В России (1991 - 2003 гг.)

Период с 1991 по 2003 год принято считать переходным к рыночной экономике. Именно в 2003 году Европейский Союз признал Россию страной с рыночной экономикой. Развитие российского туризма характеризуется переходом от административного регулирования туризмом к экономическому стимулированию, основанному на новых российских законах, касающихся как предпринимательства и рынка в целом, так и туристской деятельности в частности. В специальной литературе по проблемам экономики туризма, туристский рынок определяется как туристский регион, страна. Туристский рынок рассматривается как система, в которой совершается процесс превращения туристско-экскурсионных услуг в деньги и обратно.

Особенности переходного периода:

§ переход от монопольного хозяйства к многоукладному (туристские предприятия становятся собственностью разных владельцев);

§ формирование туристского рынка на основе новых законов;

§ использование туристских ресурсов в условиях рынка на основе новых экономических и правовых отношений;

§ изменение характера спроса в связи с появлением новых видов туристских услуг (выездные шоп-туры, развлекательные и приключенческие туры, тур с целью изучения языка и т.д.);

§ невостребованность материальной базы туризма (гостиницы, пансионаты, дома отдыха);

§ возникновение большого числа малых и средних туристских предприятий;

§ рост средних показателей выездного туризма, особенно с целью шопинга.

На первом этапе развития рынка разрабатывались в основном выездные туры. Многолетний дефицит выездного туризма в СССР вызвал повышенный спрос на внешний туристский продукт. Некоторые страны ввели ряд мер по привлечению российских туристов: безвизовый въезд в страны бывшего социалистического содружества (Китай, Чехия, Венгрия, Болгария и др.); упрощение визовых формальностей в Германии, Италии, Испании; экономические туры для российских туристов в некоторые страны (Франция, Испания).

Большим спросом пользовались шоп-туры, туры познавательного характера, отдых в Турции, Италии, Греции, ОАЭ, развлекательный и молодёжный туризм, образовательный и деловой туры, горнолыжный туризм, лечение и оздоровление, морские круизы.

24 августа 1990 года Коллегия Центрального совета по туризму и экскурсиям приняла «революционное» постановление «О развитии и совершенствовании организации самодеятельного туризма в новых условиях хозяйствования». В постановлении было записано о переводе туристско-экскурсионных производственных учреждений «на новые условия хозяйствования, определенные постановлениями Секретариата ВЦСПС №21-43 от 11 октября 1989 года и № 25-20 от 14 декабря 1989 года».

Центральный совет по туризму и экскурсиям предлагал Всесоюзной федерации туризма и Управлению самодеятельного туризма создать общественную организацию – Туристско-спортивный союз СССР.

В целях предметного обсуждения и принятия устава Туристско-спортивного союза СССР было решено провести учредительный съезд 14-16 декабря 1990 г. в Москве. Оргкомитет подготовил Декларацию об образовании Туристско-спортивного союза СССР. Основной задачей считалось создание наилучших условий для функционирования всех входящих в него на добровольных условиях туристско-спортивных и других организаций.

Делегатам съезда представили справку об ассигнованиях Центрального совета по туризму и экскурсиям на самодеятельный туризм. Если общая сумма этих расходов в 1989 году составляла 224 тысячи рублей, то в 1990 году - 444 тысячи, то есть почти в два раза больше!

На учредительном съезде приняли Устав, где указывалось, что Союз представляет демократическую общественную организацию. Были избраны президент и четыре его заместителя. Бюро Исполкома Союза состояло из 11 человек. Подобные Союзы были организованы в регионах, в том числе и в Ленинграде.

К сожалению, история Туристско-спортивного союза СССР оказалась совсем короткой. Вся система управления туризмом развалилась вместе с распадом СССР. Профсоюзный туризм перестал существовать. Самодеятельный туризм вышел из внимания государственной политики и вдруг оказался на грани исчезновения. Из госбюджета вообще исчезла статья «туризм». С падением доходов населения резко сократился внутренний туризм. Пришла в упадок его материальная база.

Чтобы как-то спасти положение и сохранить структуру, в июне 1992 года на I (учредительном) конгрессе был создан Международный туристско-спортивный союз. Инициаторами его создания стали туристско-спортивные организации России, Украины, Беларуси, Казахстана, Армении, Молдовы, Литвы, Москвы и Санкт-Петербурга. Было решено сохранить все хорошее и ценное, что накоплено за многие годы самодеятельным и спортивным туризмом бывшего СССР.

В конце 1994 года создается Государственный комитет Российской Федерации по физической культуре и туризму, а в Комитете - управление «Координация развития туризма в стране». Одна из задач этого Комитета – решение проблем государственной поддержки самодеятельному туризму.

В конце 1996 года принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Этот закон был подписан Президентом Российской Федерации Б. Ельциным.

Характерной особенностью данного этапа развития туризма является в некоторой степени кризисное состояние внутреннего и въездного туризма России. И все же в это время развитию туризма в нашей стране уделяется все больше внимания. В частности, постановлением Правительства РФ за N 177 от 11. 03.1996 г. принята Федеральная целевая программа «Развитие туризма в Российской Федерации», а до этого принят Закон «Об основах туристической деятельности в Российской Федерации» и издано распоряжение Правительства РФ от 11.07.02 г. N 954-р «О концепции развития туризма в Российской Федерации на период до 2005 года».

В названных документах сформулированы правовые основы создания рынка тypиcтcких услуг и регулирования отношений при путешествиях по стране и рациональному использованию имеющихся соответствующих ресурсов российского туристского комплекса. В результате в бюджеты разных уровней поступает ежегодно более 6 млрд. руб. налоговых сборов от туризма, которые направляются на развитие в регионах современного конкурентоспособного туристского комплекса для удовлетворения потребностей российских и иностранных граждан в разнообразных услугах и повышение их качества.

Законодательство о туристской деятельности получило развитие в субъектах Российской Федерации. Так, в 48 субъектах были приняты специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (законы «О туризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации», «О поддержке развития туризма», «О развитии внутреннего и выездного туризма» и т.д.). Наряду с законами в 3 субъектах Российской Федерации действуют концепции развития туризма, (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, а в 16 регионах приняты региональные целевые программы развития туризма. Все это подчеркивает значение туризма для социально-экономического, культурного, экологического и иного развития субъектов Российской Федерации.

Особенности развития туризма в России в переходный период во многом обусловлены политическими и экономическими изменениями, происходившими в стране после 1990 года. Иностранные граждане получили возможность свободно передвигаться по территории России, а российские выезжать за границу. Небольшие частные туристические фирмы стали во множестве появляться и в крупнейших городах, и в далекой провинции. Общий экономический кризис этих лет тоже существенно повлиял на структуру и динамику российского туризма. В итоге резко сократился спрос на преобладавшие прежде путешествия и отдых внутри страны, и столь же резко увеличился спрос на ранее весьма немногочисленные поездки в зарубежные центры туризма. Но основной причиной чрезвычайного спада во внутреннем туризме остается прекращение его финансирования со стороны государства и профсоюзов. Развитию туризма был нанесён существенный урон из-за ситуации, сложившейся в России вследствие экономического кризиса (август 1998 года). Многие фирмы переключились на разработку продукта внутреннего и выездного туризма. Это дало возможность приостановить процесс банкротства туристских фирм и частично перераспределить сегменты на внутренний и выездной туризм.

Наиболее приоритетными направлениями внутреннего туризма стали средняя полоса и юг России. Разрабатываемые туры в основном отличались непритязательностью: отдых в курортных местах России и Украины (Сочи, Геленджик, Дагомыс, Ялта и др.), познавательный туризм в культурно-исторические центры («Золотое кольцо», Нижний Новгород, Москва, Санкт-Петербург и др.), экологический туризм, сафари-туры (охота, рыбалка), речные круизы по Волге, Лене, Иртышу, Енисею, отдых, лечение.

Приоритетные направления въездного туризма: познавательный, экологический, сафари-туры (рыбалка, охота), отдых, морские круизы на Дальнем Востоке. В России около 8 тысяч туристских фирм. Подавляющее большинство из них занимается выездным туризмом – в другие страны. И очень мало фирм, проводящих внутри России путешествия с «активными способами передвижения», а точнее, которые занимаются оздоровительным, спортивным туризмом.

Недостатки, тормозящие развитие въездного и внутреннего туризма:

§ нестабильность внутренней политики;

§ несоответствие дорожно-транспортной инфраструктуры международным стандартам. Мало строится и реконструируется старых аэропортов, авто- и железнодорожных вокзалов, автостоянок с высоким сервисом обслуживания (заправка, ремонт и мойка машин);

§ несоответствие гостиничной базы мировым стандартам, в частности, классности гостиниц и уровню сервиса в них;

§ завышенные цены на гостиничные и ресторанные услуги в городах;

§ несовершенство законодательного и экономического стимулирования российского въездного и внутреннего туризма на государственном и местном уровне;

§ недостаточно квалифицированная организация обслуживания туристов, что создаёт отрицательный имидж как конкретному туристскому центру, так и стране в целом;

§ отсутствие единой политики государства и местных властей по созданию положительного имиджа России как страны туризма.

Однако в последние годы наблюдается тенденция улучшения развития туризма в России: увеличивается поток желающих посетить не только зарубежные страны, но и достопримечательные отечественные места, улучшается качество обслуживания, развивается детский туризм (предлагаются всевозможные детские поездки на морские курорты, в различные лагеря (от палаточных до комфортабельных) и зарубежные страны с познавательной целью и т.д.), разрабатываются новые маршруты туров.

К сожалению, туристский рынок переходного периода в России является неразвитым и несбалансированным. Низкие инвестиции, широкое использование бартерных расчетов способствует тому, что процесс развития рынка происходит очень медленно. А количество выезжающих за границу, по сравнению с въезжающими и внутренними туристами, провоцирует дисбаланс рынка.

Современное состояние нормативного правового регулирования в сфере туризма характеризуется следующими тенденциями:

развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма;

усилением экономической (финансовой) ответственности лиц, осуществляющих туристскую деятельность, за нарушение гражданско-правовых обязательств, а как следствие - повышением прозрачности, стабильности и инвестиционной привлекательности туристского бизнеса;

появлением правовых актов, регламентирующих вопросы классификации и стандартизации в различных сегментах туристской индустрии (средства размещения, пляжи, горнолыжные трассы и др.);

развитием нормативного правового регулирования в области безопасности туризма;

формированием правовых основ саморегулирования на туристском рынке, в том числе активным развитием нормотворчества саморегулируемых организаций (ассоциаций (союзов) туроператоров, банков и страховщиков);

комплексностью нормативного правового регулирования в сфере туризма, в том числе наличием значительного числа «туристских норм» в смежных с законодательством о туристской деятельности отраслях законодательства (далее - смежное законодательство);

развитием регионального правотворчества в сфере туризма и его унификацией;

гармонизацией законодательства Российской Федерации и права Европейского Союза, законодательств государств Содружества независимых государств и др.

В настоящий момент законодательство о туристской деятельности в значительной мере соответствует нормам и принципам международного права, гармонизировано с правом Европейского Союза и законодательством развитых в туристском отношении государств.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (далее - Закон о туристской деятельности) законодательство Российской Федерации о туристской деятельности относится к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и состоит из Закона о туристской деятельности, принимаемых в соответствии с ним федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Законодательство Российской Федерации о туристской деятельности (далее - законодательство о туристской деятельности) определяет принципы государственной политики, направленной на установление правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации, и регулирует отношения, возникающие при реализации прав туристов на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, а также определяет порядок рационального использования туристских ресурсов Российской Федерации.

В целях повышения качества туристских услуг и обеспечения безопасности туризма в области стандартизации и классификации объектов туристской индустрии Ростуризмом утверждены нормативные правовые акты, регламентирующие вопросы классификации средств размещения, горнолыжных трасс и пляжей. В течение трех лет классификация гостиниц осуществляется на основе государственно-частного партнерства, подтверждая оценку качества обслуживания, став своего рода знаком качества. Как показывает международная практика, наличие «звезд» у гостиницы существенно повышает ее привлекательность для потенциальных клиентов. В настоящее время система активно внедряется в российских регионах, особо нуждающихся в доверии потребителей.

Названные системы классификации, призванные существенно повысить уровень безопасности отдыхающих и структурировать российский рынок, включают в себя порядок проведения оценки соответствия гостиниц (пляжей, трасс) требованиям безопасности, информационному обеспечению, предоставлению дополнительных услуг для туристов и другие положения.

Значительное внимание в деятельности федеральных органов исполнительной власти отводится вопросам анализа и обобщения правоприменительной практики, на основе которой формируются предложения по совершенствованию законодательства о туристской деятельности. Так, при федеральном органе исполнительной власти в сфере туризма на постоянной основе функционирует межведомственная рабочая группа по мониторингу законодательства о туристской деятельности. Активную роль в рабочей группе играют представители гражданского общества (ассоциации туроператоров, ассоциации (союзы) банков и страховщиков).

Законодательство о туристской деятельности активно развивается в субъектах Российской Федерации. В 48 субъектах Российской Федерации существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (законы «О туризме», «О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации», «О поддержке развития туризма», «О развитии внутреннего и въездного туризма» и т.д.). Наряду с законами в 3 субъектах Российской Федерации действуют концепции развития туризма, (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, а в 16 регионах приняты региональные целевые программы развития туризма. Все это подчеркивает значение туризма для социально-экономического, культурного, экологического и иного развития субъектов Российской Федерации.

К сожалению, действующие нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не всегда регулируют актуальные проблемы развития регионального туризма. Часто региональные законы создаются по одним и тем же канонам, что и Федеральный закон «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации». Вместе с тем, федеральный закон и законы субъектов Российской Федерации имеют очевидное изначальное различие. Первые - призваны заложить единые (общие) подходы к государственному регулированию в сфере туризма, а вторые - особенности применительно к конкретным территориям субъектов Российской Федерации.

В связи с этим в целях эффективного развития регионального туризма в разрабатываемых субъектами Российской Федерации нормативных правовых актах целесообразно отражать следующие актуальные вопросы правового регулирования туризма:

определения и поддержки в субъекте Российской Федерации приоритетных направлений туристской деятельности;

защиты прав и законных интересов туристов в субъекте Российской Федерации, реализации на его территории мер обеспечения безопасности туризма;

содействия информационному обеспечению регионального туризма, в том числе путем продвижения регионального туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;

содействия стандартизации и классификации объектов туристской индустрии, расположенных на территории субъекта Российской Федерации;

классификации и оценки туристских ресурсов субъекта Российской Федерации, установления режима их охраны, порядка сохранения целостности туристских ресурсов и реализации мер по их восстановлению, определения порядка использования туристских ресурсов с учетом предельно допустимых нагрузок на окружающую природную среду;

содействия в субъекте Российской Федерации кадровому обеспечению и развитию научных исследований в сфере туризма;

содействия деятельности предпринимателей в сфере туризма;

другие вопросы, за исключением вопросов, отнесенных к исключительным предметам ведения и полномочиям Российской Федерации.

Значительный социально-экономический эффект получен от реализации постановления Правительства Российской Федерации «Об утверждении положения о пребывании на территории Российской Федерации иностранных граждан - пассажиров круизных судов». Данный документ существенно упростил туристские формальности для иностранных туристов, прибывающих в Российскую Федерацию на круизных судах сроком не более чем на 72 часа. Такие туристы могут посещать туристские центры нашей страны без оформления визы, что способствует получению значительных выгод для российских портовых городских и иных поселений (Санкт-Петербург, Владивосток, Петропавловск-Камчатский и др.).

Нормы законодательства о туристской деятельности тесно переплетаются с правовыми нормами, регулирующими вопросы правового положения иностранных граждан, миграционного учета, вопросами выезда за пределы территории Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию и др. вопросами государственной миграционной политики. В связи с этим принятие государством решений в данной сфере должно осуществляться с учетом соблюдения баланса интересов развития въездного туризма, а также интересов обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.

Требования динамики развития туристского рынка обусловливают необходимость постоянного совершенствования законодательных актов сферы туризма, а также мониторинга смежного законодательства, влияющего на состояние туристской индустрии.

 

1. Почему этот период принято считать переходным этапом в развитии туризма?

2. Назовите особенности развития туризма в России в переходный период.

3. Почему самодеятельный туризм в начале 90-х годов оказался на грани исчезновения?

4. Значение Федерального закона «Об основах туристской деятельности в РФ» для развития туризма.