Основные термины

Планирование - функция управления, которая представляет собой направление управленческой деятельности по определению целей, задач правоохранительной деятельности УИС на определенный период времени, направлений и средств их достижения.

Акт планирования – это особый вид управленческого решения, отличающийся структурой и формой изложения содержания, поскольку в нем, как правило, одновременно устанавливаются цели и задачи предстоящей деятельности, а также мероприятия, исполнители, средства и сроки их выполнения.

Принципы процесса планирования – это основные идеи и начала, которыми следует руководствоваться в процессе планирования.

Процесс планирования - это совокупность следующих стадий: разработка (составление) проекта плана; согласование и утверждение проекта плана; организация выполнения плана.

1. Понятие и роль планирования в УИС

Планирование является многозначным, сложным феноменом, который можно одновременно рассматривать в разных аспектах: как принцип, метод, процесс, функция. Наиболее актуальным и обоснованным представляется рассмотрение планирования работы органов, исполняющих уголовные наказания, в качестве одной из функций управленческой деятельности. Так, М.М. Алексеева определяет планирование как одну из функций менеджмента, сущность которой состоит в умении предвидеть будущее предприятия и использовать это предвидение[39]. Е.В. Емельянова называет планирование важнейшей функцией управления, при должной организации обеспечивающей условия, когда финансовые затруднения не могут иметь постоянный стабильный характер[40]. По мнению Е.Ф. Яськова, планирование как одна из функций характеризуется определением целей и задач организации на предстоящий период деятельности, средств их достижения, сроков и последовательности реализации, выявлении материальных, трудовых и финансовых ресурсов, необходимых для решения поставленных задач[41]. Подобный подход к исследованию планирования также применили И.Н. Герчикова[42], И.С. Гладков[43], О.И. Короткова[44], Д.М. Меркулов[45], А.Ф. Ноздрачев[46], Е.Е. Пирогова[47], М.В. Ходжич[48] и ряд других авторов.

Правильное понимание сущности планирования деятельности УИС возможно только после четкого определения той роли (значения), которую оно выполняет в управленческой деятельности.

Как правило, роль планирования раскрывается через перечисление отдельных направлений, на которые оно оказывает влияние. Например, по мнению авторов учебника под редакцией Ю.Я. Чайки[49], значение планирования деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, заключается в том, что оно:

– придает деятельности органов и учреждений, исполняющих наказания, целенаправленный характер;

– дает возможность сосредоточить основное внимание и усилия на наиболее важных текущих и перспективных проблемах;

– способствует своевременности разрешения наиболее актуальных задач, поскольку в планах четко определяется последовательность выполнения намеченных мероприятий и сроки их исполнения;

– помогает определить пути, формы, методы и средства достижения поставленной цели;

– создает условия для наиболее эффективного (полного и в то же время экономного) использования сил и средств, для своевременного маневрирования ими и тем самым для достижения наилучших результатов в деятельности при возможно меньших затратах труда и материальных ресурсов;

– положительно влияет на совершенствование стиля работы уголовно–исполнительного органа, учреждения, его работников;

– обеспечивает равномерное распределение работы во времени и между отдельными сотрудниками на весь планируемый период, повышая тем самым ритмичность функционирования всей системы;

– повышает ответственность каждого работника за выполнение порученных заданий;

– обеспечивает организацию внутреннего и внешнего взаимодействия различных органов и учреждений, их структурных подразделений, создает необходимые условия и возможность координации их усилий;

– облегчает изучение, обобщение положительного опыта работы учреждений, исполняющих наказания, а также организацию учета и контроля;

– способствует внедрению в практику последних достижений, прежде всего организационной, управленческой науки и практики;

– создает возможности для эффективной организации работы по прогнозированию систем и процессов управления;

– способствует наиболее рациональному использованию рабочего времени;

– повышает уровень управления, создает благоприятную психологическую обстановку для творческого решения сотрудниками стоящих перед ними задач.

Подобное определение роли планирования, безусловно, позволяет сделать вывод о важности исследуемой функции, однако не способствует формированию целостного, системного представления о ее назначении, поскольку в таком изложении неоднократно ведется речь об одном и том же ее значении, но с разных сторон.

На наш взгляд, более системно значение планирования излагается теми авторами, которые выделяют и исследуют функции, которые оно выполняет. Так, А.И. Ильиным предложен следующий набор функций планирования: уменьшение сложности, координация и интеграция, контроль, мотивация, оптимизация, воспитание и развитие, прогнозирование, обеспечение безопасности, упорядочение, документирование[50]. Е.В. Емельяновой осуществлена дифференциация планирования в такие функции, как: инициирующую, координирующую, нормативную, стимулирующую, оптимизационную, интегрирующую и обеспечивающую[51]. Подобный подход был применен А.В. Васевым при исследовании сущности организационной функции. Им была осуществлена «структуризация» функции[52].

Вместе с тем, в указанных подходах имеет место тавтология при употреблении термина «функция». В связи с этим полагаем, что более точно выразить значение планирования, одновременно отразив его взаимосвязи с другими направлениями управленческой работы, позволяет выделение и исследование не функций, а ролей, которые выполняет планирование в управлении[53].

На наш взгляд, важнейшей ролью планирования является оптимизационная. Сущность оптимальности, по мнению В.Г. Афанасьева, состоит в том, чтобы обеспечить решение поставленных задач в возможно короткий срок при наименьших затратах трудовых, материальных и финансовых ресурсов[54]. Планирование должно быть направлено на повышение эффективности правоохранительной деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, то есть на достижение наилучших результатов в работе при наименьших ресурсных затратах. Иные роли должны обеспечивать выполнение планированием указанного назначения.

Планирование в уголовно–исполнительной системе предполагает осуществление анализа (мониторинга) ситуации, складывающейся в сфере исполнения уголовных наказаний.

Планирование в уголовно–исполнительной системе не может не выполнять прогностическую роль. Сущность прогностической роли планирования состоит в научном анализе процессов и тенденций в сфере исполнения уголовных наказаний, в оценке сложившихся ситуаций, а также в выявлении проблем и возможных альтернатив развития пенитенциарной отрасли в перспективе. В ходе разработки актов планирования определяются качественные и количественные закономерности складывающейся в уголовно–исполнительной системе ситуации, ее возможные изменения, намечаются наиболее действенные направления и формы уголовно-исполнительной политики.

Полученные в ходе аналитической и прогностической деятельности сведения выступают основой для определения целей и разработки конкретных мероприятий, направленных на повышение эффективности функционирования системы. Мониторинг результатов правоохранительной деятельности позволяет своевременно внести необходимые коррективы в соответствующие документы государственного планирования.

Достичь более совершенного состояния объекта возможно лишь путем целенаправленного его развития. В связи с этим значимой выступает целеустанавливающая роль планирования.

Большое значение в управленческой деятельности имеет координирующая роль планирования. Координирующая роль планирования в сфере исполнения уголовных наказаний заключается не только в том, что оно выступает методом согласования деятельности структурных подразделений уголовно–исполнительной системы. Кроме того, планирование способствует укреплению взаимодействия с иными правоохранительными органами, усилению связей с общественностью в процессе обмена информацией и выработки решений, позволяет осуществить согласованные мероприятия, нацеливает на более правильное распределение кадровых ресурсов при решении задач правоохранительной деятельности.

Информационное значение планирования в УИС проявляется в том, что сведения о целях, принимаемых решениях, ресурсных условиях выполнения мероприятий по реализации правоохранительной деятельности в уголовно–исполнительной системе на определенную временную перспективу, а также о ходе исполнения мероприятий, доводятся до всех заинтересованных субъектов.

Планирование выполняет мотивационную роль. Мотивационная роль заключается в том, что сам факт наличия плана уже способствует выполнению запланированных мероприятий, проявлению и поддержанию заинтересованности сотрудников в результатах своего труда. Причиной мотива могут в данном случае выступать, например, вознаграждение за качественное выполнение запланированного мероприятия в установленный срок, необходимость исполнения административного решения (приказа или распоряжения) либо иная личностная причина (чувство долга, страха, ответственность и прочее).

Наличие планов, указание в них конкретных исполнителей мероприятий и сроков их достижения облегчает осуществление контроля за плановыми мероприятиями, повышает ответственность каждого работника за выполнение порученных заданий, тем самым реализуется контролирующая роль планирования.

Реализация контроля позволяет оценить качество планирования, результативность и эффективность выполнения плана, степень достижения запланированных целей, влияние внутренних и внешних условий на уровень достижения целей правоохранительной деятельности уголовно–исполнительной системы; выявить отклонения в деятельности структурных подразделений и при необходимости внести в планы необходимые изменения и дополнения.

Таким образом, планирование является значимой категорией, поскольку выполняет оптимизационную, аналитическую, целеустанавливающую, координирующую, мотивационную, информационную, контролирующую и иные роли. Указанные роли отражают значение планирования в управлении, подчеркивают его тесную взаимосвязь с другими управленческими функциями.

2. Понятие и формы планов, разрабатываемых в УИС. Требования, предъявляемые к планам

Понятие «план» может быть представлено в узком значении, когда речь идет о решениях, выраженных исключительно в форме плана, а также в широком – когда под ним понимается решение по регулированию общественных отношений в предстоящем периоде времени, принятое в различных формах (концепция, программа, директива, план, график и другие).

Каждая из форм планирования имеет особенности. Так, прогноз предполагает наличие системы научно обоснованных представлений о направлениях и ожидаемых результатах развития соответствующего сектора.

Доктрина представляет собой документ, в котором отражены официальные взгляды, постулаты и принципы государственной политики в соответствующей области.

Концепция (лат. conceptio – понимание, система[55]) содержит оценку ситуации и комплексные проблемы в соответствующей сфере, систему представлений о целях и приоритетах политики государства на долгосрочную перспективу, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей.

В стратегии (strategia: stratus – войско, ago – веду[56]) определяются цели развития на долгосрочный период, приоритеты государственной политики и способы их эффективного достижения. Наиболее обобщенное понятие стратегии – общий, не детализированный план какой–либо деятельности, охватывающий длительный период времени, направленный на достижение сложной цели. От других видов планов вышеуказанные документы отличаются долгосрочным периодом, стратегическим характером и меньшей степенью детализации.

Отдельной формой планирования являются программы (государственные, федеральные целевые, ведомственные целевые и иные). Их специфика заключается в комплексном решении какой–либо крупной социально–экономической проблемы. Продолжительность программно–целевого акта, сроки ее начала и завершения устанавливаются заказчиками (разработчиками) программ с учетом анализа сложившейся ситуации. Для разработки и реализации программно–целевого акта характерно создание специальных структур временного характера.

Одной из современных форм актов планирования является приоритетный национальный проект (например, приоритетные национальные проекты «Доступное и комфортное жилье – гражданам России», «Развитие АПК»). Эту форму отличает еще большая масштабность задач, нацеленность на решение ключевых проблем всего общества, привлечение различных источников финансирования, применение новейших технологий координации и синхронизации деятельности исполнителей проектных мероприятий на всех уровнях власти[57]. В сфере исполнения уголовных наказаний данная форма пока не нашла применение. Вместе с тем, направленность на модернизацию сферы исполнения уголовных наказаний за счет повышения личной заинтересованности максимально широкого круга граждан, согласованное объединение различных ресурсов всех уровней организации власти в государстве могли бы способствовать ускоренному достижению положительных результатов в решении приоритетных задач развития уголовно-исполнительной системы для общества.

В УИС достаточно распространено составление различного рода планов–графиков (график контроля за службой караула, график инспекторских и контрольных проверок подчиненных учреждений и организаций и других). Применение планов, оформленных посредством графиков, предполагает формализацию процесса выполнения мероприятий, детализацию действий во времени. Наглядность графических форм позволяет осуществлять более полный и качественный контроль за их исполнением[58].

Итак, акт планирования как управленческое решение имеет различные формы выражения (проект, прогноз, концепция, доктрина, стратегия, программа, план, план-график и другие), каждая из которых обладает определенной спецификой.

Акты планирования от иных актов управления отличаются изложением содержания. Основные требования к структуре и содержанию планов в УИС, формулировке мероприятий изложены в Инструкции об организации планирования в учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, утвержденной Приказом ФСИН России от 17.12.2013 № 777.

Изучение материалов практической деятельности органов и учреждений УИС показало, что основными структурными составляющими плана являются: титульный лист, вводная и основная части плана, приложения.

Титульный лист плана, как правило, содержит сведения о названии плана, о периоде, на который рассчитано его действие, о должностном лице, утвердившем план и дате утверждения плана, о месте и дате его разработки.

Во вводной части плана содержится краткий анализ внутренних и внешних условий функционирования органа, учреждения (их подразделений) уголовно–исполнительной системы, основные показатели их деятельности за прошедший отчетный период, проблемные вопросы, цели и задачи на планируемый период.

Основную часть плана, как правило, составляют: перечень пронумерованных планируемых мероприятий, исполнители (ответственные лица), сроки исполнения, отметка об исполнении мероприятия. Основная часть плана, как правило, оформляется в виде таблицы.

В качестве приложений к плану работы обычно оформляются различного рода графики (работа коллегий, совещаний, выезды в командировки и другие).

К содержанию плана предъявляются требования законности, актуальности, обоснованности, реальности, конкретности, системности содержания, равномерности, напряженности плана. При этом под законностью понимается соответствие мероприятия и средств его выполнения нормативным правовым актам; актуальностью – своевременность мероприятия; обоснованностью – анализ и учет всех факторов и конкретных условий выполнения мероприятия; реальностью – выполнимость мероприятия; конкретностью – определенность формулировки мероприятия, не допускающая двусмысленного толкования его содержания; системностью содержания – учет мероприятий иных органов управления и предыдущих планов работы; равномерностью – распределение мероприятий между различными исполнителями и в течение всего планируемого периода; напряженностью – достаточная насыщенность плана мероприятиями».

Мероприятия плана для удобства восприятия, как правило, группируются по разделам, объединенным общими направлениями или задачами, а внутри каждого раздела ранжируются по значимости и срокам исполнения.

Структура плана должна соответствовать целям и задачам его разработки, учитывать основные направления деятельности подразделения. Изменение типовой структуры зависит от требований нормативных правовых актов, указаний вышестоящих органов управления, складывающихся условий, региональных особенностей. При необходимости в установленном порядке в план включаются дополнительные мероприятия.

Планируемое мероприятие включает одно или несколько действий, совершаемых определенным субъектом (субъектами), поэтому в плане указываются должностные лица, непосредственно выполняющие данное действие (действия), либо лица, ответственные за обеспечение его (их) выполнения. Определение субъекта (исполнителя или ответственного исполнителя) позволяет осуществлять контроль за выполнением плана, персонифицировать ответственность должностных лиц.

За выполнение мероприятия может отвечать несколько служб или конкретных должностных лиц. Как правило, в практической деятельности первой указывается служба или тот исполнитель, который будет организовывать и координировать выполнение мероприятия.

Крайне важным для своевременного исполнения мероприятия является четкое определение срока его выполнения. Сроки могут устанавливаться в виде периода (месяц, квартал, год) либо определенной датой. В качестве срока исполнения мероприятий, рассчитанных на длительный, в том числе весь период действия плана, следует указывать на срок предоставления отчета об их исполнении.

Итак, акт планирования деятельности уголовно–исполнительной системы – это особый вид управленческого решения, отличающийся структурой и формой изложения содержания, поскольку в нем, как правило, одновременно устанавливаются цели и задачи предстоящей деятельности, а также мероприятия, исполнители, средства и сроки их выполнения.

 

3. Классификация планирования деятельности в УИС

По различным направлениям деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний разрабатывается большое количество планов. В связи с этим рассмотрим классификацию актов планирования, что позволит более подробно исследовать особенности каждого из видов.

Прежде всего, по отношению к уголовно–исполнительной системе можно выделить общие акты планирования – те, которые определяют исходные направления планирования в УИС наряду с планированием иных отраслей, и специальные – те, которые посвящены планированию деятельности непосредственно в самой уголовно–исполнительной системе.

Документы планирования общего характера, имеют, как правило, межведомственный, межотраслевой характер, принимаются на федеральном уровне, отражают вопросы деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний наряду с другими плановыми мероприятиями, включают крупные по объему и требующие длительных сроков реализации планы. К примеру, к ним относятся: послания Президента Российской Федерации[59]; Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года[60]; Стратегия национальной безопасности на период до 2020 года[61].

Специальные планы позволяют более точно отразить специфику деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний, обусловленную ее целями и задачами, а также структурным, кадровым, материально–техническим и иным обеспечением.

В настоящее время систему специального государственного планирования деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний составляют, в частности, Концепция развития уголовно–исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года[62]; Федеральная целевая программа «Развитие уголовно–исполнительной системы (2007 – 2016 годы)»[63].

В систему специальных актов планирования входят ведомственные планы ФСИН России. Ведомственные решения отличает внутриотраслевой характер, направленность на достижение конкретных задач в определенной сфере. Разработка указанных планов осуществляется в соответствии с актами планирования федеральных органов государственной власти, касающимися организации деятельности уголовно–исполнительной системы; основными направлениями и показателями деятельности ФСИН России и территориальных органов ФСИН России, решениями и планами работы вышестоящих органов управления.

Классификация планов в УИС имеет свои особенности, обусловленные спецификой устройства уголовно-исполнительной системы. В зависимости от организационного построения УИС система планов включает: планы, разрабатываемые на уровне центрального аппарата ФСИН России; планы, разрабатываемые на уровне управлений ФСИН России по субъектам РФ; планы, разрабатываемые на уровне учреждений.

Другим критерием классификации планов выступает срок (период) его действия или иначе – горизонт планирования. Горизонт планирования – это тот временной отрезок, на который рассчитано выполнение планового задания[64]. В зависимости от указанного критерия в теории выделяют долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные планы.

На современном этапе реформирования имеют место все указанные виды планирования деятельности УИС. В качестве современной тенденции следует отметить повышение значения планирования, определяющего развитие органов, исполняющих уголовные наказания, на более длительный временной промежуток. Преимущество такого планирования, по справедливому замечанию С. Сильвестрова, состоит в том, что охватываемый им период предоставляет возможность отразить более многообразные варианты решения имеющихся проблем, чем при среднесрочном, тем самым позволяет обеспечить более стабильное развитие тех или иных социально-экономических процессов в перспективе. Кроме того, некоторые проблемы могут быть серьезно проработаны лишь в течение продолжительного периода времени[65].

Долгосрочные планы, как правило, предусматривают определение перспективных целей организации, а также принятие решений, направленных на лучшее распределение ресурсов на основе долгосрочных прогнозов развития. Долгосрочное планирование, к примеру, получило свое выражение в форме Концепции развития уголовно-исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года, Федеральной целевой программы «Развитие уголовно–исполнительной системы (2007 – 2016 годы).

Среднесрочное планирование конкретизирует ориентиры, определенные долгосрочным планом. В сравнении с долгосрочными среднесрочные планы более детальны, содержат большее число мероприятий, подробнее регламентируют распределение ресурсов. Среди примеров среднесрочных планов деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний укажем на Концепцию развития кадрового обеспечения ФСИН России на период до 2011 года[66], Концепцию совершенствования взаимодействия Федеральной службы исполнения наказаний со средствами массовой информации на 2008 – 2011 годы[67].

При краткосрочном планировании определяются конкретные мероприятия по использованию ресурсов организации, четко закрепляются лица, ответственные за их исполнение. Большинство планов, разрабатываемых в уголовно-исполнительной системе, относятся к краткосрочным.

В теории и практике правоохранительных органов, исполняющих уголовные наказания, разрабатываются и применяются стратегические и тактические (в том числе оперативные) планы. Эти виды планов отличаются друг от друга по целому по ряду критериев.

Считается, что основной вопрос стратегического планирования – чего хочет добиться организация? Тактическое планирование сосредоточено на том, как организация должна достигнуть такого состояния. То есть разница между стратегическим и тактическим планированием – это разница между целями и средствами. Поэтому, прежде всего, сравним указанные виды планирования по масштабности постановки цели и в зависимости от детализации закрепления в плане используемых сил и средств.

В ходе стратегического планирования осуществляется разработка ключевых направлений деятельности организации по существенному преобразованию тех или иных сторон ее функционирования. Сущность данного вида планирования заключается в построении модели будущего развития объекта, применительно к которому осуществляется планирование. Б. Райзберг отмечает концептуальный характер такого планирования, проявляющийся в том, что стратегические планы отражают и выражают генеральный замысел, магистральную линию построения намечаемого будущего; целостность стратегического планирования, заключающуюся в отражении в плане всех значимых, сущностных сторон, свойственных планово решаемой проблеме и планируемым действиям в их взаимосвязи и взаимном влиянии; а также судьбоносное значение, значительное влияние осуществления плана на экономику и социальную сферу, на судьбы многих людей, населения, народа, государств[68].

Поставленные при стратегическом планировании цели в связи с их масштабностью и долгосрочностью не могут быть достигнуты через экстраполяцию тенденций, протянутых в будущее. Стратегическое планирование предполагает выстраивание вектора анализа и принятия управленческих решений из будущего в настоящее. Речь идет о построении системы планов и решений исходя из целей, которые желательно достичь в конце периода действия стратегического плана, и поэтапного приближения к исходному, базовому периоду – то есть построение взаимосвязанных решений, которые обеспечили бы достижение избранных целей. Такое построение системы планов получило название «планирование по результатам»[69].

При тактическом же планировании ставятся менее глобальные цели, направленные на решение конкретных задач функционирования организации. Вектор планового воздействия направлен из прошлого в будущее. Стратегические задачи проецируются в меньшем масштабе, что делает их более понятными исполнителям. Однако, несмотря на то, что тактика отличается от стратегии меньшей масштабностью, мероприятиям тактического плана в любом случае должны предшествовать цель и задачи, поскольку данные элементы позволяют понять общий смысл деятельности. Однако, цель тактического плана должна отличаться от цели стратегии своей конкретностью.

При стратегическом планировании силы и средства, используемые для достижения поставленных целей, определены в более обобщенном виде, тактическое планирование предполагает их четкое распределение. «Стратегия – это всего лишь потенциал, который без тактической поддержки не имеет материального выражения»[70].

Мероприятия тактического плана так же, как и в стратегии, увязаны со сроками и исполнителями, но при этом речь идет, например, не о годах, а о датах их исполнения, не о структурных подразделениях, а о конкретных должностных лицах, ответственных за их выполнение.

Считается, что стратегическое планирование осуществляется на высшем уровне, в то время как тактическое планирование является предметом забот среднего и низшего управленческого звена[71]. Вместе с тем, применительно к УИС, оба рассматриваемых вида планирования должны осуществляться на всех уровнях организации деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний. Каждому уровню соответствует своя специфика, обуславливаемая масштабностью решаемых задач, средствами и методами их реализации, кадровым и штатным потенциалом.

Если стратегическое планирование основано на учете прогнозируемых обстоятельств развития обстановки, то тактическое планирование, зачастую, может быть обусловлено и неожиданными негативными изменениями, происходящими во внутренней и внешней среде. Значение тактического планирования состоит в том, что оно позволяет более гибко реагировать на условия окружающей среды, варьировать способ решения стратегических задач[72]. Таким образом, упорядочение процесса тактического планирования обеспечивает фундамент реализации стратегических планов. Назначение стратегического планирования – сделать тактические управленческие решения обоснованными не только с точки зрения сложившейся конъюнктуры, но и с позиции завтрашнего дня[73].

Очевидно, что процессы стратегического и тактического планирования находятся в диалектическом единстве, неразрывно связаны и определяют друг друга. В связи с этим на современном этапе развития уголовно-исполнительной системы оба указанных вида являются актуальными для организации деятельности и подлежат дальнейшему совершенствованию.

В зависимости от обязательности исполнения предусмотренных в плане мероприятий выделяют директивные (или императивные) и индикативные планы[74].

При планировании в сфере исполнения уголовных наказаний, как и при планировании других направлений работы государственных органов, преимущественное распространение получило директивное планирование. Директивное планирование представляет собой процесс принятия решений, имеющих обязательный характер для исполнителей[75]. Обязательность плановых предписаний, обеспечиваемая жестким контролем за их выполнением, способствует концентрации всех имеющихся ресурсов для достижения поставленных целей и, тем самым, позволяет решать важнейшие задачи в сфере исполнения уголовных наказаний.

Однако, в связи с усложнением общественных отношений все чаще возникают различного рода непредвиденные обстоятельства, препятствующие выполнению запланированных мероприятий в установленные сроки. Кроме того, поскольку оценка деятельности сотрудников при директивном планировании осуществляется в зависимости от выполнения установленного задания, это может способствовать снижению мотивации к принятию «напряженных» планов. Если выполнение плана является главным критерием для получения поощрений, то все оказываются заинтересованными в занижении своих возможностей, получении низких плановых заданий и завышении потребностей в ресурсном обеспечении выполнения плана[76]. Лица, участвующие в разработке планов, вместо проявления творчества и инициативы при планировании работы стремятся включить в планы минимальное количество мероприятий, подлежащих исполнению. В связи с этим возникает необходимость использования такого вида планирования, как индикативное.

Данный вид предполагает отход от жесткого директивного планирования и заключается в определении целей, приоритетов государственной политики, важнейших задач развития на предстоящий период, а также основных путей и способов их решения. Если директивные планы отличаются чрезмерной детализацией, то предписания индикативных планов носят направляющий, рекомендательный характер.

Кроме того, особенностью индикативного планирования является регулирование общественных отношений при помощи индикаторов в виде показателей. В случае существенного отклонения от заданных параметров в процессе функционирования органа (учреждения) УИС имеется возможность более оперативного реагирования на факторы внутренней и внешней среды, вызвавшие эти изменения.

Индикативное планирование предполагает обязательное участие в процессе планирования всех заинтересованных субъектов (не только представляющих интересы государства, но и выражающих мнение общественности), тем самым позволяет учитывать мнение широкого круга лиц, повысить мотивацию субъектов на достижение определенных ими же целей, а также создает условия для скоординированной работы по решению поставленных задач.

В последнее время опыт индикативного планирования применяется не только при регулировании общественных отношений в сфере экономики, но и в социальной сфере, в том числе при определении стратегии деятельности в сфере исполнения наказаний. Обязательным разделом любой разрабатываемой программы является установление целевых индикаторов и показателей, а также ожидаемых конечных результатов ее реализации и показателей социально–экономической эффективности[77]. Так, в качестве важнейших целевых показателей, установленных федеральной целевой программой «Развитие уголовно-исполнительной системы (2007 – 2016 годы)», выступают количество следственных изоляторов и исправительных учреждений, в которых условия содержания подследственных соответствуют законодательству Российской Федерации и международным стандартам (в процентах от общего количества). В приложении к названной Программе приведена формула, по которой осуществляется расчет индикатора соответствия условий содержания подследственных или осужденных в конкретном следственном изоляторе либо исправительном учреждении законодательству Российской Федерации или международным стандартам, а также раскрывается сущность таких понятий как «условия содержания осужденных, соответствующие законодательству Российской Федерации» и «условия содержания осужденных, соответствующие международным стандартам».

Вместе с тем, следует учитывать, что в силу воздействия непредсказуемых в отдаленной перспективе факторов либо отсутствия у государства возможностей применять меры, строго обязывающие участников планируемых событий к определенным действиям, не гарантируется строгое следование намеченному индикативному плану. Это не столько ущербность, сколько естественная ограниченность государственного стратегического индикативного планирования, которая в известной мере компенсируется самой возможностью строить плановую стратегию государства и общества на длительную перспективу[78].

Наличие положительных и отрицательных моментов и в директивном, и в индикативном планировании позволяет сделать вывод о том, что планирование деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний должно носить разный характер в зависимости от целей, задач, условий и области его применения.

Кроме рассмотренных в настоящем параграфе параметров можно выделить и иные основания классификации планов в сфере исполнения уголовных наказаний: по объектам, по формам выражения, по правовым основаниям и другие. В исследовании были сделаны акценты лишь на наиболее перспективных направлениях развития отдельных видов актов планирования, имеющих, с точки зрения автора, практическое значение в работе органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, на современном этапе развития государства.

В целом, осуществленный анализ деления актов планирования на группы свидетельствует, что система планов в сфере исполнения уголовных наказаний является достаточно сложной, поскольку любое решение содержит одновременно несколько классификационных признаков, позволяющих отнести его к нескольким видам.

4. Принципы и стадии процесса планирования деятельности в УИС

Планирование непосредственно может быть реализовано посредством выполнения определенных процедур. В связи с этим практическое значение имеет рассмотрение планирования как совокупности этапов, последовательно сменяющих друг друга.

Организация процесса планирования в уголовно–исполнительной системе должна основываться на ряде принципов, что позволит более качественно и быстро решать поставленные задачи, повысит эффективность и практическое значение планирования.

Принципы процесса планирования в УИС можно определить как основные идеи и начала, которыми следует руководствоваться в процессе планирования. К ним следует отнести законность, системность, непрерывность, открытость, самостоятельность и ответственность участников процесса планирования.

Законность как исходное требование к организации процесса планирования означает соблюдение правовых актов, регулирующих общественные отношения в ходе подготовки, обсуждения, утверждения проекта и организации исполнения плана, всеми органами и должностными лицами, участвующими в этом процессе.

Системность организации планирования (внутренняя сбалансированность или согласованность основных элементов) предполагает, что все действия субъектов процесса планирования на различных этапах направлены на достижение единой цели управления, а стадии взаимосвязаны между собой, завершение одной из них является основанием для начала другой.

Принцип непрерывности планирования обусловлен непрекращающимися изменениями условий функционирования подразделений уголовно–исполнительной системы и состоит в необходимости постоянной разработки и осуществления новых документов планирования, в детализации уже намеченных планом мероприятий. Указанный принцип, как правило, соблюдается, однако, нередки случаи, когда это осуществляется формально, планы следуют друг за другом в силу предъявляемых требований или сложившихся традиций. Из–за слабости мониторинга внутренней и внешней среды происходит прерывание объективного планирования, не осуществляется своевременная корректировка планов.

Принцип открытости (участия, прозрачности) означает, что к процессу планирования привлекается широкий круг субъектов, каждый из которых реализует определенные функции. Выявление и учет потребностей заинтересованных сторон позволяет сформировать план мероприятий, направленный на максимально возможное их удовлетворение. Планирование в уголовно–исполнительной системе предполагает, в частности, доступность сведений, не составляющих государственной тайны, о разработке, принятии, содержании и исполнении планирующих решений для различных субъектов, как внутренних, так и внешних, а также возможность учесть широкий спектр мнений при подготовке и реализации планов. Следует отметить, что в последние годы сделано многое для фактической реализации указанного принципа в деятельности уголовно–исполнительной системы, о чем говорит тот факт, что уровень открытости информации ФСИН России возрос с 17,0 % в 2006 году до 32,9 % в 2010 году. Однако, система органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, остается еще достаточно закрытой. Из 77 федеральных органов исполнительной власти ФСИН России занимает 55 место[79].

Принцип открытости планирования способствует глубокому пониманию предназначения уголовно–исполнительной системы для общества и государства, формированию более полного и объективного представления о ее деятельности у каждого из субъектов планирования. Кроме того, личное участие в процессе планирования сотрудников органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания, приводит к тому, что планы воспринимаются ими как собственные, в результате у них появляются дополнительные стимулы достижения поставленных целей. В свою очередь орган (учреждение) приобретает дополнительные ресурсы для решения своих будущих задач за счет того, что сотрудники, участвуя в планировании, приобретают новые знания и навыки, повышают свой профессиональный уровень, реализуют потенциальные возможности. Вместе с тем, указанный принцип привносит и ряд проблем. В частности, снижается оперативность принятия решений, согласованных со всеми субъектами, увеличиваются затраты на процедуру планирования[80]. Указанные достоинства и недостатки применения принципа участия позволяют придти к выводу о необходимости его широкого использования на стратегическом уровне планирования, ограниченном применении при тактическом планировании и недопустимости использования при подготовке оперативных планов работы.

Принцип самостоятельности участников процесса планирования означает, что в пределах своей компетенции они самостоятельны в выборе путей и методов достижения целей и решения задач деятельности. Вместе с тем, субъекты планирования в соответствии с правовыми актами должны нести ответственность за подготавливаемые и принимаемые ими акты планирования. Принцип ответственности будет способствовать принятию качественных решений и эффективному осуществлению мероприятий по достижению целей деятельности.

Принципы тесно взаимосвязаны и взаимообусловлены, на различных этапах планирования имеют определенную специфику.

Процесс планирования представляет собой совокупность следующих стадий: разработка (составление) проекта плана; согласование и утверждение проекта плана; организация выполнения плана. В свою очередь каждая из стадий включает в себя набор определенных этапов.

Согласно Инструкции, утвержденной приказом ФСИН России от 17 декабря 2013 года № 777, процесс планирования начинается с разработки проекта плана. Значение указанной стадии заключается в том, что на этом этапе фактически создается план, поскольку в дальнейшем в него вносятся лишь отдельные усовершенствования.

В данной стадии процесса, в свою очередь, можно выделить три этапа: подготовительный, основной и заключительный.

Сущность подготовительного этапа состоит в создании предпосылок для надлежащей подготовки плана. На подготовительном этапе необходимо принять управленческое решение (поручение или распоряжение) организационного характера, которое послужит основанием для разработки проекта. Решение о разработке плана должно быть доведено до всех сотрудников органа, учреждения УИС (их подразделений), деятельность которого выступает предметом планирования.

Следующий блок операций включает в себя сбор, систематизацию и анализ информации о внешних и внутренних условиях функционирования уголовно–исполнительной системы, о тенденциях их развития. Указанный этап имеет чрезвычайно важное значение, поскольку оказывает непосредственное влияние на качество подготовки акта планирования деятельности.

На данном этапе исследуются качественные и количественные показатели функции исполнения уголовных наказаний. Осуществляется анализ обращений, публикаций и выступлений в средствах массовой информации. Изучаются материалы оперативных совещаний, действующие нормативные правовые акты по предмету планирования. Обобщаются сведения об уже имеющихся (разрабатываемых) планах, программах, решениях органов государственной власти и местного самоуправления, решениях вышестоящих органов управления по вопросам деятельности УИС, учитываются результаты выполнения планов за предшествующие периоды.

Субъект подготовки проекта плана знакомится с положительным опытом работы других подразделений системы ФСИН России, с научными рекомендациями по имеющимся проблемам. При необходимости, он осуществляет сбор, накопление и анализ дополнительной информации, которая может объективно повлиять на организацию деятельности органа, учреждения, их подразделений в предстоящем периоде.

В результате информационно–аналитической работы у субъекта, разрабатывающего план, должно сложиться четкое представление о состоянии уголовно–исполнительной практики на территории обслуживания, имеющихся проблемах в сфере исполнения уголовных наказаний, ее целях, задачах и основных направлениях дальнейшего развития.

Сущность основного этапа подготовки проекта плана заключается в сборе субъектом, ответственным за его разработку, предложений от заинтересованных органов и подразделений.

В Инструкции регламентируется, что предложения должны быть мотивированными, они подлежат обязательному предварительному согласованию с соисполнителями и визированию у курирующего службу заместителя начальника соответствующего подразделения. Кроме того, предложения, содержащие мероприятия, требующие дополнительных денежных затрат, в обязательном порядке согласовываются с финансово–экономическими службами (п. 14.2).

Субъект разработки проекта плана анализирует обоснованность и актуальность предложений, их соответствие оперативной обстановке, при необходимости самостоятельно вносит уточнения.

Заключительный этап подготовки проекта плана включает следующие стадии: распределение мероприятий по разделам, корректировка текста проекта, уточнение формулировок мероприятий, сроков, исполнителей. О завершении первого этапа планирования свидетельствует наличие проекта плана, отвечающего всем предъявляемым к нему требованиям.

В соответствии с п.п. 14.6 Инструкции подготовленный проект плана согласовывается с заинтересованными службами и представляется на утверждение. Таким образом, следующая стадия планирования включает в себя два последовательных этапа: согласование проекта плана и утверждение проекта плана.

Согласование – необходимый этап подготовки управленческого решения, обеспечивающий его полноту, всесторонность и, следовательно, эффективность. Сущность согласования состоит в получении оценки проекта плана со стороны руководителей подразделений, задействованных в его выполнении.

По результатам согласования с учетом полученных замечаний и предложений осуществляется окончательная доработка проекта плана.

Следующим этапом выступает утверждение проекта плана, то есть его одобрение субъектом, по инициативе которого он разработан.

После утверждения проект плана приобретает обязательный характер, то есть подлежит исполнению субъектами, указанными в нем в качестве исполнителей.

Заключительной стадией процесса планирования деятельности выступает организация выполнения. Назначение данной стадии заключается в обеспечении полноты и своевременности реализации запланированных мероприятий.

Большое значение для успешной реализации планов имеет своевременное доведение запланированных мероприятий до конкретных исполнителей.

Неотъемлемой частью организации выполнения плана является осуществление анализа выполнения мероприятий и контроля за сроками их реализации. Сущность данных операций заключается в реализации мероприятий, направленных на сбор, систематизацию, обработку информации о результатах фактически проведенной работы и установление ее соответствия запланированным мероприятиям.

В соответствии с Инструкцией, руководитель структурного подразделения, ответственный за выполнение пункта плана, обязан проинформировать о проделанной работе и достигнутых результатах субъекта, ответственного за организацию исполнения мероприятий плана, не позднее последнего рабочего дня установленного срока (п. 25).

Субъект организации выполнения плана осуществляет контроль за своевременным поступлением информации о выполнении плана. В случае неполучения указанных сведений, он обязан затребовать у исполнителей информацию или документы, подтверждающие выполнение плановых мероприятий.

Информация о выполненной работе (рапорт, докладная записка, справка, отчет) должна отражать сведения о проведенном мероприятии и его результатах с указанием регистрационных (учетных, исходящих) реквизитов подготовленных документов, номеров и дат протоколов оперативных совещаний, места и даты проведения мероприятий. В информации должен быть вывод о признании мероприятия выполненным и подлежащим снятию с контроля.

Руководитель, утвердивший план, пишет на документе соответствующую резолюцию, после чего данная информация передается в организационное подразделение либо сотрудникам, которым поручен контроль за выполнением плана, для снятия мероприятия с контроля либо продления контроля и подготовки проекта приказа о привлечении должностного лица, виновного в невыполнении планового мероприятия, к ответственности.

Снятию с контроля подлежат планы, которые исполнены в полном объеме, а результаты исполнения доложены руководителю, утвердившему план.

Отмена или перенос сроков исполнения мероприятий плана (графика) допускаются только в исключительных случаях. При невозможности по объективным причинам выполнить какой-либо пункт плана или уложиться в запланированный срок руководители подразделений учреждения или органа УИС обязаны не позднее чем за три рабочих дня до истечения установленного срока представить руководителю учреждения или органа УИС, утвердившего план (график), мотивированный рапорт (докладную записку) о снятии или о переносе срока исполнения планового мероприятия, согласованный с заместителем руководителя учреждения или органа УИС, осуществляющим координацию и контроль деятельности указанного подразделения, для принятия решения.

После принятия решения рапорт передается в организационное подразделение либо сотрудникам, которым поручена эта работа, для внесения изменений в план и осуществления контроля.

В случае необходимости дополнительные мероприятия включаются в утвержденный план в раздел «Дополнительные мероприятия», выписки этих мероприятий направляются их исполнителям.

Итак, процесс планирования в уголовно-исполнительной системе выступает как основанная на принципах законности, системности, непрерывности, открытости, самостоятельности и ответственности совокупность последовательных и взаимосвязанных действий и решений субъектов по разработке, согласованию и утверждению проекта плана, а также организации выполнения плана в установленной сфере деятельности.

Таким образом, планирование в уголовно-исполнительной системе – это реализуемая установленными субъектами управленческая функция по разработке, согласованию, утверждению и организации исполнения актов планирования (документов, в которых определены цели (задачи) на предстоящий период времени, мероприятия по их достижению, исполнители и сроки их выполнения), выступающая способом повышения эффективности деятельности органов и учреждений, исполняющих уголовные наказания.

Вопросы для самоконтроля

1. В чем состоит сущность и какова роль планирования в УИС?

2. Какими правовыми актами регулируются вопросы организации планирования в УИС?

3. Что Вы понимаете под актом планирования?

4. Как соотносятся между собой понятия «план» и «акт планирования»

5. Какие существуют формы планирования в УИС?

6. В чем состоит особенности отдельных форм планирования в УИС?

7. Какие требования, предъявляются к планам работы в УИС?

8. В чем заключаются особенности отдельных видов планирования деятельности УИС?

9. Какие требования предъявляются к процессу планирования в УИС?

10. Каковы основные стадии процесса планирования в УИС?

 

РОЛИ ПЛАНИРОВАНИЯ В УИС
оптимизационная	целеустанавливающая
аналитическая	прогностическая
координирующая	мотивационная
информационная	контролирующая

 

 

ВИДЫ АКТОВ ПЛАНИРОВАНИЯ В УИС
по содержанию
общие	специальные
по характеру воздействия
директивные	индикативные
по сроку действия
краткосрочные	среднесрочные	долгосрочные
по кругу решаемых вопросов
оперативные	тактические	стратегические

 

ЭТАПЫ ПЛАНИРОВАНИЯ В УИС
РАЗРАБОТКА (СОСТАВЛЕНИЕ) ПРОЕКТА ПЛАНА	принятие управленческого решения о необходимости разработки проекта плана сбор, систематизация и анализ информации сбор предложений от заинтересованных органов и подразделений. распределение мероприятий по разделам, корректировка текста проекта, уточнение формулировок мероприятий, сроков, исполнителей.
СОГЛАСОВАНИЕ И УТВЕРЖДЕНИЕ ПРОЕКТА ПЛАНА	согласование проекта плана утверждение проекта плана
ОРГАНИЗАЦИЯ ВЫПОЛНЕНИЯ ПЛАНА	своевременное доведение мероприятий до исполнителей анализ выполнения мероприятий, контроль за сроками их реализации внесение изменений и дополнений в план