Ответственность за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды

 

В юридической науке выделяется четыре вида юридической ответственности: гражданско-правовая ответственность; дисциплинарная ответственность; административно-правовая ответственность; уголовно-правовая ответственность. Под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимается правоотношение между государством в лице специально уполномоченных органов и совершившим экологическое правонарушение лицом (физическим, должностным или юридическим), на которое возлагается обязанность претерпевать меры государственного принуждения в форме определенных лишений (личного, имущественного или организационного характера) за нарушение норм экологического законодательства.

Основанием юридической ответственности является совершение экологического правонарушения - виновного противоправного деяния (действия или бездействия), нарушающего нормы экологического законодательства. Исключением из общего правила является возможность привлечения к ответственности за правомерное поведение в случае причинения вреда окружающей среде, жизни и здоровью людей, имуществу физических и юридических лиц в результате эксплуатации источников повышенной опасности (объектов атомной энергетики, опасных производственных объектов и гидротехнических сооружений), при этом причинитель вреда возмещает вред в соответствии с положениями действующего гражданского законодательства.

Другими случаями причинения вреда в результате деятельности, не содержащей состава правонарушения, являются действия в состоянии крайней необходимости (ст. 39 УК РФ) или обоснованного риска для достижения общественно полезных целей (ст. 41 УК РФ). При их доказанности данные обстоятельства служат основаниями для освобождения от ответственности.

Достаточно проблематично определить в общем виде состав экологического правонарушения, который можно было бы распространить на экологические преступления, административные правонарушения, деликты и дисциплинарные проступки. Общим для всех разновидностей экологических правонарушений выступает объект посягательства - общественные отношения в области охраны окружающей среды и рационального природопользования. Предмет экологических правонарушений также можно представить в широком смысле: им является окружающая среда и все ее элементы, находящиеся во взаимодействии и взаимосвязи.

В отношении объективной стороны, субъекта и субъективной стороны достаточно сложно выделить родовые признаки. Например, у экологических преступлений, за редким исключением, состав материальный, то есть преступление считается оконченным при наступлении вредных последствий, следовательно, в объективную сторону должны быть включены в качестве обязательных признаков вред и причинно-следственная связь между вредом и наступившими последствиями. Для привлечения к гражданско-правовой ответственности наличие вреда также является обязательным. В отношении административных правонарушений законодательством установлены формальные составы, иными словами, доказательств факта наличия вреда окружающей среде и причинно-следственной связи не требуется.

Субъективная сторона характеризуется виной, но форма вины при совершении правонарушений может быть различной - умышленной или неосторожной, в зависимости от вида правонарушения.

Одним из сложных практических вопросов является квалификация экологических правонарушений как уголовных преступлений или административных проступков. Высказываются мнения о латентности экологической преступности, поскольку в связи с трудностью доказывания умышленного совершения деяний и причинно-следственной связи между действием или бездействием и наступившими последствиями, на практике вместо уголовной ответственности виновное лицо нередко привлекается к административной или гражданско-правовой ответственности. В УК РФ и КоАП РФ в отношении экологических преступлений и правонарушений можно выявить похожие составы по способам описания диспозиций норм. К таким составам можно отнести, например, ст. 8.1. КоАП РФ "Несоблюдение экологических требований при планировании, технико-экономическом обосновании проектов, проектировании, размещении, строительстве, реконструкции, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий, сооружений или иных объектов" и ст. 246 УК РФ "Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ". И в том, и в другом случае ответственность наступает за нарушение правил охраны окружающей среды (экологических требований) на различных стадиях хозяйственной деятельности: проектировании, размещении, строительстве, вводе в эксплуатацию, эксплуатации предприятий и иных объектов, с той лишь разницей, что для квалификации деяния как преступления, необходимо наступление вредных последствий в виде существенного изменения радиоактивного фона, причинения вреда здоровью человека, массовой гибели животных либо иных тяжких последствий.

Несмотря на схожесть конструкций составов преступлений и административных правонарушений, помимо характеристики состава как материального (в отношении преступлений) и формального, присущего административным проступкам, в диспозициях некоторых статей имеются существенные различия. Например, ч. 1, 2 ст. 8.21 КоАП РФ ("Нарушение правил охраны атмосферного воздуха") устанавливают ответственность за осуществление выбросов в атмосферу или вредного физического воздействия на нее без специального разрешения, нарушение условий специального разрешения на выброс вредных веществ в атмосферный воздух или вредное физическое воздействие на него, тогда как "смежный" состав статьи 251 УК РФ ("Загрязнение атмосферы") предусматривает ответственность лишь за нарушение правил выбросов в атмосферу загрязняющих веществ, таким образом, физические воздействия на атмосферу (шум, вибрация и т.п.), осуществляемые с нарушением законодательных требований и приведшие к негативным последствиям, остаются за пределами уголовной ответственности.

При рассмотрении дел о незаконной порубке деревьев и кустарников (ст. 260 УК РФ) следует учесть, что разграничение с административным проступком, ответственность за которое предусмотрена ст. 8.28 КоАП РФ, проводится по предмету: состав преступления, предусмотренный ч. 1 ст. 260 УК РФ, образует незаконная рубка, а равно повреждение до степени прекращения роста лесных насаждений или не отнесенных к лесным насаждениям деревьев, кустарников, лиан, если эти деяния совершены в значительном размере. Различие экологических преступлений и административных правонарушений проявляется в субъективной стороне их составов, в частности, преступления характеризуются умышленной формой вины (прямой или косвенный умысел), тогда как административные проступки, посягающие на экологическую безопасность, могут быть совершены и по неосторожности.

Определенную ясность при квалификации деяний как экологических преступлений или административных правонарушений вносят разъяснения вышестоящих судов. Так, Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 5 ноября 1998 г. "О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения" указал, что в случае возникновения трудностей в разграничении уголовно-наказуемого деяния и административного проступка особое внимание следует уделять выяснению всех обстоятельств, характеризующих состав экологического правонарушения, последствий противоправного деяния, размера нанесенного вреда и причиненного ущерба. Так, разграничение уголовно-наказуемой добычи водных животных и растений (ст. 256 УК РФ) и аналогичного административного проступка необходимо проводить по признакам наличия крупного ущерба, применения самоходного транспортного плавающего средства или взрывчатых и химических веществ, электротока либо иных способов массового истребления, а также по обстоятельствам места совершения деяния (места нереста или миграционные пути к ним, территории заповедника, заказника, зоны экологического бедствия или зоны чрезвычайной экологической ситуации).

Разграничение незаконной охоты, наказуемой в уголовном порядке (ст. 258 УК РФ), и административного проступка - нарушения правил охоты следует производить по квалифицирующим признакам состава преступления: причинение крупного ущерба, применение механического транспортного средства или воздушного судна, взрывчатых веществ, газов и иных способов массового уничтожения птиц и зверей, а также, если деяние совершено в отношении птиц и зверей, охота на которых полностью запрещена, либо на территории заповедника, заказника либо в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации.

Таким образом, главное отличие экологических преступлений от административных проступков заключается в более высокой степени их общественной опасности, кроме того, указанные экологические правонарушения отличаются по признакам их объективной стороны, предмету и формам вины.

В КоАП РФ административная ответственность за экологические правонарушения устанавливается в главе 8 (ст. 8.1.-8.41), при этом в данной главе составы административных проступков расположены в зависимости от предмета и объекта посягательства. Например, объектом составов правонарушений, рассматриваемых в ст. 8.1-8.5 КоАП являются общественные отношения по обеспечению экологической безопасности в различных сферах хозяйственной деятельности. Предметом посягательств в правонарушениях, указанных в ст. 8.6-8.8 КоАП является земельные ресурсы, в ст. 8.9-8.11 - недра, в ст. 8.12-8.16 - водные объекты, в ст. 8.17-8.20 - внутренние воды, территориальное море и континентальный шельф, в ст. 8.21-8.23 - атмосферный воздух, в ст. 8.24-8.32 - лесные ресурсы, в ст. 8.33-8.38 - биологическое разнообразие, в ст. 8.39 - особо охраняемые природные территории.

В соответствии со ст. 72 Конституции Российской Федерации законодательство об охране окружающей среды, равно как административное и административно-процессуальное законодательство, находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, следовательно, субъекты РФ вправе устанавливать свой перечень административных экологических проступков и санкции за их совершение, в дополнении к положениям федерального законодательства.

В отличие от положений КоАП РФ, касающихся экологических правонарушений, глава 26 УК РФ "Экологические преступления" содержит всего 17 статей (ст. 246-262 УК РФ). Уголовная ответственность наступает за экологические правонарушения в сфере нарушения правил охраны окружающей среды при производстве работ (ст. 246 УК РФ), нарушения правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247 УК РФ), нарушения правил безопасности при обращении с микробиологическими либо другими биологическими агентами или токсинами (ст. 248 УК РФ), нарушение ветеринарных правил и правил, установленных для борьбы с болезнями и вредителями растений (ст. 249 УК РФ), загрязнение вод (ст. 250 УК РФ), загрязнение атмосферы (ст. 251 УК РФ), загрязнение морской среды (ст. 252 УК РФ), нарушение законодательства о континентальном шельфе и исключительной экономической зоне (ст. 253 УК РФ), порчу земли (ст. 254 УК РФ), нарушение правил охраны и использования недр (ст. 254 УК РФ), незаконную добычу (вылов) водных биологических ресурсов (ст. 256 УК РФ), незаконную охоту (ст. 258 УК РФ), уничтожение критических местообитаний для организмов, занесенных в Красную книгу РФ (ст. 259 УК РФ), незаконную рубку лесных насаждений (ст. 260 УК РФ), уничтожение или повреждение лесных насаждений (ст. 261 УК РФ), нарушение режима особо охраняемых природных территорий (ст. 262 УК РФ).

Необходимо отметить, что не все составы преступлений, направленных против окружающей среды, содержится в главе 26 УК РФ. Исключением является, например, экоцид (ст. 358 УК РФ), отнесенный к преступлениям против мира и безопасности человечества (глава 34 УК РФ).

Под экоцидом понимается массовое уничтожение растительного или животного мира, отравление атмосферы или водных ресурсов, а также совершение иных действий, способных вызвать экологическую катастрофу. Состав экоцида является материальным - преступление считается оконченным с момента наступления последствий в виде массового уничтожения растительного или животного мира, отравления атмосферы или водных ресурсов, создания обстановки, способной вызвать экологическую катастрофу. Уголовная ответственность за экоцид наступает при условии, что наступившие последствия находятся в причинной связи с действиями виновного лица. Одним из особенностей состава экоцида является специальный субъект, к которым могут быть отнесены командующие Вооруженных Сил, должностные лица, занимающие высокие государственные посты в Российской Федерации.

Экоцид признан Организацией Объединенных наций международным преступлением. В 1947 г. Генеральная Ассамблея в специальной резолюции поручила Комиссии международного права ООН составить проект Кодекса о преступлениях против мира и безопасности человечества. В 1991 г. на своей 43-й сессии Комиссия международного права в предварительном порядке приняла в первом чтении проект этого Кодекса, в котором в качестве преступления, представляющего большую общественную опасность, наряду с геноцидом и военными преступлениями, назван экоцид.

За более чем десятилетний срок действия УК РФ нет ни одного приговора по ст. 358, хотя отдельные случаи массового отрицательного воздействия на окружающую среду очевидны. Отчасти это связано с осторожностью или даже боязнью применения данной нормы ввиду ее высокой общественной опасности и строгости санкций, другая причина состоит в неразрешенности правоприменительных проблем отграничения экоцида от экологических преступлений, предусмотренных главой 26 УК РФ.

Помимо уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения, статья 75 ФЗ «Об охране окружающей среды» устанавливает еще два вида ответственности - имущественную и дисциплинарную.

Дисциплинарная ответственность за экологические правонарушения наступает при неисполнении трудовых, служебных обязанностей. Применение дисциплинарной ответственности регламентируется ТК РФ и соответствующими специальными нормативными актами локального характера - уставами, правилами внутреннего распорядка, коллективным договором и т.п.

Несмотря на то, что дисциплинарная ответственность является самостоятельным видом юридической ответственности, на практике привлечение к ней работников, совершивших дисциплинарный проступок, выразившийся в нарушении требований экологического законодательства, связано, как правило, с привлечением юридического лица - работодателя к административной или гражданско-правовой ответственности.

Особенностью дисциплинарных взысканий являются сроки их применения - не позднее одного месяца со дня обнаружения проступка, не считая времени болезни работника, пребывания его в отпуске, а также времени, необходимого на учет мнения представительного органа работников.

Руководитель организации может быть привлечен к дисциплинарной ответственности по заявлению представительного органа организации по правилам, предусмотренным ст. 195 ТК РФ.

Имущественная ответственность за экологические правонарушения, о которой говорится в статье 75 ФЗ «Об охране окружающей среды», является не совсем юридически корректной правовой категорией, поскольку, с одной стороны, такого самостоятельного вида ответственности не существует, а с другой стороны, данная статья не расшифровывает указанное понятие. Если речь идет о возмещении вреда окружающей среде, то необходимо говорить о гражданско-правовой ответственности. Понятие "имущественная ответственность" может пониматься и как материальная ответственность, применяемая в трудовом праве, но в таком случае выделение ее отдельную категорию также нецелесообразно, поскольку комментируемая статья в качестве вида ответственности, применяемой за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды, предусматривает дисциплинарную ответственность, к которой нередко относят и материальную ответственность.

В юридической литературе нередко высказывалось мнение о наличии самостоятельной эколого-правовой ответственности, которая включает в себя имущественную, уголовно-правовую, административную и дисциплинарную ответственность за экологические правонарушения. На наш взгляд, говорить о подобном понимании "эколого-правовой ответственности" можно лишь с точки зрения науки экологического права, как о комплексном институте, включающем в себя положения о различных видах юридической ответственности за экологические правонарушения.

Действующее законодательство предусматривает возможность ограничить, приостановить или прекратить деятельность лиц, осуществляемую с нарушением требований экологического законодательства в административном и гражданско-правовом порядке. Эти два способа, направленных на недопущение причинения вреда в будущем и совершения новых правонарушений можно именовать административно-правовым и гражданско-правовым запретами на осуществления опасной деятельности.

Административно-правовой запрет по своей сути является административно-предупредительной мерой, которая направлена на превенцию правонарушений, предупреждение противоправных действий и их отрицательных последствий в сфере предотвращение возможности наступления чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.

Административное приостановление деятельности заключается во временном прекращении деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц, их филиалов, представительств, структурных подразделений, производственных участков, а также эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Административно-правовой запрет в соответствии со ст. 3.12 КоАП РФ может применяться в случае угрозы причинения существенного вреда состоянию или качеству окружающей среды. Административное приостановление деятельности может быть назначено только по решению суда и только в том случае, если такой вид наказания предусмотрен статьями особенной части КоАП РФ.

В отношении правонарушителей, привлекаемых к административной ответственности за экологические проступки может применяться мера наказания, заключающаяся в административном приостановлении деятельности. Такая мера может применяться только по решению суда на общий срок до 90 суток.

Подобно административному порядку приостановления хозяйственной деятельности, гражданско-правовой запрет устанавливается также по решению суда или арбитражного суда.