Принципы территориальной организации местного самоуправления
Глава 2. Принципы территориальной организации местного самоуправления
Статья 10. Территории муниципальных образований
1. Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.
1.1. Наделение муниципальных образований статусом городского, сельского поселения, муниципального района, городского округа, внутригородской территории городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется законами субъектов Российской Федерации.
2. Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов Российской Федерации в соответствии с требованиями, предусмотренными статьями 11 - 13 настоящего Федерального закона.
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 3 декабря 2011 г. N 392-ФЗ статья 10 настоящего Федерального закона дополнена частью 3, вступающей в силу по истечении тридцати дней после дня официального опубликования названного Федерального закона
3. При изменении границ между субъектами Российской Федерации требования статей 12 и 13 настоящего Федерального закона не применяются. В этом случае изменение границ муниципальных образований, преобразование муниципальных образований, их упразднение, связанные с изменением границ между субъектами Российской Федерации, осуществляются в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
Статья 11. Границы муниципальных образований
1. Границы муниципальных образований устанавливаются и изменяются в соответствии со следующими требованиями:
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ пункт 1 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона изложен в новой редакции
См. текст пункта в предыдущей редакции
1) территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, за исключением территорий, указанных в пункте 3 настоящей части, могут не включаться в состав территорий поселений;
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ в пункт 2 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона внесены изменения
См. текст пункта в предыдущей редакции
2) территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов;
3) территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения;
4) в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения;
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ пункт 5 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона изложен в новой редакции
См. текст пункта в предыдущей редакции
5) в состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями);
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ пункт 6 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона изложен в новой редакции
См. текст пункта в предыдущей редакции
6) в состав территории сельского поселения могут входить, как правило, один сельский населенный пункт или поселок с численностью населения более 1000 человек (для территории с высокой плотностью населения - более 3000 человек) и (или) объединенные общей территорией несколько сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (для территории с высокой плотностью населения - менее 3000 человек каждый);
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 25 ноября 2008 г. N 222-ФЗ часть 1 статьи 11 настоящего Федерального закона дополнена пунктом 6.1
ГАРАНТ:
О действии положений пункта 6.1 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона см. Федеральный закон от 25 ноября 2008 г. N 222-ФЗ
6.1) законы субъектов Российской Федерации, устанавливающие и изменяющие границы поселений, должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий этих поселений;
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ пункт 7 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона изложен в новой редакции
См. текст пункта в предыдущей редакции
7) сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек, как правило, входит в состав сельского поселения;
8) в соответствии с законами субъекта Российской Федерации статусом сельского поселения с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения может наделяться сельский населенный пункт с численностью населения менее 1000 человек;
9) утратил силу;
Информация об изменениях:
См. текст пункта 9 части 1 статьи 11
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ пункт 10 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона изложен в новой редакции
См. текст пункта в предыдущей редакции
10) административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района;
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ пункт 11 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона изложен в новой редакции
См. текст пункта в предыдущей редакции
11) границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав, а границы муниципального района - с учетом транспортной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав. Указанные требования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации могут не применяться на территориях с низкой плотностью сельского населения, а также в отдаленных и труднодоступных местностях;
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ пункт 12 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона изложен в новой редакции
См. текст пункта в предыдущей редакции
12) территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения;
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ пункт 13 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона изложен в новой редакции
См. текст пункта в предыдущей редакции
13) территория поселения не может входить в состав территории другого поселения;
14) территория городского округа не входит в состав территории муниципального района;
15) границы муниципального района устанавливаются с учетом необходимости создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
1.1. Разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, положениям настоящей статьи, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований в соответствии с положениями пункта 5 части 1 настоящей статьи.
2. Наделение городского поселения статусом городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения установленных статьей 16 настоящего Федерального закона вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также при наличии сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) установленных статьей 15 настоящего Федерального закона вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.
При наделении городского поселения статусом городского округа учитываются перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения.
Абзац третий утратил силу с 1 января 2010 г.
Информация об изменениях:
См. текст абзаца третьего части 2 статьи 11
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ в часть 3 статьи 11 настоящего Федерального закона внесены изменения
См. текст части в предыдущей редакции
3. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 28 декабря 2004 г. N 186-ФЗ в часть 4 статьи 11 настоящего Федерального закона внесены изменения
См. текст части в предыдущей редакции
4. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет.
1. Изменение границ муниципального образования осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации об изменении границ муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ в часть 2 статьи 12 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2012 г.
2. Изменение границ муниципальных районов, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов к территориям других муниципальных районов, осуществляется с согласия населения данных поселений и (или) населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 настоящего Федерального закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих муниципальных районов.
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ статья 12 настоящего Федерального закона дополнена частью 2.1
2.1. Изменение границ муниципальных районов и входящих в их состав поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в состав указанных поселений поселков и сельских населенных пунктов к территориям городских округов, осуществляется с согласия населения поселений и городских округов, выраженного представительными органами соответствующих поселений и городских округов, а также с учетом мнения населения муниципальных районов, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов.
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. N 361-ФЗ в часть 3 статьи 12 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2012 г.
См. текст части в предыдущей редакции
3. Изменение границ поселений, влекущее отнесение территорий отдельных входящих в их состав населенных пунктов к территориям других поселений, осуществляется с согласия населения данных населенных пунктов, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 настоящего Федерального закона, с учетом мнения представительных органов соответствующих поселений.
ГАРАНТ:
О конституционно-правовом смысле положений части 4 статьи 12 см. определение Конституционного Суда РФ от 6 марта 2008 г. N 214-О-П
4. Изменение границ муниципальных районов и поселений, не влекущее отнесения территорий отдельных входящих в их состав поселений и (или) населенных пунктов соответственно к территориям других муниципальных районов или поселений, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами соответствующих муниципальных районов и поселений.
5. Уменьшение численности населения сельских населенных пунктов менее чем на 50 процентов относительно минимальной численности населения, установленной пунктом 6 части 1 статьи 11 настоящего Федерального закона, после установления законами субъектов Российской Федерации границ поселений в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона не является достаточным основанием для инициирования органами местного самоуправления, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральными органами государственной власти процедуры изменения границ поселений.
1. Преобразованием муниципальных образований является объединение муниципальных образований, разделение муниципальных образований, изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.
2. Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Закон субъекта Российской Федерации о преобразовании муниципального образования не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 27 декабря 2009 г. N 365-ФЗ в часть 3 статьи 13 настоящего Федерального закона внесены изменения, вступающие в силу с 1 января 2010 г.
См. текст части в предыдущей редакции
3. Объединение двух и более поселений, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с согласия населения каждого из поселений, выраженного представительным органом каждого из объединяемых поселений.
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 18 октября 2007 г. N 230-ФЗ статья 13 настоящего Федерального закона дополнена частью 3.1
3.1. Объединение поселения с городским округом осуществляется с согласия населения поселения и городского округа, выраженного представительным органом соответствующих поселения и городского округа, а также с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Поселение, объединенное с городским округом, утрачивает статус муниципального образования.
Объединение городского поселения с городским округом осуществляется одновременно с изменением административно-территориального устройства субъекта Российской Федерации, в результате которого происходит объединение города, находящегося на территории городского округа, и города (поселка), находящегося на территории городского поселения и являющегося его административным центром.
4. Объединение двух и более муниципальных районов, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами каждого из объединяемых муниципальных районов.
5. Разделение поселения, влекущее образование двух и более поселений, осуществляется с согласия населения каждого из образуемых поселений, выраженного путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона, либо на сходах граждан, проводимых в порядке, предусмотренном статьей 25.1 настоящего Федерального закона.
6. Разделение муниципального района осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительным органом муниципального района.
7. Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа осуществляется законом субъекта Российской Федерации с согласия населения соответствующего городского поселения, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Мнение населения городского поселения и мнение населения муниципального района выявляются путем голосования, предусмотренного частью 3 статьи 24 настоящего Федерального закона и проводимого раздельно на территории городского поселения и на территории муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) городское поселение. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения и (или) населения муниципального района.
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 25 ноября 2008 г. N 222-ФЗ статья 13 настоящего Федерального закона дополнена частью 8
Статья 13.1. Упразднение поселений
1. Упразднение поселений допускается на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях, если численность населения сельского поселения составляет не более 100 человек и решение об упразднении поселения будет принято на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Территория упраздняемого поселения входит в состав муниципального района в качестве межселенной территории.
2. Упразднение поселений осуществляется законом субъекта Российской Федерации по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта Российской Федерации или федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об упразднении поселения оформляется решением об упразднении поселения, принятым на сходе граждан, проживающих в указанном поселении. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об упразднении поселения оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
Информация об изменениях:
Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 281-ФЗ статья 13.1 настоящего Федерального закона дополнена частью 3
3. Упразднение поселений осуществляется с учетом мнения населения муниципального района, выраженного представительным органом соответствующего муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации об упразднении поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума.
Статья 13.2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях
1. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется законами субъектов Российской Федерации по инициативе населения, выдвинутой на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенных территориях, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти о создании на межселенной территории вновь образованного муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти.
2. Создание вновь образованных поселений на межселенных территориях осуществляется с согласия населения муниципального района, выраженного представительным органом данного муниципального района. Закон субъекта Российской Федерации о создании на межселенной территории вновь образованного поселения не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления муниципального района, в период кампании местного референдума. В случае выдвижения на сходе граждан, проживающих в населенном пункте, расположенном на межселенной территории, инициативы о создании вновь образованного поселения такая инициатива оформляется решением схода граждан, проживающих в соответствующем населенном пункте.
17. 18. Представительный орган муниципального образовани��
Представительный орган муниципального образования - орган, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования.
В субъекте Российской Федерации на основе законодательного акта устанавливаются следующие наименования представительных органов муниципальных образований:
дума городского округа - представительный орган городского округа;
собрание представителей муниципального района, собрание представителей района - представительный орган муниципального района;
собрание представителей поселения - представительный орган городского или сельского поселения.
Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой в соответствии с классификацией расходов бюджетов в Российской Федерации. Это придает представительному органу финансово-экономическую самостоятельность. Однако управление, распоряжение представительным органом или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов. Представительный орган муниципального образования обладает правами юридического лица.
Численный состав представительных органов, определяемый уставами муниципальных образований, весьма разнообразен. Федеральный закон № 131 установил, что численность депутатов представительного органа поселения, в том числе городского округа, определяется уставом муниципального образования и не может быть менее:
7 человек - при численности населения менее 1 тыс. человек;
10 человек - при численности населения от 1 тыс. до 10 тыс. человек;
15 человек - при численности населения от 10 тыс. до 30 тыс. человек;
20 человек - при численности населения от 30 тыс. до 100 тыс. человек;
25 человек - при численности населения от 100 тыс. до 500 тыс. человек;
35 человек - при численности населения свыше 500 тыс. человек.
Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 человек, то представительный орган поселения не формируется. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом граждан.
Численность депутатов представительного органа муниципального района определяется уставом муниципального района и не может быть менее 15 человек. Численность депутатов представительного органа внутригородской территории города федерального значения определяется уставом муниципального образования и не может быть менее 10 человек.
Представительный орган местного самоуправления городского, сельского поселения, городского округа избирается путем общих или досрочных выборов на определенный срок, называемый созывом. Срок, на который избирается представительный орган, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Этот срок является предельным сроком полномочий депутатов представительного органа. Окончание срока полномочий представительного органа конкретного созыва означает и окончание срока полномочий всех депутатов данного созыва. Сказанное распространяется также на определение срока полномочий представительного органа муниципального района, избираемого на муниципальных выборах, а также его депутатов. Представительный орган муниципального района, формируемый органами местного самоуправления поселений, работает не по созывам. Он действует на постоянной основе, бессрочно.
В Федеральном законе №131 определены вопросы исключительного ведения представительных органов местного самоуправления, т.е. вопросы, которые вправе решать только представительные органы местного самоуправления, и никакие иные.
В первую очередь к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования законодатель отнес принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений. Устав муниципального образования является важнейшим правовым актом, принимаемым на местном уровне, именно он определяет компетенцию органов местного самоуправления, порядок решения вопросов местного значения. Кроме того, новый закон не предусматривает возможности принятия устава муниципального образования на местном референдуме, и поэтому вполне логично, что полномочия по принятию и изменению устава принадлежат только представительным органам муниципального образования.
Также к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования отнесено:
утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
установление, изменение и отмена местных налогов и сборов;
определение основных направлений развития муниципального образования в различных сферах и отраслях муниципальной деятельности;
определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Муниципальная собственность составляет важнейшую экономическую основу местного самоуправления. Оперативное управление и распоряжение ею осуществляет местная администрация, однако при этом она должна руководствоваться порядком, который установлен представительным органом муниципального образования;
определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также определение порядка принятия решений об установлении тарифов на их услуги. Решения о создании, реорганизации или ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установление тарифов на их услуги осуществляются компетентными органами местного самоуправления, как правило, местной администрацией. Представительный орган в данном случае определяет сам порядок принятия таких решений, например необходимость их согласования с теми или иными должностными лицами и т.п.
определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества и порядок материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.
В отношении решений, принимаемых представительным органом, законодатель установил важное требование. Нормативный правовой акт, принятый представительным органом, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, если он является главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.
^ Внутренняя структура представительного органа.
Председатель представительного органа. Председатель организует работу представительного органа; созывает его сессии (заседания); вносит на рассмотрение депутатов проект повестки дня сессии (заседания) органа; доводит до сведения депутатов, населения области информацию о времени и месте проведения сессии (заседания) и вопросах, выносимых на обсуждение депутатов; созывает внеочередные сессии (заседания) органа по собственной инициативе, либо по требованию группы депутатов количеством не менее одной трети от установленного числа депутатов, либо по требованию главы муниципального образования; ведет сессии (заседания) органа; ведает вопросами внутреннего распорядка органа; подписывает протоколы сессий (заседаний); в случае отмены или переноса сессии (заседания) оповещает депутатов с обязательным указанием причин отмены или переноса сессии (заседания); направляет для рассмотрения в соответствующие комитеты (комиссии) органа проекты решений; принимает решение о создании рабочих групп по подготовке проектов решений и иных нормативных правовых актов; решает вопросы распределения обязанностей между председателем и заместителями председателя; представляет орган во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, международными организациями; руководит работой аппарата, осуществляет наем и увольнение работников аппарата; от имени органа подписывает исковые заявления в судебные органы; решает иные вопросы организации деятельности органа в соответствии с уставом и регламентом. Вышеперечисленные функции председателя представительного органа можно разделить на две группы: внутренние и внешние. Заместитель председателя в отсутствие председателя представительного органа исполняет его обязанности.
Если работу представительного органа возглавляет по должности глава муниципального образования, то он в части организации работы представительного органа местного самоуправления обладает полномочиями, аналогичными полномочиям председателя представительного органа, избираемого депутатами из своего состава. Глава муниципального образования не обладает статусом депутата. Статусом депутата наделяются лица, избираемые на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании исключительно в состав представительного органа. Наряду с депутатами законодатель выделяет категорию членов выборных органов местного самоуправления. К их числу и должен быть отнесен глава муниципального образования, возглавляющий работу представительного органа местного самоуправления.
Комитеты (комиссии) представительного органа занимают важное место в деятельности представительных органов местного самоуправления. Именно в комитетах и комиссиях осуществляется повседневная деятельность по подготовке решений представительного органа, выражаемых в конкретных нормативных правовых актах. Статус комитетов (комиссий) регулируется уставами муниципальных образований, положениями о них и регламентами, утверждаемыми представительными органами местного самоуправления. Комитеты и комиссии могут быть постоянными и временными. Постоянные комитеты, комиссии образуются, как правило, на период полномочий представительного органа. Временные комитеты, комиссии образуются для решения конкретных вопросов (разовая подготовка решений, проверки и т.п.). При образовании комитетов, комиссий необходимо, в частности, учитывать такие факторы, как образование, специальность, место работы, место жительства кандидатов в состав комитета, комиссии, наличие у них навыков публично-властной, общественной деятельности, а также личное желание работать в том или ином комитете, комиссии.
^ Комитеты (комиссии) по вопросам их ведения:
осуществляют предварительное рассмотрение проектов решений, иных нормативных правовых актов и их подготовку к рассмотрению представительным органом;
организуют проводимые представительным органом депутатские слушания, совещания, «круглые столы», семинары;
дают заключения и предложения по соответствующим разделам проекта местного бюджета, прогноза социально-экономического развития муниципального образования;
утверждают планы работы комитетов; определяют стратегию и тактику своей деятельности; принимают решения о направлении проектов актов в государственные органы, другие организации для подготовки отзывов, предложений и замечаний, а также для проведения научной экспертизы и независимой экспертизы проектов актов;
взаимодействуют с другими органами местного самоуправления, органами государственной власти, негосударственными организациями;
взаимодействуют со средствами массовой информации, обеспечивая их участие в текущей деятельности комитетов, комиссий;
осуществляют контроль за исполнением принятых представительным органом решений;
решают вопросы организации своей деятельности.
Комитет, комиссия самостоятельно или совместно с другими комитетами, комиссиями вправе вносить предложения о создании рабочих групп, временных комиссий для разработки проектов или подготовки отдельных вопросов к депутатским слушаниям. В состав рабочих групп, временных комиссий и иных рабочих органов могут также входить депутаты, должностные лица и специалисты. Комитеты, комиссии вправе создавать экспертные советы на общественных началах (общественные советы), принимать решения о проведении независимой экспертизы проектов нормативных правовых актов и т.д.
К числу функциональных комиссий относятся комиссии по бюджету и экономической политике, по законности и правопорядку, по местному самоуправлению и т.п. Отраслевой характер имеет комиссия по сельскому хозяйству, по образованию. Сегодня при ограниченной численности депутатов представительного органа число функциональных и отраслевых комитетов, комиссий резко сократилось. Поэтому не случайно, что многие депутаты являются членами нескольких комитетов, комиссий.
Заседания комитетов, комиссий носят открытый характер. В исключительных случаях могут проводиться закрытые заседания. Заседание комитетов, комиссий правомочно, если на нем присутствует большинство от числа избранных членов комитета, комиссии. Решение как правило принимается большинством голосов от числа членов комитета (комиссии), присутствующих на заседании. В исключительных случаях, не терпящих отлагательства, комитеты, комиссии могут принимать решения путем опроса членов соответствующих комитетов, комиссий с закреплением их мнения в подписном листе. При этом опрашиваются все члены за исключением тех, которые по уважительным причинам не могут быть опрошены. Комитеты, комиссии вправе проводить совместные заседания. При этом вопросы, подлежащие обсуждению одновременно в нескольких комитетах, комиссиях, могут рассматриваться как на их совместных, так и раздельных заседаниях.
Организационное, правовое, материально-техническое, информационное обеспечение работы комитетов, комиссий осуществляет аппарат представительного органа.
Правотворческая, организаторская и контрольная функции представительных органов местного самоуправления реализуются посредством сессий, заседаний. Именно на них принимаются решения и нормативные правовые акты.
Сегодня известны следующие виды заседаний. Очередные заседания проводятся в установленные регламентами представительного органа сроки. Они созываются председателем представительного органа (или главой муниципального образования). Внеочередные заседания проводятся по мере необходимости, в силу возникших обстоятельств. Регламенты обычно предусматривают специальный порядок инициирования внеочередных заседаний. Они проводятся по предложению председателя представительного органа, комитета, комиссии, группы депутатов установленной численности. Кроме того, право настаивать на проведении внеочередной сессии, заседания обычно предоставляется главе муниципального образования или главе местной администрации. Сессия (заседания) могут быть также открытыми и закрытыми. Открытое заседание предполагает присутствие всех заинтересованных участников, представителей общественности, средств массовой информации. Подавляющее большинство заседаний представительных органов являются открытыми. Закрытые заседания организуются в особых случаях. При любых обстоятельствах определение характера заседания находится за самим представительным органом. На практике встречается еще один вид заседаний - выездное заседание представительного органа. Его цель заключается в приближении депутатского собрания к избирателям, к месту действия, что позволяет глубже изучить проблему. Выездные заседания преследуют также и воспитательную цель. Как правило, они организуются с участием населения.
Заседание открывает и ведет уполномоченное на то уставом муниципального образования или законом должностное лицо. Роль председательствующего на заседании выполняет председатель представительного органа, его заместитель, депутат, избранный непосредственно на заседании, глава муниципального образования, замещающее его лицо.
В начале заседания председательствующий оглашает число депутатов, присутствующих на сессии. Это необходимо для выяснения вопроса о наличии кворума. Без кворума, установленного законом или уставом, сессия считается неправомочной, а принимаемые решения - недействительными. Кворум - минимальное число депутатов (членов выборного органа), необходимое для начала официальной работы представительного органа по принятию решений, входящих в его компетенцию. Зачастую норма кворума - 2/3 от установленного численного состава депутатов (членов выборного органа). Данная норма совпадает с нормой правомочности представительного органа в целом. После установления кворума вносится и утверждается повестка дня, в которой может быть один или несколько вопросов. Поэтому голосование может быть проведено по повестке как в целом, так и по каждому вопросу в отдельности. Кроме того, каждый депутат вправе внести в повестку дня дополнительные вопросы. Дополнительные вопросы в обязательном порядке ставятся председательствующим на голосование. Голосование по повестке дня, как правило, открытое. В ряде представительных органов имеется электронное оборудование для голосования.
Утвердив повестку дня, депутаты принимают решение о порядке проведения заседания. Затем председательствующий предоставляет слово для доклада основному докладчику. По основному вопросу, как правило, готовится содоклад. По итогам доклада и содоклада проект решения обсуждается участниками заседания. Следующий этап - прения, т.е. обсуждение вопроса, в котором принимают участие все депутаты представительного органа, а также, по решению большинства депутатов, специалисты и приглашенные, если есть такая необходимость. Обсуждение завершается по предложению депутатов о прекращении прений путем голосования.
Рассмотрение проектов нормативных правовых актов может осуществляться и в форме чтений. При первом чтении проекта принимается одно из следующих решений: одобрить проект в первом чтении и разослать его субъектам нормотворческой инициативы, направить проект на доработку; отклонить проект. Проект, одобренный в первом чтении, после доработки выносится на второе чтение с приложением текстов поправок. Второе чтение проводится по статьям, главам и разделам проекта. Регламенты многих представительных органов предусматривают, что при втором чтении на голосование сначала ставятся предложения о внесении в статью или другие части проекта поправок, а затем в третьем чтении - принятие нормативного правового акта в целом. Данная процедура еще не стала доминирующей в работе представительных органов.
Решения обычно принимаются простым большинством от числа присутствовавших депутатов. Для принятия отдельных решений требуется квалифицированное большинство, т.е. 2/3 голосов от общего (установленного) числа депутатов (членов) представительного органа.
На каждой сессии (заседании) представительного органа ведется протокол, в котором указываются: дата и место проведения сессии (заседания); число присутствующих депутатов; повестка сессии (заседания); проекты решений; данные о всех выступающих и другие сведения. К протоколу прилагаются стенограмма и тексты принятых представительным органом местного самоуправления правовых актов.
Депутат, член выборного органа - это не только представитель в своем органе власти населения, проживающего на территории соответствующего муниципального образования. Одновременно он является представителем своего органа власти как перед избирателями, населением муниципального образования, так и перед другими органами власти, организациями.
Депутату, члену выборного органа обеспечиваются условия для беспрепятственного осуществления своих полномочий. Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов от установленной численности представительного органа муниципального образования, а если численность представительного органа муниципального образования составляет менее 10 человек - один депутат. Депутаты, члены выборного органа, осуществляющие полномочия на постоянной основе, не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и другой творческой деятельности.
Установленный срок полномочий депутата не может быть изменен в течение текущего срока полномочий, если иное не предусмотрено законом, а также за исключением случаев досрочного прекращения полномочий.
Депутат обладает очень важным правом - нормотворческой инициативой, осуществляемой в форме внесения в представительный орган: проектов нормативных правовых актов; проектов актов о внесении изменений и дополнений в действующие нормативные правовые акты представительного органа местного самоуправления; поправок к проектам нормативных правовых актов представительного органа местного самоуправления.
Предложения депутата, внесенные в порядке нормотворческой инициативы, подлежат обязательному рассмотрению представительным органом местного самоуправления. Порядок осуществления депутатом нормотворческой инициативы определяется регламентом представительного органа местного самоуправления.
19.Глава муниципального образования
Главы муниципальных образований играют ключевую роль в системе местного самоуправления, не просто возглавляя деятельность по осуществлению местного самоуправления, а олицетворяя власть на местном уровне.
Глава муниципального образования в соответствии с законом и уставом муниципального образования избирается на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования из своего состава. В случае избрания на муниципальных выборах он либо входит в состав представительного органа местного самоуправления с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию. Если главу избирает представительный орган, то он является по должности его председателем.
Глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации. Исключение из этого правила допускается в поселениях с численностью населения менее 1 тысячи человек, независимо от способа избрания главы. Если представительный орган муниципального района формируется путем непрямых выборов, то глава района является его председателем. Муниципальное образование в лице населения на референдуме или представительного органа местного самоуправления само решает, избирать ли главу на выборах, т.е. путем всеобщего, равного, прямого и тайного голосования, или представительным органом. Как видим, вышеназванные положения предоставляют населению право выбора организационных структур местного самоуправления.
Глава муниципального образования является высшим должностным лицом муниципального образования и наделяется уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Согласно Федеральному закону № 131 должность главы муниципального образования является обязательной.
Конкретное наименование должности главы муниципального образования устанавливается в уставе муниципального образования (глава города, мэр, глава поселка и т.д.). При этом в субъекте Российской Федерации устанавливаются следующие наименования должностей глав муниципальных образований:
глава городского округа, мэр городского округа - в городском округе;
глава муниципального района, глава района - в муниципальном районе;
глава поселения - глава городского или сельского поселения.
Глава муниципального образования имеет следующие исключительные, т.е. только ему принадлежащие полномочия:
1) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
2) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования;
3) издает в пределах своих полномочий правовые акты;
4) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.
Он может осуществлять и иные полномочия, возложенные на него уставом муниципального образования. Объем и содержание полномочий главы во многом зависят от объема вопросов местного значения соответствующего муниципального образования.
Глава муниципального образования издает постановления, распоряжения, приказы. Нормативные правовые акты издаются главой, как правило, в форме постановлений, индивидуальные акты - в форме распоряжений, приказов. Приказы обычно принимаются по вопросам внутренней деятельности подведомственных главе органов местного самоуправления.
Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.
Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого на муниципальных выборах, устанавливается уставом муниципального образования и не может быть менее двух и более пяти лет. Срок полномочий главы муниципального образования, избираемого представительным органом из своего состава, ограничивается сроком полномочий соответствующего представительного органа. Полномочия главы муниципального образования должны начинаться с момента его вступления в должность. Соответственно с этого момента должны прекращаться полномочия прежнего главы. Такой подход обеспечивает преемственность муниципальной власти.
В уставах муниципальных образований важно четко устанавливать срок, в течение которого вновь избранный глава вступает в должность. Днем избрания главы на муниципальных выборах следует считать день, в котором он был избран, несмотря на то, что факт данного избрания муниципальная избирательная комиссия устанавливает несколько позднее. Днем избрания главы, избираемого представительным органом из своего состава, является день вступления в силу решения представительного органа об избрании главы.
Полномочия главы муниципального образования могут быть прекращены досрочно в случае:
его смерти;
отставки по собственному желанию;
отрешения от должности в рамках ответственности перед государством;
признания его судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
признания его судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
его выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
прекращения у него российского гражданства или гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
его отзыва избирателями;
установленной в судебном порядке его стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа.
В поселениях с численностью менее 1000 человек допускается совмещение полномочий главы представительного органа местного самоуправления и главы местной администрации, если это предусмотрено уставом данного муниципального образования. Очевидно, что в небольшом поселении нецелесообразно содержать крупный аппарат органов местного самоуправления хотя бы из экономии средств местного бюджета. Однако в таких поселениях гораздо проще реализовать процедуру отзыва главы муниципального образования, так как население, как правило, хорошо проинформировано о том, каким образом решаются вопросы местного значения. Глава муниципального образования в таких поселениях реально отвечает за все вопросы, решаемые на местном уровне, поэтому отсутствует также необходимость наделять правами юридического лица представительные органы.
20. Глава местной администрации.
Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия. Он своими актами вводит в действие решения администрации, олицетворяя ее как единый орган. Главой местной администрации в первой модели является глава муниципального образования по должности; во второй - лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Глава местной администрации во второй модели обычно именуется управляющим. В рамках этой модели условия контракта для главы администрации поселения утверждаются представительным органом поселения. Для главы местной администрации муниципального района (городского округа) - представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В случае, если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту, уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) - уставом муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации. Лицо назначается на должность главы местной администрации представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. Контракт с главой местной администрации заключается главой муниципального образования. Он может быть расторгнут по соглашению сторон или в судебном порядке на основании заявления: представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения; высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Федерации; главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта Российской Федерации.
Глава местной администрации не вправе заниматься предпринимательской, а также иной оплачиваемой деятельностью, за исключением педагогической, научной и иной творческой деятельности.
Полномочия главы местной администрации, осуществляемые на основе контракта, прекращаются досрочно в случае:
его смерти;
отставки по собственному желанию;
расторжения контракта;
отрешения от должности;
признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
вступления в отношении него в законную силу обвинительного приговора суда;
выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства, прекращения российского гражданства, гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления.
21.Местная администрация
Термин «местная администрация» равнозначен термину «исполнительно-распорядительный орган муниципального образования». Исполнительно-распорядительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации. Институт прекращения полномочий предусмотрен лишь для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав местной администрации.
Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган муниципального образования наделяется уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и правами для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в порядке наделения федеральными законами и законами субъектов Федерации.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации.
Местная администрация образуется для реализации полномочий местного самоуправления. Она, как правило, является органом общей компетенции в сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами юридического лица.
В субъекте Российской Федерации могут устанавливаются следующие наименования местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования):
администрация городского округа, мэрия городского округа - исполнительно-распорядительный орган городского округа;
администрация муниципального района, администрация района - исполнительно-распорядительный орган муниципального района;
администрация поселения - исполнительно-распорядительный орган городского или сельского поселения.