Государственное регулирование туризма и СКС
Современная туристская индустрия является одной из самых высокодоходных отраслей в мировой экономике. Прибыли от въездного туризма могут полностью обеспечить небольшие государства, такие как, например, Швейцария, которая является наиболее привлекательной и удобной для туризма страной (по материалам исследования, проведенного Всемирным экономическим форумом (World Economic forum))1. Россия же занимает только 68 место из 124 по привлекательности для туристов. Активное развитие транспорта, внедрение новых технологий, удешевляющих и ускоряющих путешествия, неизбежно приводят к увеличению туристских потоков. А собственно развитие туризма неизбежно оказывает положительное влияние на экономику – появляется необходимость совершенствования туристской инфраструктуры, для чего формируются новые рабочие места, увеличиваются налоговые поступления. Все это позволяет повысить уровень жизни населения. Однако увеличение количества туристских фирм и туристов при отсутствии адекватного контроля за их деятельностью может привести и к разрушению туристских объектов. Поэтому необходимо, чтобы государство осуществляло регулирование туристской деятельности, а также контроль и надзор в этой сфере. Социально-культурные отношения крайне важны для нормального существования государства и общества, поэтому Российская Федерация устанавливает общие правила поведения участников сервисных правоотношений и корректирует их в зависимости от изменяющихся условий.
Целью государственного регулирования СКС и туризма является создание благоприятных условий в указанной области.
Государственное регулирование СКС и туризма – это воздействие государства на деятельность субъектов и существующие условия, что выражается в установлении государством общих правил поведения участников правоотношений, во внесении изменений и дополнений в них в зависимости от существующих обстоятельств, а также в выработке и реализации государственных приоритетов и единой концепции развития сферы СКС и туризма.
Государственное регулирование туристской деятельности в России осуществляется для того, чтобы, прежде всего, обеспечить соблюдение права на отдых, свободу передвижения и некоторых других прав. И хотя в ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» указано только понятие гражданин, думается, что это понятие можно трактовать расширительно, включив в него как граждан РФ, так и иностранных граждан, а также лиц без гражданства, поскольку Конституция РФ гарантирует основные права и свободы не только гражданам России.
Также не следует забывать, что туризм неразрывно связан с использованием разнообразных природных ресурсов, поэтому еще одной из важнейших целей государства является охрана окружающей природной среды, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия. Немаловажным является и создание благоприятных условий для всех видов деятельности, направленных на воспитание, образование и оздоровление туристов.
Туристская деятельность признается одной из приоритетных отраслей экономики, поэтому особое внимание должно быть уделено созданию и совершенствованию туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, увеличению доходов государства и граждан Российской Федерации. Все это является абсолютно необходимым для полноценного развития туризма на территории нашего государства.
В ФЗ «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (ст. 3.) закреплены принципы осуществления государственного регулирования туристской деятельности:
1) содействие туристской деятельности и создание благоприятных условий для ее развития;
2) определение и поддержка приоритетных направлений туристской деятельности;
3) формирование представлений о Российской Федерации как о стране, благоприятной для туризма;
4) осуществление поддержки и защиты российских туристов, туроператоров, турагентов и их объединений.
Государство, поддерживая туристскую деятельность в целом, особенно выделяет необходимость развития внутреннего, въездного, социального и самодеятельного видов туризма. Причем особенное внимание уделяется социальному туризму, как наиболее важному для нашей страны. Социальный туризм – полностью или частично осуществляемый за счет бюджетных средств, средств государственных внебюджетных фондов (в том числе средств, выделяемых в рамках государственной социальной помощи), а также средств работодателей – для многих граждан до сих пор является единственно возможным из всех видов туризма.
Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляется путем (ст. 4):
1) определения приоритетных направлений развития туризма в Российской Федерации – эти направления прежде всего указаны в самом законе «Об основах туристской деятельности в РФ», а также в Концепции развития туризма в России на 1996–2005 годы;
2) нормативного правового регулирования в сфере туризма – для этого принимаются новые законы и иные нормативные акты и совершенствуются уже существующие1;
3) разработки и реализации федеральных, отраслевых целевых и региональных программ развития туризма;
4_ содействия в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках – преимущественно это выражается в создании условий для повышения уровня привлекательности именно российского туристского продукта, в настоящее время именно с этой целью создаются особые экономические зоны туристско-рекреационного типа на территории ряда субъектов Федерации;
5) защиты прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности – так как одним из важнейших субъектов туристской деятельности является именно турист как потребитель услуг, то забота о соблюдении его прав и интересов является особенно актуальной, тем более в настоящее время, когда общий уровень нарушения прав и свобод как никогда высок;
6) содействия кадровому обеспечению в сфере туризма – в вузах созданы специальности «Социально-культурный сервис и туризм» и «Экономика туризма», для того чтобы заполнить эту нишу квалифицированными работниками;
7) развития научных исследований в сфере туризма – несмотря на наличие целого ряда серьезных научных исследований туристской деятельности, на сегодняшний день этого уже недостаточно, поэтому государство создает условия для проведения разноплановых научных исследований туристской деятельности;
8) стандартизации и классификации объектов туристской индустрии – в настоящее время в сфере туризма действует достаточно стандартов, разработанных в основном в девяностых годах XX века. Это стандарты, целиком относящиеся к рассматриваемой сфере: ГОСТ Р 50690-2000 «Туристские услуги», ГОСТ Р 50644-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание», ГОСТ 28681.0-90 «Стандартизация в сфере туристско-экскурсионного обслуживания. Основные положения», ГОСТ Р 50681-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Проектирование туристских услуг», ГОСТ 28681.3-95/ГОСТ Р 50644-94 «Туристско-экскурсионное обслуживание. Требования по обеспечению безопасности туристов и экскурсантов», а также некоторые стандарты, регулирующие туризм наравне с другими объектами: ГОСТ Р 50646-94 «Услуги населению. Термины и определения», ГОСТ 12.1.004-91 ССБТ. «Пожарная безопасность. Общие требования», ГОСТ 12.1.005-88 ССБТ. «Общие санитарно-гигиенические требования к воздуху рабочей зоны»1.
9) формирования и ведения единого федерального реестра туроператоров – он публикуется на официальном сайте Федерального агентства по туризму, причем в настоящее время туроператор, занесенный в единый государственный реестр, должен иметь финансовое обеспечение своей деятельности – то есть заключенный договор страхования гражданской ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору о реализации туристского продукта либо банковскую гарантию исполнения обязательств по договору о реализации туристского продукта;
10) информационного обеспечения туризма – создан сайт Федерального агентства по туризму, на котором размещается официальная информация, также необходимые сведения в данной области обязательно публикуются в центральных и региональных средствах массовой информации;
11) создания благоприятных условий для развития туристской индустрии;
12) оказания государственных услуг в сфере туризма – например, исполнительный орган в сфере туризма дает консультации и разъяснения по вопросам, отнесенным к его компетенции;
13) взаимодействия с иностранными государствами и международными организациями в сфере туризма, в том числе через представительства федерального органа исполнительной власти в сфере туризма за пределами Российской Федерации.
Все вышеуказанные пути государственного регулирования туризма тесно связаны между собой. Например, способами создания благоприятных условий для развития туристской индустрии являются разработка государственных стандартов, содействие кадровому обеспечению туризма и т.д.
Государственное регулирование туристской деятельности в Российской Федерации осуществляет в пределах своих полномочий Федеральное агентство по туризму, на которое возложены функции по проведению государственной политики, нормативному правовому регулированию, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере туризма. Порядок же оказания услуг по реализации туристского продукта определяется Правительством Российской Федерации. Правительство также осуществляет общее руководство деятельностью Федерального агентства по туризму.
Федеральное агентство по туризму осуществляет следующие полномочия в установленной сфере деятельности:
1) вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, иных нормативных правовых актов, а также самостоятельно принимает нормативные акты по вопросам, находящимся в его компетенции, обобщает практику применения законодательства в сфере туризма;
2) определяет приоритетные направления государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации;
3) информирует туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в месте временного пребывания;
4) осуществляет продвижение туристского продукта на внутреннем и мировом туристических рынках;
5) проводит конкурсы и заключает государственные контракты на поставку товаров, выполнение работ и оказание услуг, на проведение научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ для государственных нужд, осуществляет функции государственного заказчика федеральных целевых, научно-технических и инновационных программ и проектов в сфере туризма;
6) взаимодействует с органами государственной власти иностранных государств и международными организациями, включая представление по поручению Правительства Российской Федерации интересов Российской Федерации в международных организациях, создает представительства за пределами Российской Федерации в сфере туризма.
7) организует прием граждан, обеспечивает своевременное и полное рассмотрение устных и письменных обращений граждан, принятие по ним решений и направление заявителям ответов в установленный срок.
Контролирующим органом является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор). Основными направлениями деятельности Роспотребнадзора являются защита прав потребителей, иммунопрофилактика, санитарный надзор, техническое регулирование, государственная регистрация, лицензирование, а также осуществление взаимодействия с органами государственной власти и иными субъектами по вопросам, входящим в его компетенцию.
В субъектах Федерации также могут быть сформированы региональные органы исполнительной власти в сфере туризма. Их деятельность не должна противоречить Конституции РФ и федеральному законодательству. Так, в Приморском крае функции государственного регулирования туризма возложены на Департамент международного сотрудничества и туризма Администрации Приморского края. Его функции корреспондируют к функциям Федерального агентства по туризму, но только в пределах Приморского края. Департамент состоит из следующих структурных подразделений: отдел международного протокола, отдел внешнеэкономической деятельности, отдел по туризму. В компетенцию Департамента входит:
1. Определение приоритетных направлений международной, внешнеэкономической и туристической деятельности.
2. Осуществление:
– международного и внешнеэкономического сотрудничества, в том числе приграничного;
– международного сотрудничества;
– поддержки приоритетного развития внутреннего, въездного и социального туризма, а также конгрессно-выставочной деятельности в сфере международных отношений и туризма;
– комплексного анализа и прогнозирования развития туризма в Приморском крае, включая определение приоритетных направлений, подготовку совместно с органами исполнительной власти Приморского края, органами местного самоуправления края предложений о формировании инвестиционной политики в этой сфере;
– координации и расширения межрегиональных и международных связей в области туризма;
– межотраслевого взаимодействия в сфере туризма на территории Приморского края;
– оперативного учета туристских предприятий Приморского края, включенных в единый государственный реестр;
– системной информационно-аналитической работы по вопросам обеспечения оперативного государственного регулирования туристской отрасли Приморского края;
– ведения Реестра туристских ресурсов и Кадастра туристских территорий Приморского края;
– формирования банка данных основных финансово-экономических показателей туротрасли края.
3. Организация:
– подготовки и проведения международных мероприятий на территории Приморского края и за рубежом;
– взаимодействия с общественными и деловыми ассоциациями, торгово-промышленными палатами, объединениями и фондами по реализации мероприятий, направленных на развитие туризма и формирование позитивного имиджа Приморского края как участника международных связей;
– работы по обеспечению безопасности туристов совместно с соответствующими специализированными службами;
– взаимодействия со средствами массовой информации по формированию положительного имиджа Приморского края, повышению его привлекательности, освещению состояния, проблем и перспектив развития туристской отрасли;
– изучения передового опыта в сфере туризма и способствование внедрению его в практику работы туристских предприятий;
– ежегодной Дальневосточной международной туристской выставки с целью продвижения Приморского края как уникального туристского региона, создания положительного имиджа Приморского края как территории, благоприятной для туризма, создания условий для поиска партнеров, налаживания деловых туристских контактов, обмена опытом, укрепления добрососедских связей, делового взаимодействия и сотрудничества Дальневосточного региона и стран Азиатско-Тихоокеанского региона;
– информационно-обучающих семинаров, совещаний с руководителями туристских предприятий по всем аспектам работы туристских предприятий;
– работы по изданию рекламно-информационных материалов с целью популяризации и продвижения туристских ресурсов на внутренние и зарубежные рынки;
– ежегодного конкурса «Лидеры туриндустрии Приморья» в целях содействия развитию въездного и внутреннего туризма в Приморском крае, повышению эффективности и качества обслуживания туристов, росту квалификации, профессионализма и творческой инициативы предприятий туриндустрии.
4. Обеспечение выполнения на территории Приморского края требований Соглашения между Правительством Российской Федерации и Правительством Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристских поездках от 29 февраля 2000 года.
5. Участие в работе межведомственных комиссий, координационных, научно-консультативных и экспертных советов по проблемам туризма; в работе по подготовке, переподготовке и повышению квалификации кадров для индустрии туризма, содействие открытию организационно-методических, научных и учебных центров в этой сфере; в подготовке предложений по рациональному использованию природных ресурсов Приморского края для туристских целей совместно с заинтересованными органами исполнительной власти Приморского края, местного самоуправления края.
Департамент международного сотрудничества и туризма Администрации Приморского края при осуществлении своей деятельности взаимодействует с Федеральной службой по туризму, иными федеральными органами, а также с Администрацией Приморского края, муниципальными образованиями Приморского края и их органами.
В апреле 2007 года в Приморском крае также должен быть создан Межведомственный координационный совет по экологическому туризму. Это общественный орган, создание которого было запланировано еще год назад в соответствии с резолюцией Международного экологического форума «Природа без границ», который проходил в г. Владивостоке 07-09 июня 2006 г. Предполагается, что Межведомственный координационный совет должен состоять из представителей Администрации Приморского края, администраций муниципальных образований края, предпринимателей, представителей научных и общественных организаций, учебных заведений края. Это будет консультативный орган, целью которого является содействие развитию, повышению эффективности и комплексной оптимизации экологического туризма с учетом приоритетного и устойчивого развития туризма в Приморском крае; формированию и становлению Приморского края как межрегионального туристско-курортного субрегиона в АТР; обеспечению устойчивого развития Приморского края1.