Глава 6. Разграничение предметов ведения и полномочий

Участниками федеративных отношений являются две стороны – федеральный центр и субъекты федерации. Последние в лице своих государственных органов вступают в отношения как с федеральной властью, так и друг с другом. Эти отношения характеризуются как сотрудничеством, так и напряженностью и противоречиями, которые могут перерастать в конфликты. В основе всех федеративных отношений лежит, прежде всего, разграничение предметов ведения и полномочий. Это важнейший отличительный признак любой федерации. Именно на таком разграничении основываются разделение власти по вертикали, определенное ограничение всевластия центра с одновременным предоставлением ему значительных полномочий по осуществлению жизненно важных для общества функций, а также относительная самостоятельность членов федерации.

Как свидетельствует опыт многих стран, в организации федеративного устройства государства, пожалуй, самым сложным вопросом как раз является практическое разграничение предметов ведения и полномочий федерации и ее субъектов. «В течение всей истории США проблемы, связанные с федерализмом, были проблемами определения посредством политических и судебных процессов, а также национального опыта границ полномочий федеральных властей, штатов и местных органов власти, предусмотренных Конституцией США».[269] Ввиду неординарного характера операции по разграничению предметов ведения и полномочий в политологической литературе подчеркивается, что практическое осуществление такого разграничения является источником конфликта в федеративной системе.

Между тем разграничение предметов ведения и полномочий федерального центра и субъектов федерации имеет существенное, если не сказать решающее, значение для нормальной жизнедеятельности федеративного государства. По сути дела это вопрос о его стабильности или нестабильности. Здесь всякая неясность служит потенциальным источником напряженности и конфликтов в федеративных отношениях.

При относительной самостоятельности федеративного центра и субъектов федерации всегда существует опасность переплетения полномочий, смешения сфер компетенции, дублирования функций.

В Канаде было проведено три исследования на тему наличия или отсутствия дублирования полномочий и функций на общефедеральном и региональном уровнях управления при реализации государственных программ и влияния дублирования на эффективность управления. Одно инициативное исследование проводилось в 1978 году отдельными авторами, другое в 1991 г. - федеральным органом власти (секретариатом Казначейского Совета) и третье в 1992 г. - провинцией Альберта. Точки зрения относительно влияния дублирования полномочий и функций на эффективность управления разошлись. Но во всех трех исследованиях было признано, что такое дублирование реально существует.[270] И вряд ли оно безболезненно, потому что всякое дублирование создает в управленческой системе помехи в виде дезориентации, неразберихи и разбухания управленческого аппарата.

Следовательно, значение достаточно четкого разграничения предметов ведения и полномочий состоит, прежде всего, в том, что оно призвано дать ясную картину того, чем должен заниматься федеральный центр и что лежит на ответственности региональных властей. Соответственно оно должно свести к минимуму напряженность и конфликты в федеративных отношениях. Разграничение предметов ведения и соотношение полномочий в принципе должны быть такими, чтобы при широкой автономии субъектов федерации и единстве в коренных вопросах общегосударственной политики обеспечивалось эффективное и экономичное управление социальными процессами и удовлетворялись многообразные потребности людей.

При анализе разделения власти между федеральным и региональным уровнями федеративной системы первым вопросом, на который надлежит ответить, является вопрос об объекте и субъектах деления власти по вертикали, иными словами, что конкретно и между кем распределяется. На первый взгляд ответ кажется достаточно простым: делится власть между федеральным центром и субъектами федерации. Однако, на самом деле не все так просто.

Проблема разграничения предметов ведения и полномочий имеет два главных аспекта - содержательный и нормативный. Анализ первого из них позволяет ответить на вопрос, как определить виды компетенции - исключительную, совместную и конкурентную, какие сферы жизни общества, какие конкретные проблемы экономического, политического и социально-культурного характера или какая сфера государственной деятельности отнесены в данной федерации к ведению федеральных органов власти, а какие - к ведению органов государственной власти ее субъектов. Анализ второго аспекта - нормативного - помогает ответить на вопрос, каким способом, каким документом закрепляется указанное разграничение - в Конституции, другом федеральном конституционном законе, ином федеральном законодательстве, договоре, заключаемом федеральным центром с субъектом федерации

.