аппарат.

Но есть и контроль. Демократии не может быть без контроля. Есть регулярные министерские инспекции (особенно Министерства по охране окружающей среды). Существует практика утверждения министерствами чиновников, которые затем утверждаются советами. Прежде чем назначить чиновника по пожарной охране, по здравоохранению, надо согласовать с соответствующим министерством. Есть целый ряд других форм государственного контроля, т.е. при любой выборности местных органов государственный контроль в той или иной форме существует, даже когда нет специально назначенных от государства уполномоченных.

Существует континентальная модель. Там все проще. На всех уровнях выборный Совет, но везде есть и назначенные представители правительства, префекты. Это государственная власть над властью местного самоуправления. Они осуществляют контроль и раньше контролировали довольно жестко. Сейчас целесообразность не проверяют, но законность проверяют всегда. Например, законность расходования средств: если деньги дали на постройку моста через речку, их нельзя потратить на обустройство клуба. Префекты могут обжаловать любое решение муниципального совета в административный суд. Специальные административные суды есть на всех уровнях. Что касается Правительства, то оно может сместить чиновника, но только в том случае, если он нарушает закон или если оказывается неработоспособным. Украинцы пошли примерно по такой системе. Они имеют представительные органы во всех звеньях. Но вместе с тем они создали так называемые государственные администрации.

Третья модель. По ней пошла Латинская Америка. Хорошо в ней то, что всех избирают. Назначенных представителей в местном самоуправлении нет. Но избранный населением префект утверждается затем парламентом как представитель государственной власти. Одновременно он является и председателем местного совета. В общем, он концентрирует большую власть и является представителем государственной власти. Будучи избранным населением, он легитимен в глазах населения.

Важно, что, когда мы занимаемся совершенствованием самоуправления, неплохо бы взглянуть и на то, что делают другие.

Алексеев С С Государство и право. Начальный курс. 1993 Ст 97-Закон как источник права. Законодательство

Закон - это нормативный юридический акт высшего государственного (представительного) органа или непосредственно народа, обладающей высшей юридической силой и содержащий первичные (изначальные) правовые нормы страны.

Признаки закона:

во-первых, закон - юридический акт, притом акт-документ, в котором фиксируются правотворческие действия по введению в правовую систему юридических норм, по их отмене или изменению; закон - всегда письменный документ, в котором закрепляются вводимые юридические нормы или их изменения; закон - источник права;

во-вторых, закон - акт строго определенных, высших по статусу субъектов в государстве, как правило, высшего представительного органа страны (федерации, республики) или непосредственно народа (при принятии закона в порядке референдума), т. е. субъектов, являющихся носителями государственного суверенитета;

в-третьих, закон - нормативный акт, обладающий высшей юридической силой, т. е. акт самого высокого юридического «ранга»; ему, в принципе, «все под силу», он отличается юридической всеобщностью; все иные акты «ниже» закона, находятся «под» законом, должны соответствовать закону, ни в чем ему не противоречить;

в-четвертых, закон - нормативный акт, содержащий первичные, изначальные юридические нормы, т. е. нормы, которых раньше в правовой системе не было, притом нормы по основным, ключевым вопросам жизни страны, другим принципиальным экономическим, политическим, социальным вопросам; с закона юридическое регулирование по данным вопросам «начинается». Например, хотя залог как средство обеспечения обязательств и был предусмотрен в действовавшем с 1992 года гражданском законодательстве, но до Закона «О залоге» еще не было норм, которые бы закладывали основы регулирования залоговых отношений в полном объеме.

Рассматривая закон как нормативный юридический акт - источник права, необходимо отличать его от иных правовых актов:

во-первых, от индивидуальных актов, т. е. актов, содержащих индивидуальные предписания по конкретным, «разовым» вопросам, например, назначение на должность, поручение передать имущество (такие индивидуальные предписания иногда встречаются в законах, посвященных, скажем, приватизации, управленческим вопросам);

во-вторых, от интерпретационных актов, актов толкования, т. е. актов, в которых дается только разъяснение действующих норм, но не устанавливаются новые нормы (такие акты в большинстве случаев имеют другие наименования, например, «постановление», «разъяснение»).

Законы в демократическом государстве должны занимать первое место среди всех источников права, быть основой всей правовой системы, основой законности, крепкого правопорядка.

Законодательство - это вся совокупность законов, действующих в стране. Необходимо, однако, иметь в виду, что в прошлом (да и в настоящее время) в некоторых формулировках нормативных актов под термином «законодательство» понимались не только законы, но и другие нормативные документы, содержащие первичные правовые нормы (например, нормативные постановления правительства). В принципе же, в состав законодательства допустимо включать нормативные акты, например указы Президента, изданные в порядке делегирования законодательных правомочий, т. е. переданных ему законодательным органом.

Законодательство имеет свою систему, которая в основном соответствует системе права.