Государственный экологический мониторинг
Понятие "мониторинг" является многоплановым и применяется во многих сферах общественной жизни. Как правило, под мониторингом понимается систематический сбор и обработка информации, которая может быть использована для улучшения процесса принятия решений. Любой вид мониторинга включает в себя проведение наблюдений, их оценку, а также прогноз изменения состояний с учетом анализируемых данных наблюдений.
Проведение государственного мониторинга окружающей среды закреплено в ст. 63 ФЗ «Об охране окружающей среды», который представляет собой важную функцию государственного экологического управления. В соответствии с постановлением Правительства РФ от 31 марта 2003 г. N 177 "Об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга)", под государственным мониторингом окружающей среды понимается комплексная система наблюдения за состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов. В Законе о гидрометеорологической службе мониторинг определяется несколько иначе: под мониторингом окружающей среды, ее загрязнения понимаются долгосрочные наблюдения за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и проходящими в ней природными явлениями, а также оценка и прогноз состояния окружающей среды, ее загрязнения.
Таким образом, мониторинг окружающей среды в соответствии с законодательством о гидрометслужбе охватывает не только наблюдения за состоянием отдельных компонентов окружающей среды, но и наблюдения за природными явлениями и процессами.
Понятие "мониторинг" применительно к окружающей среде употребляется в нескольких контекстах: во-первых, это наблюдения за загрязнением окружающей среды, во-вторых, мониторинг использования отдельных компонентов окружающей среды, в-третьих, наблюдения за проходящими в окружающей среде природными процессами, и, в-четвертых, социально-гигиенический мониторинг.
В п. 2 Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга, утв. Постановлением Правительства РФ от 2 февраля 2006 г., социально-гигиенический мониторинг определяется как государственная система наблюдения, анализа, оценки и прогноза состояния здоровья населения и среды обитания человека, а также определения причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием на него факторов среды обитания человека для принятия мер по устранению вредного воздействия на население факторов среды обитания человека. Проведение социально-гигиенического мониторинга возложено на Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).
Социально-гигиенический мониторинг обеспечивает: установление факторов, оказывающих вредное воздействие на человека, и их оценку; прогнозирование состояния здоровья населения и среды обитания человека; определение неотложных и долгосрочных мероприятий по предупреждению и устранению воздействия вредных факторов среды обитания человека на здоровье населения; разработку предложений для принятия решений в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения; информирование органов публичной власти, юридических лиц и населения о результатах, полученных при проведении мониторинга.
В целях проведения социально-гигиенического мониторинга используются данные государственного мониторинга окружающей среды, в том числе, наблюдения за природно-климатическими факторами среды обитания человека и за источниками антропогенного воздействия на окружающую среду. Такие наблюдения могут осуществляться как Роспотребнадзором непосредственно, так и Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору, а также Федеральной службой государственной статистики. На практике указанные федеральные службы, помимо Роспотребнадзора, не осуществляют специальных наблюдений в целях проведения социально-гигиенического мониторинга. Например, Росгидромет направляет в Роспотребнадзор информацию о загрязнении окружающей среды за определенный промежуток времени, полученную в процессе осуществления своих полномочий по наблюдению за загрязнением окружающей среды.
Объем такой информации определяется межведомственными соглашениями между федеральными службами, которые принимаются как на федеральном, так и на региональном уровнях.
Перечень информации и данных, подлежащих обмену на безвозмездной основе между Роспотребнадзором и Росгидрометом на федеральном уровне определен совместным приказом от 22 ноября 2007 г. N 329/384 "О взаимодействии Роспотребнадзора и Росгидромета по реализации постановления Правительства Российской Федерации от 2 февраля 2006 г. N 60 "Об утверждении Положения о проведении социально-гигиенического мониторинга".
В частности, Росгидромет направляет в Роспотребнадзор каждый месяц информацию об аварийном и экстремально высоком загрязнении окружающей среды и радиационной обстановке, ежеквартально - информацию о состоянии озонового слоя над Россией и странами СНГ, ежегодно - "Обзор загрязнения природной среды в Российской Федерации", ежегодник Государственного водного кадастра "Ресурсы поверхностных и подземных вод, их использование и качество", обобщенную за год информацию о качестве поверхностных вод Российской Федерации, ежегодник состояния экосистем поверхностных вод России (по гидробиологическим показателям), ежегодник качества морских вод по гидрохимическим показателям, состояние загрязнения пестицидами объектов природной среды Российской Федерации, ежегодник состояния загрязнения атмосферы в городах на территории России, информацию о загрязнении почвы Российской Федерации токсикантами промышленного происхождения, ежегодник "Радиационная обстановка на территории России и сопредельных государств".
Взаимодействие Росгидромета и Роспотребнадзора в целях проведения социально-гигиенического мониторинга осуществляется и на уровне субъектов РФ. Порядок взаимодействия территориальных органов федеральных служб определяется соглашениями между ними.
Социально-гигиенический мониторинг имеет ряд общих черт с государственным мониторингом окружающей среды, поскольку в рамках его проведения анализируется и исследуется информация о состоянии компонентов окружающей среды как факторов среды обитания человека. Вместе с тем, социально-гигиенический мониторинг нельзя отождествлять с наблюдениями за состоянием окружающей среды, так как он, в основном, сосредоточен на оценке причин заболеваемости населения и преследует иную, по сравнению с экологическим мониторингом цель - определение причинно-следственных связей между состоянием здоровья населения и воздействием на него факторов среды обитания человека для принятия мер по устранению вредного воздействия на население факторов среды обитания человека.
От мониторинга загрязнения окружающей среды необходимо отличать наблюдения за использованием отдельных ее компонентов. Несмотря на то, что в п. 1 Положения об организации и осуществлении государственного мониторинга окружающей среды (государственного экологического мониторинга), закреплено, что экологический мониторинг включает в себя мониторинг атмосферного воздуха, земель, лесов, водных объектов, объектов животного мира и иных компонентов окружающей среды, законодательство, регулирующее осуществление мониторинга таких компонентов, содержит положения как о наблюдении за их состоянием, так и за соблюдением правового режима их использования.
В соответствии с п. 4 Положения об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. N 846, мониторинг земель включает в себя: сбор информации о состоянии земель в Российской Федерации, ее обработку и хранение, непрерывное наблюдение за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования, анализ и оценку качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов. Таким образом, в нормативно-правовых актах разграничиваются понятия использования и охраны, и если понимать экологический мониторинг как наблюдения за состоянием компонентов окружающей среды, выполняемые, в первую очередь, в целях охраны данных компонентов от негативного антропогенного или иного воздействия, то выполняемые наряду с мониторингом загрязнения, наблюдения за режимом использования компонентов окружающей среды, преследуют иную цель - соблюдение установленного порядка их эксплуатации. Тем не менее, законодательство относит наблюдения за использованием компонентов окружающей среды к разновидности государственного экологического мониторинга.
Подобное положение существует и в отношении мониторинга вод: согласно п. 3 Положения об осуществлении государственного мониторинга водных объектов, утв. Постановлением Правительства РФ от 10 апреля 2007 г. N 219, такой мониторинг осуществляется, в том числе, и в целях информационного обеспечения управления в области использования водных объектов, включая государственный контроль и надзор за их использованием. В рамках проведения мониторинга водных объектов специально уполномоченными органами осуществляются регулярные наблюдения как за использованием водных объектов, так и использованием водоохранных зон.
Анализируя экологическое законодательство можно сделать вывод, что наблюдения за соблюдением правового режима использования проводятся в отношении таких компонентов окружающей среды, которые могут находиться как в государственной, так и в иных формах собственности, или в отношении которых существуют законодательные ограничения их использования (например, в отношении земельного участка при его предоставлении определяется разрешенное использование на основании положений ЗК РФ).
Применительно к атмосферному воздуху проведение мониторинга соблюдения правового режима его использования невозможно, поскольку воздух не является объектом права собственности в силу его химических и физических свойств, соответственно, путем проведения наблюдений определяется качество атмосферного воздуха, степень его загрязненности, проводится комплексная оценка и прогноз его состояния (ст. 23 Закона об охране атмосферного воздуха). Наблюдения за погодными явлениями и процессами также являются частью экологического мониторинга. Такие наблюдения осуществляются на метеостанциях и метеопостах, входящих в наблюдательную сеть Росгидромета. В ходе проведения мониторинга погодных процессов определяются следующие фактические параметры: температура, влажность воздуха и почвы, количество осадков, скорость и направления ветра, осуществляются наблюдения за иными, опасными природными явлениями (шквалы, ураганы, смерчи, град, ливневые дожди, засуха и т.п.).
Государственный экологический мониторинг проводится в целях: наблюдения за состоянием окружающей среды, в том числе за состоянием окружающей среды в районах расположения источников антропогенного воздействия и воздействием этих источников на окружающую среду; оценки и прогноза изменений состояния окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов; обеспечения потребностей государства, юридических и физических лиц в достоверной информации о состоянии окружающей среды и ее изменениях, необходимой для предотвращения и (или) уменьшения неблагоприятных последствий таких изменений.
Основным органом, осуществляющим экологический мониторинг, является Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет), который в соответствии с возложенными на него Положением о федеральной службе по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (утв. Постановлением Правительства РФ от 23 июня 2004 г. N 372) полномочиями осуществляет государственный мониторинг атмосферного воздуха, государственный мониторинг водных объектов в части поверхностных водных объектов, мониторинг уникальной экологической системы озера Байкал; государственный мониторинг континентального шельфа в порядке, определяемом федеральным законодательством; государственный мониторинг состояния исключительной экономической зоны РФ.
Государственный экологический мониторинг осуществляется посредством функционирования государственной наблюдательной сети, в том числе стационарных и подвижных пунктов наблюдений за состоянием окружающей среды. Вокруг данных пунктов устанавливаются охранные зоны, как правило, 200 метров во все стороны от существующих границ земельного участка (Положение о создании охранных зон стационарных пунктов наблюдений за состоянием окружающей природной среды, ее загрязнением, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 27 августа 1999 г. N 972). Точные размеры и границы охранных зон стационарных пунктов наблюдений определяются в зависимости от рельефа местности и других условий, в зависимости от вида пункта наблюдений, сложившейся застройки вокруг пункта наблюдений и требований к обеспечению достоверности данных наблюдений (см. Приказ Минприроды РФ от 31 октября 2008 г. N 299 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды государственной функции по обеспечению функционирования на территории Российской Федерации пунктов гидрометеорологических наблюдений и системы получения, сбора и распространения гидрометеорологической информации"). Земли государственной наблюдательной сети находятся в собственности Российской Федерации и закрепляются в постоянное (бессрочное) пользование за территориальными органами и учреждениями Росгидромета.
Все посты наблюдений, осуществляющие мониторинг окружающей среды, делятся на категории. Законом о гидрометеорологической службе названы две разновидности наблюдательных постов (или пунктов): стационарный и подвижной. Стационарный пункт наблюдений представляет собой комплекс, включающий в себя земельный участок или часть акватории с установленными на них приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик окружающей среды, ее загрязнения. Подвижной пункт наблюдений за состоянием окружающей среды, ее загрязнением понимается как комплекс, включающий в себя платформу (летательный аппарат, судно или иное плавательное средство, другое средство передвижения) с установленными на ней приборами и оборудованием, предназначенными для определения характеристик окружающей среды, ее загрязнения.
Стационарный пост предназначен для обеспечения непрерывной регистрации содержания загрязняющих веществ или регулярного отбора проб воздуха для последующего анализа. Из числа стационарных постов выделяются опорные посты, которые предназначены для выявления долговременных изменений содержания основных и наиболее распространенных загрязняющих веществ. Маршрутный пост предназначается для регулярного отбора проб в фиксированной точке местности при наблюдениях, которые проводятся с помощью передвижного оборудования. Передвижной пост предназначен для отбора проб под дымовым (газовым) факелом с целью выявления зоны влияния данного источника.
Для размещения постов наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха необходимо соблюдение определенных условий: каждый пост независимо от категории размещается на открытой, проветриваемой площадке с непылящим покрытием: асфальте, твердом грунте, газоне - таким образом, чтобы были исключены искажения результатов измерений наличием зеленых насаждений, строений, зданий и т.п. Стационарный и маршрутный посты размещаются в местах, выбранных на основе предварительного исследования состояния воздушной среды города промышленными выбросами, выбросами автотранспорта, бытовыми и другими источниками и условий рассеивания. Эти посты размещаются в центральной части населенного пункта, жилых районах с различным типом застройки (в первую очередь, наиболее загрязненных), зонах отдыха, на территориях, примыкающих к магистралям интенсивного движения автотранспорта.
Число постов и их размещение определяется с учетом численности населения, площади населенного пункта и рельефа местности, а также развития промышленности, сети магистралей с интенсивным транспортным движением и их расположением по территории города, рассредоточенности мест города и курортных зон. Число стационарных постов в зависимости от численности населения устанавливается не менее: 1 пост - до 50 тыс. жителей, 2 поста - 100 тыс. жителей, 2-3 поста - 100-200 тыс. жителей, 3-5 постов - 200-500 тыс. жителей, 5-10 постов - более 500 тыс. жителей, 10-20 постов - более 1 миллиона жителей.
На стационарных постах может быть установлено четыре программы наблюдений: полная, неполная, сокращенная, суточная. Полная программа наблюдений предназначена для получения информации о разовых и среднесуточных концентрациях. Наблюдения по полной программе выполняются ежедневно путем непрерывной регистрации с помощью автоматических устройств или через равные промежутки времени не менее четырех раз с обязательным отбором проб в 1, 7, 13, 19 ч по местному времени. Наблюдения по неполной программе разрешается проводить с целью получения информации о разовых концентрациях ежедневно в 7, 10, 13 ч местного времени. По сокращенной программе наблюдения проводят с целью получения информации о разовых концентрациях ежедневно в сроки 7 и 13 ч местного времени. Программа суточного отбора проб предназначена для получения информации о среднесуточной концентрации. Наблюдения по этой программе проводятся путем непрерывного суточного отбора проб. На большей части территории Российской Федерации проводятся наблюдения за загрязнением атмосферного воздуха по сокращенной программе.
По территориальному признаку государственный экологический мониторинг может быть классифицирован на федеральный и региональный. Осуществляемый на федеральном уровне государственный экологический мониторинг способствует реализации Программы Всемирной Метеорологической организации (ВМО), направленной на проведение исследований в области окружающей среды: все станции и посты федеральной наблюдательной сети являются составной часть глобальной системы мониторинга окружающей среды, проводимой под эгидой ВМО. В частности, данные осуществляемых в России регулярных наблюдений за загрязнением атмосферного воздуха поступают в банк данных Глобальной системы мониторинга за состоянием атмосферы (GAW). Основное различие между федеральным и региональным государственным экологическим мониторингом заключается в финансировании работ, которое может осуществляться как за счет федерального бюджета, так и за счет бюджета субъекта Российской Федерации.
Пункты наблюдений за состоянием окружающей среды, на которых осуществляются работы в интересах Российской Федерации и ее субъектов, входят в состав наблюдательной сети, представляющей собой систему стационарных и подвижных постов, станций, лабораторий, центров, бюро, обсерваторий, предназначенных для наблюдений за физическими и химическими процессами, происходящими в окружающей среде, определения ее метеорологических, климатических, аэрологических, гидрологических, океанологических, гелиогеофизических, агрометеорологических характеристик, а также для определения уровня загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов, в том числе по гидробиологическим показателям, и околоземного космического пространства (ст. 1 Закона о гидрометеорологической службе). Работы федерального назначения в области гидрометеорологии и смежных с ней областях выполняются путем реализации государственного заказа на проведение мониторинга окружающей среды на государственной наблюдательной сети, т.е. сети станций и постов федерального органа исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.
В соответствии со ст. 13 Закона о гидрометеорологической службе, государственная наблюдательная сеть, в том числе отведенные под нее земельные участки и части акваторий, относится исключительно к федеральной собственности и находится под охраной государства.
Региональный экологический мониторинг осуществляется путем функционирования на территории субъекта Российской Федерации станций и постов так называемой дополнительной наблюдательной сети, финансируемой за счет бюджета субъекта РФ. Дополнительная наблюдательная сеть действует наряду с государственной сетью наблюдений федерального уровня, и эксплуатируется, как правило, территориальными органами и организациями Росгидромета. Взаимоотношения между субъектом РФ и Росгидрометом в части выполнения работ регионального назначения по проведению наблюдений, определяются заключенными между ними соглашениями, определяющими права и обязанности сторон. В некоторых субъектах РФ приняты целевые программы, предметом которых является проведение регионального мониторинга окружающей среды.
Проведения регулярных наблюдений за состоянием окружающей среды в рамках осуществления экологического мониторинга является лицензируемой деятельностью. Статья 17 Федерального закона от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" предусматривает получение лицензии на осуществление работ в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях. В сферу лицензирования входит деятельность по определению уровня загрязнения атмосферного воздуха, почв, водных объектов и околоземного космического пространства. Лицензирующим органом является Росгидромет, лицензионные требования и условия перечислены в Постановлении Правительства РФ от 13 августа 2006 г. N 497 "О лицензировании деятельности в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, а также выполнения работ по активному воздействию на гидрометеорологические и геофизические процессы и явления". Данную лицензию должны получать как территориальные органы и учреждения Росгидромета, так и иные организации, осуществляющие мониторинг окружающей среды, при наличии у них квалифицированных кадров, аккредитованной лаборатории, приборов и оборудования, необходимого для проведения мониторинга.
Информация о состоянии окружающей среды, ее загрязнении представляет собой сведения (данные), полученные в результате мониторинга окружающей среды, ее загрязнения. В целях накопления и сохранения информации о состоянии окружающей среды и обеспечения такой информацией отраслей экономики, Вооруженных Сил РФ и населения страны, осуществляется ведение Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей среды, ее загрязнении, который представляет собой упорядоченную, постоянно пополняемую совокупность документированной информации о состоянии природы и отдельных ее компонентов, получаемой в результате деятельности Росгидромета, других заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, их территориальных органов, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, физических и юридических лиц независимо от их организационно - правовой формы в области гидрометеорологии и смежных с ней областях (метеорологии, климатологии, агрометеорологии, гидрологии, океанологии, гелиогеофизики), мониторинга состояния окружающей среды, ее загрязнения. Порядок ведения Единого фонда данных определяется Положением о создании и ведении Единого государственного фонда данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, утв. Постановлением Правительства РФ от 21 декабря 1999 г. N 1410 и ведомственными документами Росгидромета.
В соответствии со ст. 8 Федерального закона от 27 июня 2007 г. N 149-ФЗ "Об информации, информационных технологиях и о защите информации", информация о состоянии окружающей среды не может быть ограничена в доступе. Данное обстоятельство не означает, что сведения предоставляются юридическим и физическим лицам бесплатно. Напротив, действующее законодательство фактически закрепляет платность сведений о состоянии окружающей среды для большинства пользователей (потребителей) информации. В соответствии с действующим законодательством в области гидрометеорологии, вся информация о состоянии окружающей среды подразделяется на две категории:
- информация общего назначения, т.е. полученная и обработанная в порядке, установленном федеральным органом исполнительной власти в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, предоставляемая пользователям (потребителям) бесплатно информация о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении;
- специализированная информация, которая предоставляется по заказу пользователя (потребителя) и за счет его средств.
Документы, содержащие информацию общего назначения и специализированную информацию в области гидрометеорологии и смежных с ней областях, составляют Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей природной среды, ее загрязнении, при этом, информация общего назначения относится к федеральным информационным ресурсам в области гидрометеорологии и смежных с ней областях.
В Постановлении Правительства РФ от 15 ноября 1997 г. N 1425 "Об информационных услугах в области гидрометеорологии и мониторинга загрязнения окружающей природной среды" определяется перечень информации общего назначения, а также круг лиц, которым она может передаваться. К информации общего назначения относится, прежде всего, оперативно-прогностическая информация об опасных природных явлениях, стихийных бедствиях, экстремально высоком загрязнении окружающей среды, прогнозы погоды на 1-3 суток по территории субъекта РФ, по районам стихийных бедствий, аварий и катастроф, прогнозы распространения загрязняющих веществ, прогнозы дождевых паводков и иные "экстренные" сведения, а также аналитическая и режимно-справочная информация, необходимая для формирования программ социально-экономического развития территорий, федеральных и региональных целевых программ, ведения статистического наблюдения, различных видов реестров, кадастров и т.п. Например, данные о водных ресурсах, их качестве и использовании вод по субъектам РФ, получаемые по результатам наблюдений организаций Росгидромета, включаются в Государственный водный кадастр.
К аналитической и режимно-справочной информации общего назначения также относится обзор загрязнения окружающей среды в РФ и материалы для включения в государственный доклад "О состоянии окружающей среды в РФ", обзор фонового состояния окружающей среды, ежегодник качества поверхностных вод РФ, годовой обзор экологического состояния морей и отдельных районов мирового океана и другие сведения.
Информация общего назначения предоставляется бесплатно ограниченному кругу лиц, к которым относятся органы государственной власти Российской Федерации и субъектов РФ и органы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Для всех других пользователей (потребителей) информация о состоянии окружающей среды является платной, с той лишь разницей, что информация общего назначения предоставляется за плату в размерах, возмещающих расходы на ее подготовку, копирование и передачу по сетям электрической и почтовой связи, а в отношении специализированной информации не устанавливаются такие ограничения ее стоимости. В рамках системы Росгидромета каждым его территориальным органом утверждаются цены на специализированную гидрометеорологическую информацию, которые применяются в подведомственных им организациях и учреждениях. Информацию о состоянии окружающей среды можно получить и бесплатно, обратившись с запросом в соответствующий природоохранный орган государственной власти субъекта РФ - министерство или комитет по охране окружающей среды.