Центральная администрация

Организация государственной администрации в главном сохранила традиции учреждений, сложившихся в конце XVI — начале XVII в. (см. § 28.3). Существенно возросло значение верховного управления короля, характерного для системы абсолютизма. Это выражалось, во-первых, в изменении статуса и функций государственных политических советов при короле (которые были отчасти сословно-представительными органами, отчасти формой аристократического влияния на политику, а превратились в XVII в. в административно-бюрократические совещания высших должностных лиц), во-вторых — в росте значения министерского управления, которым руководил напрямую монарх.

Высшим правительственным учреждением считался Совет коро­ля (или Королевский совет). Формально в нем принимались основ­ные политические, административные и даже судебные решения. Однако реально Совет короля не существовал как обособленный и стабильно действующий орган. С конца XVI в. Совет постепенно дробился на специализированные советы с собственной компетен­цией, где все большую роль играли профессиональные администра­торы. В 1661 г. Совет короля окончательно реорганизовался в 3 са­мостоятельных правительственных института, некоторые из кото­рых зародились в предыдущие 15-20 лет.

Реальным правительственным органом монархии стал Великий совет (1661). Состав его определялся по усмотрению монарха без оглядки на сословные или административные традиции. Членами его, как правило, были герцоги, пэры Франции, министры, секрета­ри короля, сюринтендант финансов; председательствовал на Совете канцлер. Кроме высших администраторов, в Совете состояли 16 советников по должности: 3 из духовенства, 3 из дворян «шпаги», 12 — из дворян «мантии»; к концу XVII в. число их до­стигло 30 (1673). Позднее часть советников числились в Совете постоянно, часть назначалась на «семестр». Полномочия Совета были не определены, и реально компетенция его была всеобщей. В нем решались вопросы законодательства, политические дела, а также судебные дела, переданные на кассацию в суд короля. Действовал Совет исключительно именем короля и юридически собственной власти не имел. Король всегда считался пребывающим в Совете, даже если тот на деле заседал без него. Руководство канц­лера, который сохранял свою самостоятельность и не мог быть от­странен от должности без законных причин, придавало Совету отча­сти самостоятельное же значение в государственных делах.

Вторым правительственным советом стал Совет в верхах (Еп-Haut), зародившийся около 1643 г. в качестве преемника Совета дел XVI в. В этом совете не было постоянной административной деятельности, как не было и самостоятельного присутствия. По су­ти, это было королевское совещание высших лиц, причастных к внешней политике; Совет выносил решения по вопросам войны и мира, дипломатии. Призывались в него главным образом секретари иностранных дел, маршалы Франции, министры.

Основным органом текущего внутреннего управления стал Совет депеш (1650). Председательствовал с 1661 г. в нем сам король. Чле­нами его считались все входившие в Совет в верхах, а также канц­лер, государственные секретари; административной координацией занимались 1-2 особых советника. Во второй половине XVII в. совет заседал регулярно — до 2-х раз в неделю. В Совете депеш осущест­влялось в целом внутреннее управление государством и низшим ад­министративным аппаратом; одной из важнейших функций его бы­ла выдача ордеров на аресты именем короля (lettre de cachet).

Отдельно существовал также Совет финансов короля (1661). Председательствовал в нем сам монарх, а членами были канцлер, генеральный контролер, интенданты и два-три государственных со­ветника. До 1715 г. совет заседал еженедельно, затем его деятель­ность видоизменилась. Фактически здесь шла работа по исполнению государственного бюджета и управление налоговой низовой админи­страцией.

В неизменном виде такая организация Совета короля сохраня­лась в правление Людовика XIV. В XVIII в. система советов была перестроена и видоизменена (1723-1730). Совет короля преобразо­вался в абстрактный Государственный совет, в составе которого ре­ально действовали специализированные советы-коллегии: иностран­ных дел, совет депеш (или внутренних дел), финансовый, коммер­ческий, гражданской юстиции — всего 7. Совет иностранных дел формально был высшим, его членами состояли министры, назначав­шиеся пожизненно. Это явление во французской администрации получило название полисинодии (многосоветия). В ходе пре­образований полномочия советов были, однако, сокращены, и реаль­ное управление в XVIII в. перешло к министрам.

Развитие министерского управления восходило к должности го­сударственных секретарей, появившихся в XVI в. С 1588 г. секрета­риаты стали специализированными (1 — на международных делах, 2 — на военных). В 1626 г. обособился секретарь по делам колоний. Тогда же появилась должность первого министра, создан­ная специально для Ришелье, затем, в малолетство Людовика XIV, доверенная кардиналу Мазарини. К сер. XVII в. выделился и секре­тариат по внутренним делам. В дальнейшем государственные секре­тари исполняли чисто пассивную роль по решениям советов, но с 1715 г. их значение необычайно возросло. Была восстановлена дол­жность первого министра (1718), появился новый секретариат по экономическим делам (1771). Министры-секретари были независи­мы друг от друга и в некоторой степени от короля: они приобре­тали свои должности не только по усмотрению монарха, но и за выкуп в 500 тыс. серебряных ливров. При секретарях сложился раз­ветвленный аппарат разных бюро, в которых было занято огромное количество чиновников — коми (commis). К середине XVIII в. реальное управление страной перешло, как отмечали современники, в руки этих аппаратчиков, что было неразрывно связано с ростом взяточничества и коррупции. «Количество дел, находящихся в веде­нии министров, громадно. Всюду они, и ничего без них. Если их сведения не так обширны, как власть, то они принуждены предоста­вить все коми, кои делаются правителями дел, а следовательно, и государства» (Д'Аржансон).

Особое место среди королевских министров принадлежало сюринтенданту, или генеральному контролеру финансов (с 1665 г.). Он ведал исполнением государственного бюджета, реально руково­дил Советом финансов, а по сути всей экономической и торговой политикой. Под его руководством работали местные интенданты, покупавшие свои места. Аппарат генерального контролера был са­мым разветвленным: в нем насчитывалось до 38 бюро; в централь­ном секретариате работали до 265 чиновников.

Должностные лица администрации подразделялись на три кате­гории. (1) Оффисье покупали свои должности и были до изве­стной степени независимыми от короны, хотя и действовали по ука­зам сверху. (2) Комиссары были чисто королевскими поручен­цами. (3) Наемные служащие. Особое положение занима­ли королевские секретари, работавшие под прямым ру­ководством монарха. В середине XVII в. их было до 500, в XVIII в. их число сократилось до 300 (1727). Они выполняли разовые или те­кущие поручения, вели делопроизводство и до известной степени уравновешивали власть министров. Такое переплетение королевско­го и собственно государственного управления создавало порой весьма сложные ситуации, существенные расхождения (особенно, на­пример, во внешней политике) и были одной из предпосылок общего кризиса государства в конце XVIII в.