Мыслители древности, средневековья и Нового времени о проблемах государственного управления.
Предмет дисциплины СГУ.
Объектом государственного управления является административно-государственная деятельность, которая определяется как процесс достижения национальных целей и задач через государственные организации.
Субъектом государственного управления выступают законодательные органы государственной власти, исполнительные органы государственной власти, органы суда и прокуратуры.
Соответственно предмет науки «Государственное и муниципальное управление» включает также важнейшие области исследования, как:
государство как публично-правовой институт;
система органов государственной власти;
организация системы местного самоуправления;
государственная служба;
муниципальная служба;
административная реформа;
иные вопросы.
Мыслители древности, средневековья и Нового времени о проблемах государственного управления.
Государственное управление– относительно молодая наука - ей немногим более 100 лет. Предмет науки за это время часто менялся. В современном виде данная наука существует последние 30 - 40 лет, в России - менее 15 лет.
По существу, первое научное направление в административной науке в Австрии и Германии в XVII в., где в университетах читали курс «камеральных», или «камералистических», наук. Kameralien в переводе
с немецкого означает «наука государственного управления», а само слово
происходит от позднелатинского camera, так как при абсолютистском режиме в Пруссии, начиная с ХVПI в., управление обычно осуществлялось в коллегиальной форме. Такая форма управления уравновешивала централизацию власти.
Наиболее известным среди ученых-камералистов является Лоренц фон Штейн (1815-1890). Его основная работа "Теория государственного управления" в 8-ми томах. Штейн и его последователи, очевидно, не ограничивались только теорией государственного управления; на основе их предложений были осуществлены важные преобразования в организации министерств, заменивших коллегиальные учреждения, в деле набора и подготовки служащих и организации управленческого аппарата. Целью науки государственного управления, согласно Штейну, является "осуществление принципов социального управления в самом высоком смысле слова".
В конце XVIII в. и почти на всем протяжении XIX столетия появлялось множество интересных работ, посвященных вопросам управления. Самое громкое имя этой эпохи - Александр Франсуа Вивьен. Его "Очерки об администрации". представляют собой первую серьезную работу в области науки государственного управления, построенную по единому плану и на собственной концептуальной основе. Практические результаты работ Вивьена были особенно плодотворными, несмотря на политическую нестабильность того времени. Были созданы специализированные министерства, разработаны закон о государственных служащих и процедура их набора, проведена деконцентрация аппарата, открыта в 1848 г. Школа администрации.
С появлением работ В.Вильсона, Ф.Гуднау, М.Вебера можно говорит о начале нового этапа в развитии теории административно-государственного управления как самостоятельного научного направления. В их работах были высказаны и разработаны две основополагающие идеи научной теории административно-государственного управления: 1)для того чтобы реформировать аппарат управления, надо его хорошо знать, а следователь но, изучать с научных позиций; 2)аппарат административно-государственного управления должен быть отделен от сферы политики. Хронологические рамки данного этапа условно можно определить с 80-х гг. XIXв. по 1920 г.
В конце XIX в. немецкий ученый М.Вебер одним из первых выделил теорию государственного управления как самостоятельную область исследования - разработал концепции государства как главного субъекта: политики и власти; бюрократии; государственного аппарата.
По мнению Вебера, государство, так же как и политические союзы, предшествующие ему, - это господство людей над людьми с помощью легитимного насилия как средства. Он выделил 3 вида внутренних причин, в силу которых одни люди подчиняются другим:
Ø авторитет "вечно вчерашнего"(исторически сложившиеся нравы, традиции, господство патриарха или патримониального князя старого типа);
Ø харизматическое господство (харизма - власть, построенная на личных особо выдающихся качествах человека, например власть демагога, вождя толпы);
Ø господство в силу "легальности" (в силу веры в обязательность легального правления и деловой компетентности руководителей).
По Веберу, в своей эволюции государство прошло (или проходит) все 3 типа системы властвования - сначала власть держится на традициях, затем - на харизме лидеров и в конечном итоге - на признаваемых обществом законах.
Вебер также впервые предложил теорию бюрократии. Он признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Бюрократия определяется как тип организации, для которой характерны:
v распределение труда;
v специализация;
v четкая управленческая иерархия;
v правила и стандарты;
v единые принципы найма и продвижения по службе, основывающиеся на компетенции работника.
В Веберовской идее бюрократия была отождествлена с рационализацией, т. е. с упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных процессов, и в частности управления.
Начиная с 1890 г., изучение государственного администрирования становится частью учебных программ в ведущих университетах США и Западной Европы. Исследовательские центры административно-государственной деятельности и институты стали появляться в США и Европе в 20-30-е гг. ХХ в.
Следующий этап в развитии теории административно-государственного управления продолжался с 1920 по 1950 гг. Особенно больших успехов в эти годы достигли американцы, что объясняется рядом причин. В отличие от европейских стран, в США высшие учебные заведения уже в тот период пользовались большой свободой в составлении учебных про грамм и выборе преподавателей. Они имели возможность экспериментировать, широко вводить новые курсы, одним из которых стал курс теории административного-государственного управления, что способствовало развитию и распространению новой науки.
Изучение государственного управления в Великобритании и США началось в конце XIX в. в Лондонской школе, а продол жилось в Оксфордском, Кембриджском, особенно – Гарвардском и других университетах. Наибольший вклад внесли американские ученые Э. Баркер, Д. Коул, Г. Ласки, Ч. Маннинг и др.Профессор В. Вильсон, будущий президент США, провозглашал идею независимости и несменяемости чиновничьего аппарата. Он говорил о том, что в ходе президентских выборов смена политического руководства не должна отражаться на административном аппарате. Он предложил использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления. В настоящее время данная идея В. Вильсона (разделение политики и административного аппарата) стала одной из важнейших доктрин организации государственного управления Великобритании, США, а также многих других стран мира.
Революционный вклад в развитие науки государственного управления внес в 1930-е гг. Дж. М. Кейнс. Ключевая идея Дж. Кейнса состоит в том, что государство должно активно вмешиваться в процессы развития общества, влиять на развитие экономики. Ученый говорил о недостатках рыночной экономики, вызванных экономическими кризисами и безработицей и предложил антикризисную программу. В 1940-19 60-е гг. была создана концепция экономической системы, которая регулировалась бы как рынком, так и государством (например, путем перераспределения доходов в пользу неимущих слоев населения, налоговой политики, социальных льгот и др.).
Немалый вклад в теорию государственного управления внесли французские исследователи. А. Эсмен в книге "Элементы конституционного права" проанализировал основные принципы государственного управления во Франции. Другие французские ученые - Л. Дюги, А. Мишель, М. Ориу - выработали институциональный подход к проблемам государственного управления. Особенностью этих авторов является рассмотрение государственного управления не самого по себе, а лишь в той мере, в которой она помогало изучению государственно-политических институтов.
Во Франции была разработана теория дирижизмадля восстановления экономики страны после войны, реконструкции и модернизации отраслей производства, создания новых отраслей. Для реализации этой теории был объявлен принцип избирательности политики государства для восстановления и раз вития наиболее привилегированных отраслей промышленности, таких как тяжелая промышленность, химия, машиностроение, нефтепереработка. При этом преследовались цели продвижения французских товаров на мировом рынке.
В послевоенною эпоху в США и Западной Европе появляются 2 направления науки административного управления:
v "классическая школа";
v "школа человеческих отношений".
Представителями "классической школы" являются Л. Уайт, Ф. Тейлор, А. Файоль, Д. Муни и др. Они утверждали, что государственное управление должно ориентироваться на достижение поставленных целей при помощи минимальных затрат с максимальной эффективностью. Для этого они предлагали специализацию, централизацию, единство распоряжений и др.
Большая заслуга в этом направлении принадлежит французскому ученому А. Файолю, который выдвинул теорию об основных принципах государственного управления. К данным принципам относятся:
v разделение труда;
v иерархичность;
v единоначалие;
v дисциплина;
v ответственность и др.
Несмотря на очевидность указанных принципов, первоначально они использовались преимущественно при управлении корпорациями. Во многом благодаря трудам Файоля и его единомышленников принципы корпоративного управления постепенно стали использоваться в административном.
В целом сильные стороны классического подхода заключаются в научном осмыслении всех управленческих связей в системе административно-государственного управления, в повышении производительности труда путем оперативного менеджмента. Однако в тех случаях, когда на эффективность управления оказывает решающее влияние человеческий фактор, использование этого подхода явно недостаточно.
Еще одним влиятельным направлением в теории государственного управления была "школа человеческих отношений". Она возникла в 30-е гг., когда психология находилась еще в зачаточном стоянии. Движение за человеческие отношения во многом появилось в ответ на неспособность классической школы осознать человеческий фактор как основной элемент эффективности организации. Наиболее известными учеными этого направления были М.Фоллет, А.Маслоу, Э.Мэйо, У.Мэрфи. В своих исследованиях они обратили внимание на анализ психологических факторов, вызывающих удовлетворенность работников своим трудом, поскольку в ряде экспериментов удалось добиться повышения производительности труда за счет улучшения психологического климата и усиления мотивации.
Их главные идеи:
v обеспечение стабильности управленческого аппарата;
v создание максимально понятных, простых и легальных стимулов для поощрения хорошей работы чиновников, их продвижения;
v признание бюрократии как особой уважаемой страты общества;
v целенаправленная специальная подготовка управленческих кадров, создание системы, которая бы выдвигала лучших;
v изменение имиджа бюрократа в обществе (ученые считали, что в ХХ в. Бюрократ - это уже не «нахлебник», паразитирующий на труде других прослоек общества, а специалист высочайшего класса, носитель уникальных знаний и жизненного опыта, от эффективности работы которого напрямую зависит благосостояние других граждан). Эти взгляды остаются популярными и в ХХI в.
Дальнейшие исследования показали, однако, что хорошие отношения между служащими не ведут автоматически к увеличению производительности труда административных организаций и что мотивация, ориентирующая сотрудников на достижение высоких результатов, имеет более важное значение, чем простая удовлетворенность работой. В рамках движения за человеческие отношения были разработаны различные мотивационные модели, которые используются в теории административно - государственного управления.
Современный этап в развитии теории административно-государственного управления начался в 50-е гг. и продолжается до сих пор. Наиболее влиятельными направлениями современного периода можно считать поведенческое, системное и ситуационное.
Развитие таких наук, как психология и социология, и совершенствование методов исследования после второй мировой войны сделали изучение поведения на рабочем месте в большой степени строго научным. Среди наиболее крупных фигур 50-60-х гг. следует назвать Г.Саймона, В.Томпсона, Д.Истона. Именно они начали разрабатывать новый подход к государственному администрированию – поведенческий. Оригинальность их работ состоит в том, что авторы стремились объяснить реальное функционирование административных служб через анализ поведения работающих в них индивидов и групп.
Школа поведенческих наук несколько отошла от школы человеческих отношений, которая концентрировала внимание на методах налаживания межличностных отношений. Основ ной целью этой школы в самых общих чертах было повышение эффективности организации за счет повышения эффективности ее человеческих ресурсов.
С начала 60-х гг. в государственном администрировании быстро становится популярным системный подход, чему в немалой степени способствовали работы Д.Истона, Г.Алмонда, Т,Парсонса. Применение теории систем к административно-государственному управлению во многом облегчило для руководителей задачу увидеть всю организацию в единстве составляющих ее частей, которые неразрывно связаны с внешним миром. Этот подход также помог интегрировать вклад более ранних школ, в разное время доминировавших в теории и практике административно- государственного управления.
Главная идея системного подхода заключается в признании взаимосвязей и взаимозависимости элементов, подсистем и всей системы государственного администрирования с внешней средой, т.е. с обществом в целом. Это дает возможность рассматривать взаимосвязи в системе административно-государственного управления и между системой и обществом как единое целое. Такой подход означает, что стратегия государственного администрирования не может быть объектом точного прогнозирования и планирования, поскольку общество постоянно развивается и изменяется. Вместе с тем этот подход предполагает акцент на разработке стратегического управления, устанавливающего общие цели и способы поведения административно-государственного управления.
Сегодня системный подход является одним из самых влиятельных направлений как в теории административно-государственного управления так и в научном управлении в целом.
Анализ основных переменных, влияющих на функции государственного администрирования, на эффективность административных структур является основным достижением ситуационного подхода, ставшего логическим продолжением теории систем. Он возник в начале 70-х гг. и внес важный вклад в развитие государственного управления, используя возможности прямого приложения науки к конкретным ситуациям и условиям. Наиболее известными теориями, разработанными в русле ситуационного подхода, являются концепция "мягкого мышления" и "организационная кибернетика".
Сторонники ситуационного подхода к административно-государственному управлению утверждают, что оптимальных структур не существует. Центральной идеей ситуационного подхода является анализ ситуации, т.е, конкретного набора обстоятельств, которые сильно влияют на данную административную организацию в данное конкретное время. Поскольку в центре внимания постоянно оказывается новая ситуация, в рамках этого подхода особое значение приобретает "ситуационное мышление". Используя этот подход, руководители могут лучше понять, какие приемы будут в большей степени способствовать достижению целей организации в конкретной ситуации.
Огромную роль в популяризации и распространении науки административно-государственного управления играет Организация Объединенных Наций. С 1967 г. под эгидой ООН регулярно проводятся международные совещания экспертов по проблемам административно-государственной деятельности.