Доклады о результатах и основных направлениях деятельности субъектов

Значение доклада беспрецедентно, поскольку его содержание от­ражает все параметры БОР и является программой его реализации (Приложения 9—11 — Методические рекомендации по подготовке док­ладов о результатах и основных направлениях деятельности субъек­тов бюджетного планирования). Именно Доклад содержит анализ те­кущего исполнения расходных обязательств бюджетов и программу их развития на среднесрочную перспективу.

В процессе подготовки докладов федеральные органы исполни­тельной власти:

· должны систематизировать цели и задачи своей деятельности с последующей привязкой их к целям Правительства Российской Федерации;

· выделить в собственной деятельности программную и внепро­граммную составляющие;

· распределить расходы по целям, задачам и программам;

· отчитаться в результативности расходования бюджетных средств.

При этом СБП, который достигает более значимых результатов (эффективность расходов выше), приобретает приоритеты в последу­ющем финансировании своей деятельности.

Реализация БОР на практике осуществляется на основе подго­товки рассматриваемых докладов.

Доклады являются инструментом, позволяющим увязывать цели, задачи и результаты деятельности СБП. В Методических рекоменда­циях определен порядок представления докладов:

■ представляются в сроки, указанные в Положении о докладах в правительственную комиссию по повышению результативности бюджетных расходов, в Минфин России, в Минэкономразвития России;

■ общий объем основной части Доклада не должен превышать 15—30 страниц (федеральные СБП), 10-15 (региональные СБП), 5—10 (муниципальные СБП);

■ Доклад обязательно содержит расчеты и обоснования, объем которых не ограничен.

В Докладе должны быть представлены разделы, перечисленные ниже.

1. Миссия, цели и задачи деятельности. Важное место в данном разделе принадлежит значению показателей (индикаторов) их достижения.

2. Расходные обязательства и формирование доходов. Приводятся сведения об общем объеме исполняемых расходных обязательств СБП и анализ изменения их объемов и структуры за отчетный и на плановый периоды.

3. Бюджетные целевые программы и внепрограммная деятельность. Обоснование действующих и планируемых бюджетных целевых программ, а также внепрограммной деятельности СБП.

4. Распределение расходов по целям, задачам и программам. В этом разделе анализируется сложившаяся и планируемая структура расходов по целям, задачам, программам и тенденции ее изменения в отчетном году и плановом периоде.

5. Результативность бюджетных расходов. Производится сопоставление показателей затрат и результатов деятельности СБП в отчетном и плановом периоде, предоставляется анализ результативности бюджетных расходов и обоснование мер по ее повышению.

Доклады как инструмент реализации БОР на уровне федерации начали создаваться в 2005 г. В 2006 г. Институт экономики переходно­го периода провел выборочный анализ качества их составления. Ре­зультаты анализа подготовленных в 2005 и 2006 гг. докладов позво­лили выявить целый набор системных недостатков в организации бюджетного планирования как на уровне СБП, так и в плоскости меж­ведомственных отношений при составлении бюджета, что закономер­но, поскольку практика развития БОР свидетельствует о долгосроч­ности его становления и развития.

Анализ докладов позволил также выявить целый ряд недостат­ков, которые предстоит ликвидировать при внедрении модели бюдже­тирования на региональном и муниципальном уровнях. Российские аналитические центры выделяют следующие из них.

1.Необходимо устранить фрагментарность при сопоставлении целей, задач, программ и показателей докладов СПБ, так как при этом значительная часть целей Правительства Российской Федерации оказывается невыполнимой из-за отсутствия координации между СБП при попытке достижения отдельных подцелей соответствующих целей Правительства Российской Федерации. В сегодняшних условиях роль Координационно-контрольного центра отводится Правительственной комиссии по повышению результативности бюджетных расходов, обязанности которой:

■ аккумулировать и анализировать поступающие от СБП доклады;

■ вырабатывать предложения по совершенствованию процедуры подготовки и представления докладов, уточнению основных направлений и результатов деятельности СБП;

■ разрабатывать предложения по разработке ведомственных целевых программ и повышению эффективности федеральных целевых программ;

■ обеспечивать общность деятельности различных СБП для реализации всей системы целей Правительства Российской Федерации.

Последняя функция Правительственной комиссии приоритетна в современных условиях, поскольку разрозненность индикаторов эф­фективности бюджетных расходов отягощает бюджетное планирова­ние и снижает его результативность. При переходе к БОР на уровне субъектов необходимо создание региональной комиссии по повыше­нию результативности бюджетных расходов.

2.Необходимо добиться обеспечения эффективного взаимодействия СБП между собой и с органами государственной власти других уровней БС РФ. В какой-то степени эту роль играет Минэкономразвития России, к компетенции которого относятся:

■ обеспечение функции по контролю над выполнением СБП за явленных положений докладов;

■ ответственность за подготовку Сводного доклада о результатах и основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации (далее — Сводный доклад), призванного стать стратегическим плановым документом, обобщающим ключевые положения
докладов отдельных СБП. Одновременно Сводный доклад становится стратегией развития национальной экономики.

Те же функции выполняют департаменты экономики региональ­ных и муниципальных администраций. Назначение Сводного докла­да состоит в превращении в проработанную программу комплексного развития, устанавливающую целевые ориентиры для последующей разработки планов деятельности СБП на среднесрочную перспективу. Программа комплексного развития модифицируется Минэкономраз­вития России в стратегию развития национальной экономики.

Однако, несмотря на всю свою важность в системе программно-целевого бюджетного планирования, сводный доклад в сегодняшнем варианте (формируемый Минэкономразвития России по принципам «снизу вверх» и «клеим — режем») скорее носит формальный харак­тер, выполняя функцию промежуточного звена между заявленными приоритетами социально-экономического развития страны и комплек­сом мероприятий СБП на трехлетний период времени.

3. По причине неразвитости механизма реализации совместных мер широкий спектр возможных направлений повышения результативности через эффективное решение межведомственных задач оказывается недоступным. Следовательно, повышение результативности бюджетных расходов в рамках такой слабоорганизованной системы бюджетного планирования становится возможным только на уровне отдельных СБП.

4. Существенным недостатком организации процесса распределения расходов СБП по реализуемым им целям, задачам и программам является также сохранение возможности аналитического (экспертного) подхода к распределению бюджетных расходов с правом не осуществлять разбивку программных расходов между несколькими задачами, одновременно решаемыми данной целевой программой. Отсутствие отлаженной процедуры распределения и взаимоувязки расходов с целями, задачами и программами приводит к тому, что министерства по-прежнему в течение года действуют в рамках своей компетенции, а затем — уже в ходе подготовки промежуточного и итогового докладов —стараются вписать выполненные мероприятия в определенные в Докладе цели, задачи и показатели. Очевидно, что организованное таким образом бюджетирование как способ финансового планирования малоэффективно, а Доклад все еще не стал программой действий на предстоящую перспективу, и его нельзя применить в процессе управления государственными финансами.

Более того, низкое качество разрабатываемых докладов зачастую порождает ошибочные ориентиры использования бюджетных средств по сферам деятельности соответствующих федеральных органов ис­полнительной власти. Речь идет о последующем использовании мате- риалов докладов при подготовке Сводного доклада, проектов перспек­тивного финансового плана и федерального бюджета на очередной финансовый год.

Таким образом, на современном этапе даже на федеральном уров­не формулирование подходов и методов полномасштабного использо­вания докладов в бюджетном процессе не завершено.