Особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге
В основе специфических условий организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге лежит их двойственное положение: с одной стороны, они являются городскими поселениями и согласно ч. 1 ст. 131 Конституции РФ должны быть самоуправляющимися территориальными единицами, с другой стороны, как крупнейшие мегаполисы они, как это закреплено в ст. 65 Конституции РФ, являются субъектами Российской Федерации.
Чтобы учесть эту двойственность, Федеральный закон N 154-ФЗ допускал возможность формирования в данных городах органов самоуправления. Устав г. Москвы до внесения в него изменений и дополнений 13 июля 2001 г. определял двойной статус представительного и исполнительного органов власти города - они по Уставу являлись органами городского (местного) самоуправления и одновременно - органами государственной власти субъектов Федерации.
В первоначальном проекте Федерального закона N 131-ФЗ, внесенном в Государственную Думу, речь шла о возможности осуществления в двух городах - мегаполисах местного самоуправления либо на общегородском, либо на внутригородском уровнях. В первом случае общегородские органы становились органами местного самоуправления, реализующими переданные им государственные полномочия. Это весьма сомнительная с точки зрения ее соответствия Конституции РФ модель была отвергнута Думой, принятый ею Закон содержит единственный вариант организации местного самоуправления в Москве и Санкт-Петербурге, определяя возможность создания муниципальных образований только на субгородском уровне.
Это одна, но не единственная важная особенность организации местного самоуправления в городах - субъектах Федерации. Вторая существенная особенность заключается в том, что местное самоуправление на субгородском уровне в этих субъектах Федерации имеет функциональные ограничения по сравнению с другими типами местного самоуправления.
В городах Москве и Санкт-Петербурге установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований и их преобразование осуществляется не так, как установлено для других муниципальных образований Федеральным законом N 131-ФЗ, а законами городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих городских территорий.
Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами городов Москвы и Санкт-Петербурга. Установленные Федеральным законом N 131-ФЗ, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты городов Москвы и Санкт-Петербурга.
Предусмотренные федеральными законами полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения осуществляются органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в том случае, если соответствующие вопросы определены как вопросы местного значения законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований Москвы и Санкт-Петербурга также определяется законами этих городов как в соответствии с ч. 1-3 ст. 50 Федерального закона N 131-ФЗ, так и с перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами Москвы и Санкт-Петербурга.
Основное, что определило эти особенности, - необходимость сохранения единства городского хозяйства. Разделение объектов собственности и средств, связанных с использованием имущества, составляющим основу эффективного развития городов как целостных хозяйственных комплексов, привело бы к негативным последствиям в обслуживании населения жилищно-коммунальными, транспортными и другими услугами.
Принципиальные позиции Федерального закона N 131-ФЗ нашли свое воплощение и развитие в законах Москвы и Санкт-Петербурга об организации местного самоуправления в этих городах - мегаполисах. Во многом названные законы схожи. Вместе с тем в них есть более или менее существенные различия. В Москве установление и изменение границ территорий муниципальных образований, объединение, преобразование или упразднение муниципальных образований осуществляются законами города по инициативе населения, органов местного самоуправления, а также органов государственной власти города в соответствии с Уставом города и с учетом мнения населения соответствующей территории. В Санкт-Петербурге определена такая форма учета мнения населения при территориальных трансформациях, какой является местный референдум.
И в Москве, и в Санкт-Петербурге в число вопросов местного значения не входят организация электро-, тепло, газо-, водоснабжения населения и водоотведения, содержание и строительство городских дорог и иных транспортных сооружений, создание, содержание и организация деятельности аварийно-спасательных служб, и т.д. И в том и в другом городах органы местного самоуправления занимаются вопросами, менее значимыми и объемными. Но содержание этих вопросов разное.
В Санкт-Петербурге вопросы местного значения подразделены на вопросы, которыми занимаются внутригородские (окружные) органы местного самоуправления и органы местного самоуправления поселков и городов, входящих в состав территории Санкт-Петербурга.
Кроме того, в отличие от Московского закона Санкт-Петербургским к числу вопросов местного значения отнесены: контроль за обеспечением твердым топливом населения, проживающего на территории муниципального образования в домах, не имеющих центрального отопления, независимо от вида жилищного фонда по розничным ценам на твердое топливо, устанавливаемым Правительством Санкт-Петербурга; оказание натуральной помощи малообеспеченным гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, нарушающей жизнедеятельность гражданина, которую он не может преодолеть самостоятельно, в виде обеспечения их топливом; текущий ремонт и озеленение придомовых территорий и территорий дворов, включая проезды и въезды, пешеходные дорожки; проведение мер по уширению территорий дворов в целях организации дополнительных парковочных мест; установка, содержание и ремонт ограждений газонов; установка и содержание малых архитектурных форм, уличной мебели и хозяйственно-бытового оборудования; создание зон отдыха; выполнение оформления к праздничным мероприятиям на территории муниципального образования; обустройство и содержание спортивных площадок; оборудование контейнерных площадок на территориях дворов; ликвидация несанкционированных свалок бытовых отходов и мусора; уборка территорий, водных акваторий, тупиков и проездов, не включенных в адресные программы, утвержденные исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга; организация работ по компенсационному озеленению, проведение санитарных рубок (в том числе удаление аварийных, больных деревьев и кустарников), реконструкция зеленых насаждений в отношении зеленых насаждений внутриквартального озеленения; проведение в установленном порядке минимально необходимых мероприятий по обеспечению доступности городской среды для маломобильных групп населения на территориях дворов муниципальных образований; реализация мероприятий по повышению уровня защищенности жилищного фонда на территории муниципального образования, в том числе замена входных дверей с привлечением средств населения муниципального образования; выдача религиозным группам подтверждений существования на территории муниципального образования; контроль за регистрацией и перерегистрацией животных их владельцами на территории муниципального образования в установленном порядке и др.
В Московском законе в отличие от Санкт-Петербургского к числу вопросов местного значения отнесено: утверждение положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании; принятие решений о разрешении вступления в брак лицам, достигшим возраста шестнадцати лет, в порядке, установленном семейным законодательством Российской Федерации; принятие решений по охране имущественных и неимущественных прав и законных интересов несовершеннолетних в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы; распространение экологической информации, полученной от государственных органов и др.
Для организации власти в Москве характерно наличие рядом с органами местного самоуправления территориальных органов исполнительной государственной власти города - районных округов. В связи с этим здесь имеют особое значение взаимоотношения тех и других органов. Поэтому в числе вопросов местного значения предусмотрено участие органов местного самоуправления в ряде городских дел, согласование вносимых управой района предложений в вышестоящий государственный орган, содействие осуществлению некоторых государственных полномочий, внесение в уполномоченные органы исполнительной городской власти предложений. Те же формулы присутствуют и в законе Санкт-Петербурга, но здесь их значительно меньше.
В отличие от закона Санкт-Петербурга, не различающего вопросы местного значения и полномочия органов местного самоуправления, Московский закон разграничивает эти правовые категории.
Стремясь компактно урегулировать отношения органов местного самоуправления с городскими структурами, Московский закон предусматривает создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов как временных, так и постоянно действующих. Порядок формирования и осуществления деятельности таких органов определяется правовыми актами города Москвы и правовыми актами органов местного самоуправления.
Представительные органы местного самоуправления обладают правом законодательной инициативы в Московской городской Думе.
Органы государственной власти города Москвы оказывают методическое, кадровое и иное организационное содействие органам местного самоуправления; содействуют профессиональной подготовке, переподготовке, повышению квалификации муниципальных служащих, выборных и иных должностных лиц местного самоуправления.
Органы государственной власти города Москвы осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления Устава и законов города Москвы.
В случае несоответствия правовых актов, принятых или изданных органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, Конституции Российской Федерации, федеральным законам, иным нормативным правовым актам Российской Федерации, Уставу города Москвы, другим законам и иным нормативным правовым актам города Москвы Правительство Москвы, уполномоченный им орган, московская городская Дума вправе предложить органам местного самоуправления и должностным лицам местного самоуправления привести принятые или изданные ими правовые акты в соответствие с указанными правовыми актами Российской Федерации и города Москвы либо отменить их, а также вправе обратиться в суд с заявлением о признании таких актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления недействительными.
Споры и разногласия между органами местного самоуправления и органами государственной власти города Москвы рассматриваются согласительными комиссиями, создаваемыми из представителей сторон на паритетных началах, с помощью других согласительных процедур или в судебном порядке.
Уполномоченные органы исполнительной власти города Москвы рассматривают предложения органов местного самоуправления, с обязательным участием уполномоченных представителей муниципальных образований. Мотивированное заключение, решение по результатам рассмотрения внесенных предложений направляются в орган местного самоуправления в 30-дневный срок со дня поступления предложений в уполномоченный орган исполнительной власти города Москвы.
В Законе Москвы устанавливается, что формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации, федеральными законами и законами города Москвы.
Доходы местных бюджетов формируются за счет собственных доходов, предусмотренных законом города Москвы о бюджете на очередной финансовый год в соответствии с федеральным законодательством.
Органы местного самоуправления в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации и законами города Москвы самостоятельно определяют направления расходования средств местных бюджетов на решение вопросов местного значения, а также обеспечивают финансирование расходов в пределах средств, переданных из бюджета города Москвы на выполнение отдельных полномочий города Москвы (государственных полномочий).
Перечень расходных обязательств муниципальных образований, вытекающих из полномочий по вопросам местного значения, определенных Законом города Москвы, устанавливаются органами государственной власти города Москвы.
Источники доходов местных бюджетов определяются законом города Москвы. При недостаточности доходных источников местных бюджетов из бюджета города Москвы предоставляются межбюджетные трансферты в формах, предусмотренных Бюджетным кодексом Российской Федерации. В этих целях в бюджете города Москвы может формироваться фонд финансовой поддержки муниципальных образований. Порядок формирования фонда финансовой поддержки определяется законом города Москвы.
При расчете межбюджетных трансфертов бюджетам муниципальных образований расходы местных бюджетов определяются на основе нормативов обеспечения расходных обязательств, определяемых законами города Москвы. Местные налоги и сборы устанавливаются и вводятся в действие законами города Москвы.
В Законе Санкт-Петербурга определено, что каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет. Осуществление расходов из местных бюджетов на финансирование полномочий, входящих в компетенцию органов государственной власти Санкт-Петербурга, не допускается, за исключением случаев, установленных законами Санкт-Петербурга.
Размер оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений определяется в соответствии с предельными нормативами, установленными законом Санкт-Петербурга.
Закон разрешает муниципальным образованиям привлекать заемные средства, в том числе за счет выпуска муниципальных ценных бумаг, в порядке, установленном муниципальным советом муниципального образования в соответствии с требованиями федеральных законов и иных нормативных правовых актов федеральных органов государственной власти.
Поскольку Федеральным законом N 131-ФЗ не предусмотрена возможность отклонения структуры органов местного самоуправления в городах-субъектах Федерации от той, которая установлена данным законом, законы Москвы и Санкт-Петербурга придерживаются этой структуры. И в том и в другом городе структуру органов местного самоуправления представляют представительный орган, главы муниципального образования, исполнительно-распорядительный орган, другие органы, образуемые в соответствии с Уставом муниципального образования и обладающие соответствующими полномочиями по решению вопросов местного значения.
И в том и в другом городе определена в соответствии с Федеральным законом N 131-ФЗ система форм непосредственного осуществления населением и участия населения в осуществлении местного самоуправления.