Правовая основа управления земельными ресурсами

В общей теории права нет единого мнения о месте земельного права в системе права. Так, В.И. Гойман земельное право считает отраслью частного права, которая регулирует отношения, связанные с владением, пользованием и распоряжением землей, а В.М. Левченко и И.Н. Сенякин земельное право относят к фундаментальным отраслям права (или главным профилирующим) наряду с конституционным, административным, гражданским и уголовным.[51] В.С. Нерсесянц также относит земельное право к основным отраслям современного российского права наряду с конституционным (государственным) правом, которое имеет решающее значение, и административным, гражданским, предпринимательским, уголовным правом, трудовым правом, семейным правом, финансовым правом, природоохранным правом, гражданским процессуальным, уголовно-процессуальным и исправительно-трудовым правом. [52]

В.А. Четвернин[53] характеризует земельное право как исторически отделившуюся во второй половине XX в. подотрасль гражданского права, сформировавшуюся в комплексную отрасль правового законодательства, которая сочетает в себе нормы гражданского и административного права. Он обосновывает это обособление тем, что экспансия административного права не является результатом произвольного законотворчества. Она необходима для защиты публичного интереса от произвола частных лиц в усложняющихся общественных отношениях. «Так земля и другие природные ресурсы составляют особые объекты собственности. Это природные объекты, образующие среду обитания человека, естественную среду, в которой существует население государства, развивается общество. Поэтому земля и другие природные ресурсы являются объектом публичного интереса, выражаемого и защищаемого государством. Путём кодификации норм права, регулирующих отношения собственности на землю и другие природные ресурсы, а также отношения землепользования (использования природных ресурсов) законодатель создаёт комплексные отрасли земельного и природоресурсного правового законодательства. Специфика этого законодательства — административно — правовое регулирование землепользования (использования природных ресурсов) независимо от формы собственности. В частности, земельное законодательство устанавливает обязательные для всех собственников и землепользователей режимы использования земель разных категорий, земель имеющих разное предназначение. Смысл земельного законодательства — ограничение правомочий собственности на землю по мотивам публичного интереса». [54]

Для выявления и понимания взаимосвязи принципов земельного права с принципами иных отраслей права важное значение имеют вопросы о предмете земельного права, о его соотношении с иными отраслями права. Это обусловлено тем, что земля выступает одновременно как составная часть окружающей природной среды, средство производства и пространственный базис, объект хозяйствования, место расселения человека и в качестве территории государства, пространственного предела государственной власти. «Правовое регулирование отношений, связанных с каждым из этих факторов, осуществляется соответствующими отраслями права. Экологическая функция земли находит своё проявление в рамках экологического права. Социальная и экономическая функция — гражданского, хозяйственного, сельскохозяйственного права. Политическая — государственного права. Несмотря на все это, земля остаётся одной и единой. Поэтому должна быть отрасль права, которая призвана объединить указанные объективные признаки земли. Такой отраслью права, регулирующей земельные отношения в единстве и взаимосвязи, является земельное право. Данным признаком, прежде всего, определяются самостоятельность земельного права, невозможность его, несмотря на трансформации института купли — продажи земли, стать какой-то частью гражданского права» [55]

В.В. Петров считал, что «если все нормы, регулирующие земельные отношения в Земельном кодексе РСФСР, подразделить на земельно-ресурсовые, земельно-охранительные, земельно-имущественные, земельно-хозяйственные, земельно-управленческие, то охранительная часть, связанная с экологическими отношениями, здесь занимает самую малую часть. Основная масса норм земельного закона посвящена земельно-хозяйственным, точнее, сельскохозяйственным вопросам: организации рационального использования земель на основе соответствующих форм собственности, владения, пользования, аренды. Нет, Земельный кодекс не заслуживает упрёка в плане экологии. Уровень его экологизации вполне удовлетворителен на данном этапе развития. Однако его главная цель регулирования находится в сфере экономики, а не экологии. Таковы реалии сегодняшнего дня». [56] Из этого В.В.Петров сделал вывод, что «земельное право как отрасль не входит составной частью в экологическое право. К источникам экологического права относятся лишь те нормы земельного права, которые устанавливают правила экологической безопасности, обеспечивают охрану земли, как части окружающей природной среды. То же самое можно сказать и в соотношении с лесным, горным, водным правом по мере «экономизации» их норм, развития отношений собственности, владения, аренды и других атрибутов рыночной экономики». В соотношении земельного права и аграрного права земельное право он рассматривал как основу права, на которой базируется комплексная отрасль аграрного права, отражающая вертикальные связи данной системы. [57]

Соотношение земельного и гражданского права В.В.Петров видел в том, что, во-первых, гражданское право как фундаментальная отрасль в системе права имеет основополагающее значение для земельного права. Его принципы (полного возмещения вреда и т.д.), его институты (купли-продажи, возмещения вреда и т.д.), конкретизируются в нормах земельного законодательства. Во-вторых, при совершении сделок с землёй, наследования земель, в арендных отношениях наряду с нормами земельного права применяются общие нормы гражданского права».

Иного мнения придерживается В.А.Дозорцев. Он полагает, что поскольку «земельные отношения распались на регулируемые гражданским и административным правом, то основания для признания земельного права самостоятельной отраслью перестали существовать. Теперь земля, являясь объектом экономического оборота, попала в сферу действия гражданского права».^[58] Против этой точки зрения выступает И.А. Иконицкая. На основе анализа соотношения правовых норм земельного права и гражданского права она сделала вывод, что нормы гражданского права применительно к регулированию земельных отношений носят общий характер. Поэтому при регулировании отношений земельной собственности и иных вещных прав на землю необходимо использовать понятийный аппарат, основные принципы и нормы гражданского законодательства. В земельном законодательстве должна найти своё отражение специфика правового регулирования земельных отношений, вытекающая из того, что земля является не только объектом недвижимости, но и важнейшим природным ресурсом и средством производства.^[59]

Принятие Земельного кодекса РФ 2001г. активизировало дискуссии о месте земельного права в системе российского права. Н.А. Сыродоев, приводит следующие доводы в пользу того, что земельные отношения имеют специфику, а земельное право не растворилась в гражданском праве. Он считает, что «Конституция РФ относит гражданское законодательство к исключительному ведению Российской Федерации, а земельное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст.72). Перевод земельных отношений в сферу гражданско-правовых является прямым нарушением Конституции РФ, ибо регулирование земельных отношений в этом случае автоматически переходит к исключительному ведению Российской Федерации».^[60]

Выделение земельного права как самостоятельной отрасли права базируется на специфике земельных отношений, на конституционных основах земельного права, на специфике режима отрасли земельного права — разрешительном типе правового регулирования земельных отношений, которые определяют систему и содержание принципов земельного права, особенности их реализации.

По мнению, А.К. Голиченко «вопреки сложившимся представлениям об экономическом значении земли как об основном, определяющем её ценность, главным является её экологическое значение — как природного объекта. Земельные участки представляют интерес как недвижимость, объект права собственности и иных прав до той поры, пока земля выполняет свои естественные природные функции. Если же они будут утрачены (например, в результате истощения земель, либо провала поверхности земли в местах добычи полезных ископаемых), то соответствующие земельные участки утратят и экономическую ценность как недвижимость, и привлекательность как объекты юридических прав».^[61]

В основе регулирования земельных правоотношений лежит распределение земли по категориям целевого назначения и разрешенному их использованию. Категории земель указывают в:

- - актах органов исполнительной государственной власти и органов местного самоуправления о предоставлении земельных участков;

- договорах об использовании земельных участков;

- документах государственного земельного кадастра, государственной регистрации прав на недвижимость и в иных документах, предусмотренных федеральными нормативными актами и актами субъектов Российской Федерации.

Согласно Земельному кодексу РФ (ст.7) все земли по целевому назначению подразделяют на 7 категорий. В пределах каждой категории земель с учетом зонирования территории определяют режим разрешенного использования земель. Например, земли сельскохозяйственного назначения могут быть предоставлены для занятия садоводством и огородничеством, для создания крестьянского (фермерского) хозяйства, государственных и муниципальных предприятий и т.п., земли поселений — под жилищное, культурно-бытовое, производственное, складское и иное строительство, гражданам и юридическим лицам и т.д.

Анализируя концептуальные положения и проблемы применения нового Земельного кодекса РФ, С.А.Боголюбов отмечал, что «положительное значение имеют ряд положений нового ЗК РФ, отражающихся на всём земельном праве. Это:

- стабилизация состава земель, отнесение их к одной из семи основных и оправдавших себя категорий по целевому назначению;

- закрепление основ государственного управления земельными ресурсами (мониторинга, землеустройства, государственного земельного кадастра, государственного, муниципального, производственного контроля, судебного рассмотрения споров);

- закрепление и защита прав граждан (в том числе прав постоянного бессрочного пользования и пожизненного наследуемого владения);

- разграничение полномочий между Федерацией и её субъектами, муниципальными образованиями в соответствии с Конституцией РФ, согласно ст. 36 которой условия и порядок пользования землёй определяется на основе федерального закона.

В Земельном законодательстве наиболее остро отражаются политические, экономические и идеологические изменения в обществе, что связано с особой ролью земли в жизни общества.

В понимании концепции развития земельного законодательства выделяют два основных подхода. В соответствии с первым разработка концепции сводится к «построению концептуальной схемы развития земельного законодательства». ^[62] Согласно второму разработка концепции предполагает поиск ответов на следующие вопросы: разграничение предметов регулирования земельного и гражданского законодательства, разграничение полномочий в сфере регулирования отношений между Федерацией и её субъектами, а также вопросы регулирования отношений собственности и перераспределения земель между различными субъектами и сферами экономики в условиях рынка земли, структуры и содержания нового федерального земельного закона. Разработка концепции земельного законодательства и непосредственно законотворческая деятельность должна иметь системный подход. По мнению А.К. Голиченкова и О.М. Козыря система формирования земельного законодательства включает: научное, финансовое, информационное и организационное обеспечение. Научное обеспечение предполагает, что работа как по формированию земельного законодательства в целом, так и по каждому проекту составляющих его актов, должна начинаться с разработки их научных юридических концепций. ^[63]

Нормы земельного права и института управления земельными ресурсами не должны быть сосредоточены только в Земельном кодексе РФ. Необходимы другие федеральные нормативные правовые акты, субъектов РФ и муниципальных образований. Только на такой базе можно выстроить достаточно полное и разветвленное земельное законодательство и усовершенствовать государственное управление земельным фондом. Спектр проблем, которые не нашли ещё своего достаточного правового разрешения, достаточно велик. Это порядок и условия внесения земель в уставный фонд (капиталы) акционерных обществ и кооперативов, возможности и последствия распоряжения земельными долями реорганизованных и акционированных сельскохозяйственных организаций, раздел земельных участков между наследниками в фермерском хозяйстве, землепользование иностранцев. Необходимо урегулировать порядок отнесения и правовой статус государственных и муниципальных земель; порядок выкупа земель для государственных и муниципальных нужд; механизм передачи земельных участков в собственность; защиты государством неприкосновенности прав собственности на землю; пути реализации принципа платности на землю; механизмы сделок с землёй; ограничения на совершение этих сделок; порядок изменения целевого назначения земель; механизм продажи права землепользования (аренды земли); особенности и условия залога сельскохозяйственных земель и др. Многие факты свидетельствуют о незнании действующих законов отдельными местными администрациями и их явном игнорировании или произвольном толковании установленных норм и правил, а также о превышении ими своих полномочий. Поэтому важную роль в процессе правового обеспечения земельных преобразований в целом могла бы сыграть организованная на федеральном уровне работа по подготовке проектов модельных законов субъектов РФ в сфере земельных отношений (по предметам совместного ведения Российской Федерации и её субъектов), а также разработка комментариев к федеральным законам с целью обеспечения единообразного понимания норм земельного законодательства.

Современные земельные отношения в России не должны ограничиваться только созданием новых собственников, наделением юридических лиц землёй. Важнее организовать эффективное использование земельных ресурсов путём совершенствования правового государственного управления ими.

В частности, при отсутствии планов зонирования и закрепленных в законодательстве процедур планирования развития территории, расположение и проектирование инфраструктуры самих объектов отдаются на откуп местным органам архитектуры и градостроительства, которые не всегда в состоянии эффективно решить данные вопросы. ^[64] Это влечёт за собой серьёзные экономические последствия. При наличии земельного рынка многие правовые проблемы, связанные с использованием инфраструктуры в законодательстве не урегулированы.

Практика показывает, что успешное решение проблем земельных преобразований невозможно без создания системы соответствующих государственных органов управления в области регулирования земельных отношений.

Разработка основ федеральной политики в сфере использования и охраны земель является приоритетным направлением развития земельного законодательства вообще и правовой базы развития рынка земли в частности. Разработка таких основ в соответствии с Конституцией РФ (ст. 72) находится в исключительном ведении Российской Федерации. В основах, по мнению Г.А. Волкова, следует определить цель и задачи федеральной политики в области регулирования отношений по использованию и охране земель в России, а также систему мер организационного, экономического, политического и иного характера, обеспечивающих их реализацию.^[65] Особенно по разграничению прав собственности на землю субъектов РФ и муниципальных образований. Менее пяти лет просуществовал ФЗ «О разграничении государственной собственности на землю» — с 18.01.2002г. по 1.07.2006г. Но проблема разграничения земель остаётся и нуждается в дальнейшем совершенствовании. Разграничение права собственности в первую очередь должна послужить развитию экономики и укреплению материальной базы органов местного самоуправления. В соответствии с законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»,^[66] в исключительном ведении представительных органов местного самоуправления находится установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью.

В соответствии с Конституцией РФ (п.2 ст.9) земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности. Однако неясно, что подразумевается под «иными формами собственности». В результате реорганизации колхозов и совхозов граждане получили право собственности на земельную долю, которую впоследствии внесли в уставной капитал акционерного общества. Но выйти из общества со своим земельным участком с целью организации крестьянского (фермерского) хозяйства гражданин уже не может, так как между акционерным обществом и акционером возникают не вещные отношения, а обязательственные.

Проблему мог бы решить федеральный закон «Об обществе с ограниченной ответственностью», который допускает возможность истребления имущества при выходе из общества. Данный закон не распространяется на аграрные предприятия и организации.

В теории права понятия «отрасль права» и «отрасль законодательства» часто используют как тождественные. По утверждению B.C. Нерсесянц «Система права является доктринальной юридико-логической моделью для реальной практики правоустановительной деятельности, издания соответствующих законодательных и иных правоустановительных актов, их рационально организованного учета и систематизации».[67] Система права и система законодательства находятся во взаимной зависимости, хотя степень такой зависимости различна. Система права и система законодательства не совпадают по кругу источников, в которых они выражены.

«Система законодательства воплощена в законодательстве, иных нормативно-правовых актах; система права находит воплощение не только в позитивном праве, но и отображена в обычном праве, неписаных принципах права и аксиомах, международно-правовых актах, имеющих рекомендательный характер, договорах нормативного содержания, судебных прецедентах и даже в правосознании». Исходя из этого, не могут быть тождественны термины «принципы отрасли права» и «принципы отрасли законодательства».

Противоположной точки зрения придерживается И.А.Игнатьева[68], которая считает, что понятия принципа права и принципа законодательства в современном понимании практически совпадают и используются различно лишь в конкретном аспекте проводимых научных исследований. О.И. Крассов, Т.В. Петрова и Е.Г. Тарло принципы земельного законодательства определяют через земельно-правовые нормы: «Принципы, земельного законодательства — закрепленные в актах земельного законодательства, основополагающие земельно-правовые нормы, на которых базируется (или должно базироваться) всё действующее земельное законодательство».[69]

В постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 23 апреля 2004 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности Земельного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Мурманской областной Думы»[70] был приведен общий анализ конституционных основ земельного права. В нем содержатся ссылки, что согласно Конституции Российской Федерации:

- носителем суверенитета в Российской Федерации является ее многонациональный народ (статья 3, часть 1);

- суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию, Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории (статья 4, части 1 и 3);

- в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности (статья 8, часть 2);

- земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории;

- земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности (статья 9);

- граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю;

- владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляются их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц;

- условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона (статья 36).

Конституционный Суд Российской Федерации также установил, что конституционная характеристика земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, предопределяет конституционные требования:

- обеспечить её рациональное и эффективное использование,

- охрану земли как естественной среды обитания человека и природного ресурса, используемого в качестве средства производства в сельском; и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности. Это требование является базовым для законодательного регулирования в данной сфере и обусловливает право федерального законодателя устанавливать особые правила, порядок, условия пользования землей.

Однако по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области земельных правоотношений среди юристов нет единого мнения. Согласно ч. 3 ст. 36 Конституции условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального законодательства. По мнению Ю.К Жарикова. «Это означает, что субъекты Федерации на основе федерального закона могут издавать свои земельные законы, но они не должны противоречить, конституционным федеральным и федеральным законам. Поскольку вопросы владения, пользования и распоряжения землей, как это предусмотрено ст. 72 Конституции, находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Федерации, то последние могут, не ожидая издания федерального закона, издавать свой собственный земельный закон. Но если в дальнейшем по этим же вопросам будет издан федеральный закон, то закон субъекта Федерации приводится в соответствие с федеральным законом. Иными словами, в случае противоречия между федеральным законом и иным нормативным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон (ст. 76)». ^[71]

В.А. Кикоть полагает, что согласно ч. 3 ст. 36, «условия и порядок пользования землей (при соблюдении всех конституционных требований и ограничений) определяется на основе федерального закона (т.е. в соответствии с федеральным законом, а не на основании законов субъектов Федерации или подзаконных актов любого уровня)». [72]

«Поскольку условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона, пишет Г.А. Волков, из этого следует вывод, что принципы земельного права могут быть закреплены лишь в правовых нормах федеральных законов, а не в подзаконных: нормативных правовых актах Российской Федерации (указах Президента Российской Федерации, постановлениях Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти), и не в законах и иных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, и, безусловно, не в нормативных правовых актах органов местного самоуправления. Закрепление принципов земельного права, являющихся составной частью основфедеральной политики, в соответствии с пунктом «е» статьи 71 Конституции РФ находится в ведении Российской Федерации».[73]

Н.Н. Осокин, также считал правильным «принять федеральный закон о земле, нечто вроде Основ земельного законодательства Российской Федерации. В нем должны содержаться принципы земельного устройства, цели, задачи земельного законодательства и земельной политики. Они давно сформулированы наукой и государственными институтами. Субъекты Федерации на базе Основ с учетом вековых традиций землепользования, сложившихся у населения, примут свои земельные законы»[74].

По мнению Е.А. Галиновской, это обусловлено тем, что в осуществлении земельной политики государства есть задачи, которые требуют единообразного решения и управления из единого центра. Это — реализация земельной реформы, обеспечение единого экономического пространства, гарантий прав собственников, разрешение земельных споров. «Возможность импровизации в регионах в данном» случае немыслима и приведёт к подрыву не только земельного режима, но и политической стабильности. Наконец, понимание территории Российской Федерации, как единой государственной территории — это один из принципов земельно-правового регулирования»[75].

Свой вклад в совершенствование регулирования земельных отношений были сделаны Конституционным Судом РФ. В определении Конституционного Суда РФ от 6 июля 2000 года №133-О «Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Волгоградской областной Думы о проверке конституционного пункта 1 и абзаца второго пункта 3 Указа Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года №2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации было признано, что земля рассматривается Конституцией Российской Федерации как объект права частной собственности (статьи 35 и 36) и как товар (статья 8, часть 1; статья 74, часть 1); владение, пользование и распоряжение землёй осуществляется её собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц (статья 36, часть 2, Конституции Российской Федерации). Поэтому при регулировании земельных отношений должны гармонично взаимодействовать нормы земельного и гражданского законодательства.

Развитие системы законодательства — обязательное требование нормального функционирования правовой системы. Применительно к земельному праву России профессор Б.В.Ерофеев² выделяет следующие направления его дальнейшего развития:

- систематизация земельного законодательства по линии инкорпорации и кодификации;

- программирование совершенствования земельного законодательства;

- совершенствование правотворческой процедуры;

- совершенствование правовой регламентации нормативных правовых актов;

- совершенствование правоприменительной практики;

- включение в сферу правового регулирования рыночных земельных отношений;

- экологизация земельного законодательства;

- взаимопроникновение земельно-правовых норм в сферы правового регулирования иных отраслей и многоотраслевого правового регулирования в сферу земельно-правового регулирования.

Важнейшим условием успешного развития земельного законодательства Российской Федерации в целом является дальнейшее развитие земельного законодательства субъектов Федерации, согласование их общих принципов и правовых норм. В то же время расширение правовой свободы субъектов земельных отношений обусловливает необходимость усиления ответственности, прежде всего финансовой и имущественной за земельно-правовые нарушения.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1999 года № 694 утверждена Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 — 2002 годы»[76]. В ней отмечается, что начатая с 1991 года земельная реформа не доведена до конца, не создана система земельного законодательства; земельный рынок и его инфраструктура находятся в стадии становления; существующие механизмы распоряжения, владения, пользования землей ограничивают доступ к земельным ресурсам и не позволяют осуществлять перераспределение земли и передачу ее эффективно хозяйствующим субъектам; отсутствует система гарантий прав на земельные участки; десятки миллионов гектаров земли выведены из хозяйственного использования, идет деградация и снижение плодородия почв.

Выходом из такого сложного положения является определение основных направлений государственной политики и разработка систем стратегических и тактических мероприятий по развитию земельной реформы в Российской Федерации.

Реализация основных положений Декларации о государственном суверенитете республики от 11 октября 1990 года и Договора Российской Федерации и Республики Башкортостан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан» от 3 августа 1994 года позволила создать необходимую нормативную правовую базу по осуществлению земельной реформы в республике. После принятия Земельного кодекса РФ от 25.10.2001г. была проведена систематизация действующего законодательства республики и согласование его с соответствующими федеральными нормативными правовыми актами. Решению этих задач способствовали Закон Республики Башкортостан «О системе прогнозирования и программах социально-экономического развития Республики Башкортостан»[77] и Республиканская целевая программа «Развитие земельной реформы в Республике Башкортостан на 2001-2005 годы»[78]. Данная Программа конкретизировала основные положения «Концепции социально-экономического развития Республики Башкортостан до 2005 года», утвержденной постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан №3 от 12 января 1998 года[79], и Республиканской целевой программы «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра Республики Башкортостан», одобренной постановлением Кабинета Министров Республики Башкортостан от 18 сентября 1997 года №184[80].

Программа предусматривала:

- осуществление практического перехода к гарантированным Земельным кодексом формам собственности на землю и их стабилизация посредством гарантирования прав и государственной регистрации;

- вовлечение земельных участков в экономический оборот, создание в республике регулируемого рынка и его инфраструктуры;

- перераспределение земли и передачу её эффективно хозяйствующим субъектам;

- повышение плодородия почв и охрана земель;

- - приватизация гражданами и юридическими лицами земли в соответствии с законодательством;

- - разграничение неприватизированных земель на земли, находящиеся в республиканской собственности, в собственности городов и районов и в муниципальной собственности;

- - создание системы государственного земельного кадастра и государственной регистрации, прав на земельные участки и другое недвижимое имущество и сделок с ними;

- - проведение массовой оценки земель всех категорий.

Важнейшими задачами данной Программы являются совершенствование форм хозяйствования на земле с развитием и укреплением института права собственности на землю. Для решения этих задач необходимо:

- -выявить неиспользуемые земли, подготовить каталоги земель, находящихся в фонде перераспределения;

- - разработать землеустроительные проекты перераспределения земель и компактного размещения земельных участков новых форм хозяйствования с целью создания условий для их последующего кооперирования;

- - составить дежурные карты ограничений использования земель и обременений (сервитутов) земель;

- - разработать программы (схемы) защиты земель от деградации и других негативных явлений, консервации деградированных земель и их восстановления, а также положение о порядке перевода малопродуктивных угодий в другие виды угодий;

- - установить (восстановить) в натуре границы вновь предоставленных и перерегистрованных земельных участков;

- - уточнить и перенести в натуру черту городских и сельских поселений;

- установить границы территорий с особым правовым и природоохранным режимом использования земель.

Большинство задач в намеченные сроки решить не удалось, и они ждут своего решения. Особого внимания заслуживают вопросы правового обеспечения оборота земель сельскохозяйственного использования. Прежде всего, необходимо уточнить перечень сельскохозяйственных организаций и предприятий, находящихся в федеральной, республиканской и муниципальной собственности, приватизация которых запрещена, а также в отношении, которых определены особые условия их реорганизации.

Одной из важнейших проблем развития земельной реформы не только в Республике Башкортостан, но и в целом по Российской Федерации является выделение земельных паев в натуре. Это огромная по масштабам землеустроительная работа требует достаточно длительного времени на ее выполнение и может вызвать социальные конфликты. Для уменьшения количества конфликтных ситуации и ускорения земельных преобразований необходимо четкое правовое обеспечение этих мероприятий.

Необходимо также обеспечить систематическое обновление списков лиц, не распорядившихся своими земельными долями или не использующих их, и содействовать процессу концентрации земельных долей в руках эффективно хозяйствующих субъектов. Для этого необходимо осуществлять нормативно — методическое обеспечение договорных отношений между пользователями земельных участков (земельных долей) и их собственниками с последующей регистрацией договоров.

В числе острейших проблем успешного осуществления земельной реформы остаются разработка и осуществление программы ее экологизации. Первым этапом реализации этой программы является определение экологического состояния земли как главного средства производства в сельском хозяйстве и разработка с учетом этого путей расширенного воспроизводства естественного плодородия почв.

Правовое обеспечение земельной реформы должно предусматривать социальные факторы ее реализации. Основными направлениями социального аспекта правового обеспечения земельной реформы являются: усиление социальной защиты населения в условиях проводимых земельных преобразований, укрепление социального положения крестьянских дворов, развитие сельского самоуправления.

В целях оздоровления демографической ситуации в Республике Башкортостан и создания условий для поэтапной реализации мер по улучшению положения женщин, поддержке семьи и охране материнства и детства 27 мая 1996 года был издан соответствующий Указ Президента Республики Башкортостан. В нем предусмотрено, что семьям, имеющим трех и более детей, норма предоставления земельных участков может быть увеличена в два раза, и при этом они освобождаются от уплаты земельного налога. Молодым семьям, имеющим детей, предусмотрено приоритетное выделение земельных участков для индивидуального жилищного строительства, а гражданам, имеющим 2-х и более несовершеннолетних детей, садовые участки должны выделяться в непосредственной близости от места их проживания или в местах, хорошо обеспеченных транспортным сообщением. Предоставлены льготы по уплате земельного налога ветеранам труда и другим социально незащищенным группам населения¹.

Земельная реформа в городах и других поселениях в основном осуществлялась без учета социально-экономической значимости этих земель в формировании благоустроенной среды проживания. Градостроительная документация до сих пор не учитывает в достаточной степени экономическую ценность земли, не дает необходимых вариантов определения градостроительных условий использования земельных участков. Отсутствие зонирования земель создает правовую неопределенность для инвесторов при приобретении и обустройстве земельных участков, лишая их возможности выбрать рациональный вид использования земли. Инвестиционная активность владельцев недвижимости снижается, органы местного самоуправления теряют эффективный инструмент регулирования социально-экономического развития городов.

Земельные преобразования в городах и других поселениях должны быть направлены на развитие регулируемого оборота земель и создание необходимых условий для реализации инвестиционного потенциала земель. Одновременно с земельными преобразованиями в городах и других поселениях необходимо проводить реформу в градостроительстве (пересмотр концепции градостроительного планирования, разработка градостроительной документации, нормативов и т.д.). Исходной основой для таких преобразований является установление на местности четких границ поселений и резервных фондов их дальнейшего развития. К сожалению, до сих пор четко не определены на местности границы даже города Уфы.

Нужны долгосрочные планы использования земель городов и других поселений в увязке с градостроительной документацией. При этом должен быть обеспечен доступ граждан и юридических лиц к информации о земельных участках и их участие в принятии решений по регулированию земельных отношений в городах. Для успешной реализации этих задач необходима концепция законопроекта о землях городов и иных поселений.

По нашему мнению, дальнейшее развитие земельного законодательства в республике должно опираться на исследования республиканских, федеральных и международных научных центров, ведущих исследования по следующим направлениям:

- исследование закономерностей развития земельных отношений, многообразия форм хозяйствования на земле;

- разработка научных основ и правовой базы землеустройства, рационального использования и охраны земель при переходе к новым формам землевладения и землепользования;

- разработка научных основ, методов, средств и технологий ведения государственного земельного кадастра и мониторинга земель;

- разработка научных основ, технологий и методов оценки земель и формирования системы платежей за землю, принципов и методов платности землепользования и землевладения и норм законодательства, регулирующего рынок земли и создание рыночной инфраструктуры;

- совершенствование научных основ законодательной базы земельных отношений и на этой основе развитие земельного законодательства, регулирующего отношения собственности на землю и другую недвижимость;

- создание и развитие автоматизированной системы информационного обеспечения рынка земли.

Накопленный практический опыт показывает, что дальнейшие земельные преобразования должны носить регулируемый характер и проводиться более углубленно с их правовым, экономическим и экологическим обоснованием. Это может быть обеспечено путем предварительного проведения комплекса землеустроительных работ по формированию землепользований новых форм хозяйствования на земле и закреплению их границ в натуре (на местности) межевыми знаками, установлению границ обремененных сервитутами территорий с оформлением правоудостоверяющих документов.

Все решения по перераспределению земель и формированию новых землепользований, организации и развитию новых форм хозяйствования на земле, мероприятия по рациональному использованию и охране земель, установлению территорий, использование земель которых ограничено или обременено сервитутом, должны осуществляться только на основе гласно обсужденной и в установленном порядке утвержденной землеустроительной документации.

Установленное в порядке землеустройства целевое назначение земель, организация территории, границы земельных участков, мероприятия по рациональному использованию и охране земель, ограничения и обременения в их использовании должны быть обязательными для исполнения собственниками, владельцами, пользователями и арендаторами земельных участков, а также органами государственной власти и органами местного самоуправления.

В процессе земельной реформы значительно расширены права органов местной власти, в ведение которым переданы значительные площади земель. За годы реформ сложилось многообразие форм хозяйствования на земле и различные виды прав на землю. В связи с этим возникла настоятельная необходимость более четко определить полномочия органов местной власти по регулированию земельных отношений, охране и организации рационального использования земель.

Для реализации данных законов требуется разработка ряда подзаконных инструктивно-методических нормативных актов. Прежде всего, необходимо разработать положения о порядке изъятия и предоставления земельных участков, о порядке реорганизации сельскохозяйственных предприятий и определения земельной доли работников сельскохозяйственных предприятий, о порядке перевода малопродуктивных сельхозугодий в другие виды угодий. Назрела необходимость в определении порядка управления земельными ресурсами республики, в установлении четких границ пригородных зон и порядка использования этих земель.

Необходимо с учетом опыта работы и особенностей природных и социально-экономических условий отдельных зон республики разработать научно-методические рекомендации по установлению и восстановлению границ административно-территориальных образований, землепользования и землевладения, природному сельскохозяйственному районированию территории республики и отдельных районов, ценовому зонированию, организационно-хозяйственному устройству территории городов и поселков, межхозяйственному и внутрихозяйственному землеустройству, мелиорации и рекультивации нарушенных земель, защите почв от различных видов деградации земель и, прежде всего, защите почв от эрозии и т.д.