Особенности приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности

 

Основы приобретения прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, закреплены ст. 28 ЗК. Данной статьей определены те виды прав, на основании которых лица могут приобрести и использовать земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Пункт 1 указанной статьи гласит, что земельные участки из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предоставляются гражданам и юридическим лицам в собственность или в аренду, а также предоставляются юридическим лицам в постоянное (бессрочное) пользование в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 20 ЗК, и гражданам и юридическим лицам в безвозмездное срочное пользование в случаях, предусмотренных п. 1 ст. 24 ЗК.

Полномочиями по предоставлению земельных участков из государственной или муниципальной собственности обладают органы государственной власти или местного самоуправления согласно ст. 29 ЗК в пределах предоставленной им компетенцией в соответствии со ст. 9-11 ЗК и иными нормативными актами.

Предоставление земельных участков осуществляется на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления. При этом право постоянного бессрочного пользования, а также право безвозмездного срочного пользования возникают на основании данного акта как правоустанавливающего документа. Право собственности может возникнуть на основании акта органа государственной власти или органа местного самоуправления, если земельный участок предоставляется в собственность бесплатно, либо на основании акта уполномоченного органа и договора купли-продажи земельного участка. Право аренды земельного участка возникает на основании акта уполномоченного органа и договора аренды. Согласно действующему законодательству одной из распространенных и требуемых законом форм заключения договоров на приобретение земельных участков из публичной собственности являются торги.

Предоставление земельного участка рассматривается земельным законодательством как юридический факт, выражающийся в действии органа государственной власти или органа местного самоуправления по принятию индивидуального акта, в котором выражается воля уполномоченного органа передать земельный участок конкретному лицу в пользование, владение или собственность. При этом предоставление рассматривается как действие по передаче земельного участка лицу, ранее не приобретавшего права на него. Так, переоформление на право собственности или право аренды права постоянного (бессрочного) пользования или права пожизненного наследуемого владения не должно сопровождаться предоставлением земельного участка.

Пунктом 2 ст. 28 ЗК установлено, что предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Предоставление земельных участков в собственность граждан и юридических лиц может осуществляться бесплатно в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Платность предоставления земельных участков проистекает из общего принципа платности землепользования, определенного ЗК. Согласно подп. 7 п. 1 ст. 1 ЗК любое использование земли осуществляется за плату, за исключением случаев, установленных федеральными законами и законами субъектов РФ. Возможность бесплатного предоставления земельного участка должна быть специально закреплена законом (см., например, ст. 30, 34 ЗК).

Пунктом 4 ст. 28 ЗК установлен исчерпывающий перечень оснований возможного отказа в предоставлении земельного участка гражданам или юридическим лицам из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Это: изъятия земельных участков из оборота; установленного федеральным законом запрета на приватизацию земельных участков; резервирования земель для государственных или муниципальных нужд. Тем же пунктом ст. 28 ЗК установлен запрет отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц. Перечисленные положения распространяются не только на случаи предоставления земельных участков для строительства, но и на любые цели использования земли.

Высший Арбитражный Суд РФ (постановление от 13 марта 2007 г. N 15355/06 по делу N А62-1807/2006) пояснил, что в силуч. 4 ст. 28 ЗК не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, ограниченных в обороте, если федеральным законодательством разрешено такое предоставление. В соответствии с ч. 1 ст. 36 ЗК граждане и юридические лица, имеющие в собственности здания, строения, сооружения, расположенные на земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, имеют исключительное право на приватизацию таких земельных участков.

Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в федеральной собственности (в силу ст. 29 ЗК), наделен ряд органов государственной исполнительной власти, осуществляющих управление и распоряжение федеральным имуществом.

Так, полномочиями по управлению и распоряжению федеральным имуществом в целом, включая земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, согласно Положению о нем наделено федеральное агентство по управлению федеральным имуществом*(39). В свою очередь, полномочия по управлению и распоряжению земельными участками в границах особых экономических зон возложены на Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами*(40).

Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в собственности субъекта РФ, наделяются органы исполнительной власти субъекта РФ согласно законодательству субъекта РФ. Правом предоставления земельных участков из земель, находящихся в муниципальной собственности, наделены органы местного самоуправления. Наделение органов местного самоуправления такими правами осуществляется с учетом положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ".

Решение органа государственной власти или органа местного самоуправления о предоставлении земельного участка считается первым и основным юридически значимым действием при переходе права на земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, иному лицу. Оно выступает выражением воли собственника по отчуждению участка. При безвозмездной передаче земельного участка решение служит основанием для отвода и государственной регистрации прав на участок, при возмездном отчуждении - основанием для заключения договора.

Полномочия по распоряжению земельными участкам, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю установлены Федеральным законом "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". Согласно общему положению ст. 3 данного Закона распоряжение земельными участками, находящимися в государственной собственности до разграничения государственной собственности, должно осуществляться органами местного самоуправления, если федеральным законом не установлено иное.

Статьями ЗК установлен разный порядок предоставления земельных участков в зависимости от дальнейшего использования, связано ли оно с возведением капитальных сооружений (строительством) или нет. Вопросам предоставления земельных участков для строительства уделено внимание в § 3 настоящей главы. Основания предоставления земельных участков для целей не связанных со строительством установлены ст. 34 ЗК, которой определен порядок предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для целей, не связанных со строительством. При этом данная статья устанавливает общие правила предоставления земельных участков для целей, не связанных со строительством. В отношении предоставления наиболее значимых для сельскохозяйственного производства земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, предусмотрены специальные нормы об обязательном проведении торгов. Данные нормы установлены Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения".

Существенным условием обеспечения процедуры предоставления участков на основании ст. 34 ЗК, является разработка и принятие органами государственной власти или местного самоуправления специальных актов, устанавливающих процедуры и критерии предоставления. Данные акты должны соответствовать общим требованиям, которые определены настоящей статьей, а также не должны противоречить иным нормам ЗК, прежде всего направленным на урегулирование отношений по возникновению прав на земельные участки. Одним из основных условий законности предоставления земельных участков на основании настоящей статьи ЗК следует назвать максимальное обеспечение равных возможностей гражданам и юридическим лицам при приобретении участков, а также условие предоставления достаточно полной и достоверной информации. Земельный участок, который предполагается предоставить, формируется на основании ст. 69, 70 ЗК, а также Закона о землеустройстве и Закона о государственном кадастре недвижимости. Права на земельные участки, предоставленные правообладателям на основании настоящей статьи, подлежат государственной регистрации в соответствии с требованиями ГК и Закона "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним".

Определяя основания и порядок предоставления земельных участков из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, ЗК не обошел вниманием вопрос о размерах таких участков. Статьей 33 ЗК установлены общие положения о нормах предоставления земельных участков. При этом нормы предоставления земельных участков гражданам для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства устанавливаются законами субъектов РФ. В законодательстве имеется тенденция предоставления субъекту РФ достаточно больших полномочий по поддержке и управлению сельскохозяйственной сферой в регионе. Однако в основе полномочий, установленных данной статьей, находятся нормы настоящего Кодекса об общих полномочиях субъекта РФ в области регулирования земельных отношений, установленных ст. 10 ЗК.

Специальные положения ЗК (ст. 36) посвящены отношениям по поводу приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения. Правовое значение исключительного права на приобретение гражданами или юридическими лицами земельных участков в собственность или в аренду, установленное п. 1 ст. 36 ЗК РФ, разъяснено Высшим Арбитражным Судом РФ в постановлении Пленума ВАС от 24 марта 2005 г. N 11 "О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства".

Согласно указанному постановлению, поскольку право на приобретение земельного участка является исключительным, т.е. никто, кроме собственника здания, строения, сооружения, не имеет права на приватизацию земельного участка, занятого соответствующим зданием, строением, сооружением. При рассмотрении споров, связанных с осуществлением этого исключительного права, следует исходить из того, что установленный п. 1 ст. 5 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. N 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" запрет юридическим лицам, в уставном капитале которых доля РФ, субъектов РФ и муниципальных образований превышает 25 процентов, покупать государственное и муниципальное имущество не применяется при приватизации указанными юридическими лицами земельных участков, на которых расположены принадлежащие им на праве собственности объекты недвижимости. Также постановлением Пленума ВАС разъяснено, что установленная Законом о введении в действие ЗК норма о приватизации зданий, строений, сооружений одновременно с приватизацией земельного участка (п. 7 ст. 3) не лишает лицо, ставшее собственником недвижимости вследствие его приватизации до введения в действие ЗК, права приобрести земельный участок в собственность или заключить договор его аренды, за исключением случаев, когда приватизация земельного участка запрещена.

Наличие договора аренды земельного участка, заключенного до введения в действие ЗК, не лишает собственника недвижимости права выкупа земельного участка в соответствии с п. 1 ст. 36 ЗК.

При реализации п. 2 ст. 36 ЗК, согласно которой в существующей застройке земельные участки, на которых находятся сооружения, входящие в состав общего имущества многоквартирного дома, жилые здания и иные строения предоставляются в качестве общего имущества в общую долевую собственность домовладельцев в порядке и на условиях, которые установлены жилищным законодательством, следует иметь в виду специальные нормы иных федеральных законов, регулирующих приобретение права на недвижимость и земельные участки под этой недвижимостью. Так, п. 5 ст. 36 Жилищного кодекса РФ (ЖК) собственникам помещений в многоквартирном доме принадлежат на праве общей долевой собственности земельный участок, на котором расположен данный дом, с элементами озеленения и благоустройства и иные предназначенные для обслуживания, эксплуатации и благоустройства данного дома объекты, расположенные на указанном земельном участке.

Согласно той же статье ЖК земельный участок, на котором расположен многоквартирный дом, может быть обременен правом ограниченного пользования другими лицами. Не допускается запрет на установление обременения земельного участка в случае необходимости обеспечения доступа других лиц к объектам, существовавшим до дня введения в действие ЖК. Новое обременение земельного участка правом ограниченного пользования устанавливается по соглашению между лицом, требующим такого обременения земельного участка, и собственниками помещений в многоквартирном доме. Споры об установлении обременения земельного участка правом ограниченного пользования или об условиях такого обременения разрешаются в судебном порядке.

Кроме того, согласно ст. 137 ЖК в случаях, если это не нарушает права и законные интересы собственников помещений в многоквартирном доме, товарищество собственников жилья вправе получать в пользование либо получать или приобретать в общую долевую собственность собственников помещений в многоквартирном доме земельные участки для осуществления жилищного строительства, возведения хозяйственных и иных построек и их дальнейшей эксплуатации; осуществлять в соответствии с требованиями законодательства от имени и за счет собственников помещений в многоквартирном доме застройку прилегающих к такому дому выделенных земельных участков.

Указание п. 3 ст. 36 ЗК о совместном обращении собственников помещений в здании при приобретении прав на земельные участки под таким зданием на практике привело к затруднениям при приобретении права на земельные участки в этом случае. Часто отсутствовала возможность именно совместного обращения ввиду того, что не все собственники помещений на момент подачи заявления были выявлены или намеревались реализовать право на приобретение земли.

В целях разрешения этой проблемы Пленум ВАС РФ в постановлении от 25 марта 2005 г. N 11 предложил следующее решение: в силу части второй п. 3 ст. 36 ЗК в случае, если в здании, расположенном на неделимом земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, помещения принадлежат одним лицам на праве собственности, другим лицам - на праве хозяйственного ведения или всем лицам - на праве хозяйственного ведения, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК, федеральными законами, с условием согласия сторон договора аренды на вступление в указанный договор иных правообладателей помещений в этом здании.

При рассмотрении споров, связанных с приобретением таких земельных участков упомянутыми лицами, необходимо исходить из того, что договор аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора может быть заключен при условии участия в нем как нескольких владельцев помещений, так и одного из них.

Заключение договора аренды с одним лицом на стороне арендатора производится с учетом потенциальной возможности вступления в него иных лиц на стороне арендатора в соответствии с положениями п. 3 ст. 36 ЗК. Понуждение к заключению договора аренды земельного участка в отношении отдельных владельцев помещений не допускается (п. 1 ст. 421 ГК).

Постановлением Пленума ВАС определено, что при рассмотрении споров, связанных с регистрацией договора аренды земельного участка с множественностью лиц на стороне арендатора, необходимо учитывать, что если такой договор заключен на срок один год и более, то в соответствии с п. 2 ст. 26 ЗК он подлежит государственной регистрации. Поскольку лица, указанные вп. 3 ст. 36 ЗК, могут заключить договор аренды с множественностью лиц на стороне арендатора при участии в нем одного или нескольких владельцев помещений в здании, находящемся на неделимом земельном участке, надлежащим образом оформленный договор, заключенный на один год и более, подлежит государственной регистрации после подачи в регистрирующий орган заявления лицами, подписавшими такой договор.

В соответствии с п. 4 ст. 36 ЗК, если помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, закреплены за несколькими казенными предприятиями и государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный участок предоставляется лицу, во владении которого находится большая площадь помещений в здании, в постоянное (бессрочное) пользование, а другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на закрепленные за ними помещения. При применении приведенной нормы следует обратить внимание также на п. 4 ст. 35 ЗК. Согласно п. 4 ст. 35 ЗК отчуждение здания, строения, сооружения, находящихся на земельном участке и принадлежащих одному лицу, проводится вместе с земельным участком, за исключением отчуждения части здания, строения, сооружения, которая не может быть выделена в натуре вместе с частью земельного участка.

Пунктами 5-8 ст. 36 ЗК установлен порядок приобретения прав на земельный участок. В то же время данный порядок распространяется и на случай переоформления прав на землю, установленный ст. 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации". При этом при переоформлении прав на землю этот порядок применяется вне зависимости от того, расположены или нет на земельном участке, используемом на праве постоянного (бессрочного) пользования, здания, строения или сооружения.

В соответствии с п. 6 ст. 36 ЗК в месячный срок со дня поступления указанного в п. 5 настоящей статьи заявления исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 настоящего Кодекса, принимает решение о предоставлении земельного участка на праве собственности, в аренду или в случаях, указанных в п. 1 ст. 20настоящего Кодекса, на праве постоянного (бессрочного) пользования. В месячный срок с даты принятия решения о предоставлении земельного участка на праве собственности или в аренду исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные ст. 29 настоящего Кодекса, осуществляет подготовку проекта договора купли-продажи или аренды земельного участка и направляет его заявителю с предложением о заключении соответствующего договора.

В отношении данной нормы было вынесено Определение Конституционного суда РФ от 12 мая 2005 г. N 187-О. Данным определением, в частности, было разъяснено, что согласно Конституции РФ земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (ст. 9, ч. 2); граждане и их объединения вправе иметь землю в частной собственности (ст. 36, ч. 1). Условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (ст. 36, ч. 3 Конституции РФ). Таким федеральным законом, регламентирующим в том числе условия и порядок приобретения прав на земельные участки, которые находятся в государственной или муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения, является ЗК.

Согласно п. 1 ст. 36 ЗК граждане и юридические лица - собственники зданий, строений, сооружений имеют исключительное право на приватизацию земельных участков или приобретение права их аренды в порядке и на условиях, установленных данным Кодексом, федеральными законами. На возникающие при этом правоотношения в полной мере распространяется правовая позиция Конституционного Суда РФ, в силу которой государство, закрепляя в законе право на приватизацию, обязано обеспечить возможность его реализации гражданами, гарантируя при передаче определенного имущества в собственность субъектов частного права соблюдение принципов и норм, предусмотренных Конституцией РФ (Постановление от 3 ноября 1998 г. N 25-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 4 Закона РФ "О приватизации жилищного фонда в РФ").

Как установлено Земельным кодексом РФ, земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть переданы в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с данным Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности (п. 2 ст. 15); оборот земельных участков осуществляется в соответствии с гражданским законодательством и данным Кодексом; земельные участки, отнесенные к землям, изъятым из оборота, не могут предоставляться в частную собственность; земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами (п. 1 и 2 ст. 27); так, не подлежат приватизации земельные участки общего пользования (п. 12 ст. 85).

Из п. 6 ст. 36 ЗК в системной связи с иными названными его нормами вытекает, таким образом, обязанность исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления, предусмотренных ст. 29 данного Кодекса, - с учетом обеспечения баланса публичных и частных интересов - подготовить проект договора купли-продажи или аренды земельного участка и направить его заинтересованному лицу - собственнику расположенного на этом участке здания, строения, сооружения.

Если указанное лицо обращается с заявлением о приобретении права собственности на земельный участок путем заключения договора купли-продажи, а исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления не направляет заявителю проект договора купли-продажи либо предлагает заключить договор аренды, собственник объекта недвижимости может обратиться в суд с заявлением о признании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) этих органов незаконными. Рассматривая такие дела, суды оценивают доводы исполнительных органов государственной власти или органов местного самоуправления о невозможности продажи спорного земельного участка в связи с его ограничением в обороте, запретом приватизации, установленным федеральным законом, либо в связи с его резервированием для государственных или муниципальных нужд (отнесением их к землям общего пользования) на основе соответствующих правовых актов органов публичной власти, использованием для иных публичных целей.