Координація діяльності по боротьбі зі злочинністю.

Координація діяльності у боротьбі зі злочинністю — це заходи, що організовуються прокурорами з метою забезпечення узгодже­ності зусиль правоохоронних органів держави, з урахуванням їх компетенції, у вирішенні спільних завдань.

Координацію як функцію прокуратури характеризують дві озна­ки. Зі змісту ч. 1 ст. 10 Закону України «Про прокуратуру», випливає, що здійснювана Генеральним прокурором України та підпоряд­кованими йому прокурорами координація поширюється тільки на сферу боротьби зі злочинністю. Друга ознака вказує, що коло суб'єктів координаційної діяльності обмежено винятково право­охоронними органами.

Боротьба зі злочинністю, за змістом ст. 10 Закону, виступає як особливий вид державно-правової діяльності, котра здійснюється спеціалізованими органами, що забезпечують правовий захист ін­тересів людини і громадянина, суспільства й держави, скерована на виявлення, припинення, розкриття, розслідування й поперед­ження злочинів. У Законі Україні «Про прокуратуру» наведено пе­релік основних видів правоохоронних органів, що координуються Генеральним прокурором України та підпорядкованими йому про­курорами. Серед них конкретно зазначено органи внутрішніх справ, служби безпеки, податкової міліції, митної служби і, крім цього, йде мова «про інші» правоохоронні органи. Тож варто зазна­чити, що перелік правоохоронних органів, наведений у ст. 10 Зако­ну України «Про прокуратуру», на сьогодні не є вичерпним. Відпо­відно до законодавства України,¹ крім уже названих, до правоохо­ронних органів відносять також органи охорони державного кордону, органи і установи виконання покарань, державної конт­рольно-ревізійної служби, рибоохорони, державної лісової охоро­ни, інші органи, які здійснюють правозастосовні або правоохорон­ні функції. Хоча, як відомо, правоохоронну діяльність провадять й інші державні органи (наприклад, органи дізнання в особі коман­дирів військових частин і капітанів морських суден тощо). Однак правоохоронна діяльність для них не має профілювального зна­чення, вона становить відносно невелику частку їхньої роботи, то­му такі органи, зазвичай, не відносять до категорії правоохорон­них. До «інших» правоохоронних органів, про які йдеться у тексті ст. 10 Закону, не відносять також і суди. Такий виняток зроблено внаслідок віднесення судів до самостійної судової гілки влади, а та­кож тому, що вони не ведуть боротьбу із злочинністю. Однак певну роль тут відіграли й тенденції закріплення за судом статусу ней­трального арбітра, звільненого від обов'язку встановлення істини у справі. Крім цього, слід зазначити, що фактично суди виконують функції охорони права і, поза сумнівом, виконуватимуть їх у по­дальшому, оскільки захист публічних інтересів виступає невід'єм­ним елементом правосуддя.

Покладення на прокуратуру функції координації діяльності пра­воохоронних органів у боротьбі зі злочинністю обумовлено об'єк­тивними причинами. Реалізуючи свої наглядові повноваження, прокуратура корегуюче впливає на діяльність інших суб'єктів пра­воохоронної діяльності, внаслідок чого вона перебуває у центрі сис­теми цих органів. Завдяки цьому прокуратура володіє найбільшим обсягом інформації про стан законності на державному і регіональ­них рівнях. Важливим є й той факт, що органи прокуратури здійс­нюють свої повноваження незалежно від органів державної вико­навчої влади та органів місцевого самоврядування, незважаючи на відомчі й місцеві відмінності та впливи.

Можливість і необхідність координації прокуратурою діяльності у боротьбі зі злочинністю обумовлюються наявністю системи по­стійних професійних зв'язків між правоохоронними органами, єд­ністю їхніх завдань, спільністю правової бази, яка визначає напря­ми діяльності щодо боротьби зі злочинами, процесуальні основи правоохоронної роботи, форми і правові засоби її здійснення. Стій­кість професійних зв'язків між окремими елементами правоохо­ронної системи відіграє визначальну роль у віднайденні оптималь­них стабільних організаційних форм забезпечення їх узгодженого функціонування.

Розповсюдження координаційних зв'язків тільки на систему правоохоронних органів аж ніяк не виключає ділових відносин ор­ганів прокуратури з іншими державними органами і організаціями. Відповідні відносини, безумовно, існують, але вони мають іншу природу.

Стосовно таких органів і організацій виправдано вести мо­ву не про координацію, а про взаємодію з ними. Зокрема, прокура­тура провадить активну лінію на підтримання постійної взаємодії з контролюючими органами. З їхньою допомогою забезпечується ви­щий рівень повноти виявлення та усунення правопорушень, уста­новлення причин та умов, які їм сприяють.

У цілому координація діяльності правоохоронних органів служить для виконання наступних завдань:

1) забезпечує узгодженість дій всіх елементів правоохоронної системи;

2) виступає необхідним інструментом поєднання їхніх зусиль у вирішенні завдань боротьби зі злочинністю;

3) створює умови компетентним органам, що входять до право­охоронної системи, для доповнення та багаторазового підсилення ефекту своїх дій за рахунок використання результатів діяльності ко­ординованих суб'єктів боротьби зі злочинністю;

4) сприяє переборенню відособленості дій окремих правоохо­ронних підсистем;

5) перетворює діяльність кожної з цих підсистем в органічно взаємозв'язані складові частини єдиної правоохоронної діяльності, досягаючи на цій основі запрограмованого (синергетичного) ефек­ту кінцевих результатів функціонування правоохоронної системи, який значно перевищує ефект, що був можливий за звичайного, простого додавання результатів їхньої роботи поодинці.

Здійснення дійової координації прокуратурою діяльності у бо­ротьбі зі злочинністю можливе за умови точного визначення таких її аспектів:

1) суб'єктів реалізації цієї функції;

2) мети і завдань;

3) принципів, на яких ґрунтується ця функція;

4) основних напрямів координаційної діяльності;

5) форм координації;

6) повноважень учасників координаційної діяльності тощо.

Суб'єкти. Згідно з п. 1 .наказу Генерального прокурора України «Про вдосконалення координаційної діяльності правоохоронних ор­ганів по боротьбі зі злочинністю» від 14 січня 2002 р. № 3 координа­цію діяльності органів прокуратури, внутрішніх справ, Служби без­пеки, Державної податкової адміністрації, охорони державного кор­дону, Державної митної служби та інших правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю, зокрема її проявами в організованих формах і корупцією покладено на прокурорів Автономної Республіки Крим, областей, міст Києва та Севастополя, військових прокурорів регіонів, районних, міських і прирівняних до них спеціалізованих прокурорів.

Мета координації — підвищення ефективності боротьби зі зло­чинністю.

Завдання:

—об'єднання зусиль та активізація роботи правоохоронних ор­ганів у сфері боротьби зі злочинністю;

—усунення дублювання і паралелізму в роботі правоохоронних органів;

—розробка і здійснення правоохоронними органами узгоджених заходів щодо своєчасного виявлення, розкриття, розслідування та припинення злочинів і корупційних діянь, усунення причин та умов, які сприяють їх вчиненню тощо.

Така лаконічність у визначенні мети й завдань, хоча й неповно, дає уявлення про них, навіть дозволяє побачити головне в коорди­нації — націленість на посилення натиску з боку правоохоронних органів на злочинність із позиції підвищення результативності їхньої діяльності у напрямі боротьби зі злочинністю. Ще один, не менш важливий, момент, закладений у формулюванні мети і зав­дань, пов'язаний із зазначенням специфіки координації як особли­вого виду діяльності, що забезпечує вищі результати функціонуван­ня правоохоронних органів шляхом досягнення узгодженості кож­ного з них, скерованих на зазначену вище боротьбу.

Принципи.У будь-якій діяльності провідну роль у забезпеченні повноти реалізації можливостей її суб'єктів відіграють принципи, на яких вона ґрунтується. У координації роль принципів, що виступа­ють її підґрунтям, має суттєве значення. Тут принципи повинні ви­ступати, з одного боку, як база інтеграції зусиль усіх координованих органів, а з іншого — не бути гальмом проти використання можли­востей, не виступати засобом невиправданого стримування кожно­го з цих органів, дозволяти їм у повному обсязі реалізувати той пра-возахисний потенціал, яким вони володіють, проводити лінію взає­мовідносин між координованими органами, яка унеможливила б обмеження їхньої самостійності або ж перекладання обов'язків од­них органів на інші.

Принцип законності. Точне, послідовне, неухильне дотримання вимог законів, що регламентують питання боротьби зі злочинніс­тю, правовий статус окремих підсистем правоохоронних органів, порядок їхніх взаємовідносин, виконання професійних обов'язків співробітниками правоохоронних органів — одна з тих засад, що дозволяє всім цим органам впевнено і ефективно робити спільну справу, додержуючи в цій діяльності прав та інтересів громадян, суспільства і держави, досягати бажаного результату винятково в рамках закону і в межах компетенції суб'єктів координаційної діяльності.

Не менш важливу роль у досягненні мети підвищення ефектив­ності боротьби зі злочинністю на основі використання механізму координації відіграє принцип рівноправностівсіх учасників коорди­наційної діяльності. Кожен із координованих органів, поряд із за­гальними, вирішує й конкретні особливі завдання та питання спе­цифічної професійної направленості, вирізняється особливостями профілюючих видів правоохоронної діяльності. Однак ці відмін­ності не можуть бути причиною поділу правоохоронних органів на більш або менш важливі чи значущі, наділення одних органів від­носно інших більшими повноваженнями тощо. Всі учасники коор­динації тією мірою, якою вони причетні до координаційної діяль­ності, повністю рівні у своїх правах, можливостях впливати на її хід. Кожен із координованих органів володіє рівними можливостями в постановці питань, що заслуговують уваги в плані вжиття узгодже­них дій правоохоронних органів. Вони мають право розраховувати на уважне ставлення щодо всіх їх пропозицій, на недопущення дис­кримінаційних кроків з боку інших учасників координації в проце­сі розробки і узгодження рекомендацій та здійснення заходів у бо­ротьбі зі злочинністю.

Гласність як принцип координаціїзабезпечує створення надійної соціальної бази координаційної діяльності. Доведення до відома широкої громадськості результатів практики боротьби зі злочинніс­тю, здійснюваної на координаційній основі, створює сприятливі умови для перевірки обґрунтованості й необхідності прийняття конкретних рішень. Гласність необхідна для досягнення мети за­гальної превенції. Прокуратура, якій довірено тримати в руках ва­желі керівництва координаційною діяльністю, повинна повною мі­рою використовувати можливості посилення за рахунок гласності ефекту, отримуваного у боротьбі зі злочинністю, від здійснюваних координаційних заходів. Про кожен координаційний захід проку­рора координованим органам необхідно інформувати органи вико­навчої влади, органи місцевого самоврядування, громадськість. Допустимі обмеження принципу гласності не можуть бути дуже суттєвими. В основному потреба в таких обмеженнях виникає в си­туаціях, обумовлених неприпустимістю розголошення відомостей, що містять державну, слідчу, службову, комерційну або іншу охоронювану законом таємницю. Але і в цих випадках не варто надмірно намагатися «закрити» інформацію. Слід пам'ятати, що завжди є можливість інформувати громадськість про результати боротьби зі злочинністю з використанням таких прийомів та методів, які не відображатимуться в цілому на якості й повноті повідомлюваної громадянам інформації, зберігатимуть при цьому передбачений за­коном режим роботи з документами.

Принцип самостійності кожного правоохоронного органу під час реалізації узгоджених рішень, рекомендацій здійснення заходів що­до виявлення, розкриття, припинення й попередження злочинів виступає гарантією професійного підходу до здійснення координа­ційної діяльності, оскільки кожний її учасник у своїй діяльності ко­ристується наділеними законом повноваженнями. Рішення, реко­мендації, виконувані впроцесі координації заходів, переважно, ма­ють силу для конкретного правоохоронного органу за умови його згоди на їх втілення в життя і лише в тій частині, котра відповідає йо­го компетенції. Покладення на той чи інший правоохоронний орган обов'язку виконати певну дію, реалізувати рішення чи рекоменда­цію, які виходять за межі компетенції цього органу, неприпустимо. Самостійність проявляється також у тім, що, перебираючи певні зо­бов'язання, учасник координаційної діяльності сам визначає спосіб їх здійснення, необхідні для цього правові засоби, виходячи з харак­теру своєї професійної діяльності.

Принцип відповідальності керівника кожного правоохоронного органу за виконання узгоджених рішень сукупно з іншими принци­пами складає основу дієвості заходів, що реалізуються в процесі ко­ординаційної діяльності. Беручи участь у спільному прийнятті рі­шень, виходячи з інтересів і можливостей учасників координаційної діяльності, скерованої на підвищення ефективності боротьби зі зло­чинністю, керівник кожного правоохоронного органу відповідаль­ний за виконання заходів, котрі належать до його компетенції. Без такого обов'язку виконання рішень цілком залежало б від угляду, ба­жання чи небажання безпосередньо керівників правоохоронних органів, а цього вочевидь недостатньо для чіткої роботи механізму координації діяльності правоохоронних органів. Персональна від­повідальність керівника правоохоронного органу за виконання узгоджених рішень є необхідною умовою забезпечення високого рівня виконавчої дисципліни в усій координаційній діяльності.

Основні напрями координаційної діяльності є наступні:

1) спільний аналіз стану злочинності, її структури й динаміки, прогнозування тенденцій розвитку, вивчення практики виявлення, припинення, розкриття, розслідування й попередження злочинів;

2) виконання державних і регіональних програм у боротьбі зі злочинністю;

4) напрацювання разом з іншими державними органами, а також науковими установами пропозицій щодо попередження злочинів; підготовка інформаційних матеріалів із питань боротьби зі зло­чинністю і скерування їх у необхідних випадках Президентові Украї­ни, Верховній Раді України, Кабінету Міністрів України, відповід­ним органам державної влади та органам місцевого самоврядування;

5) узагальнення практики застосування законів про боротьбу зі злочинністю й підготовка пропозицій щодо покращення правоохо­ронної діяльності;

6) розробка пропозицій правового регулювання діяльності у бо­ротьбі зі злочинністю;

7) узагальнення практики виконання міжнародних договорів України та угод з іноземними державами й міжнародними організа­ціями з питань співробітництва у боротьбі зі злочинністю й напрацювання відповідних пропозицій;

8) вивчення координаційної діяльності правоохоронних органів, поширення досвіду.

Форми координації.Прокурорською практикою напрацьовано і законодавчо закріплено такі основні форми координаційної діяль­ності правоохоронних органів (ч. 2 ст. 10, ч. З ст. 29 Закону України «Про прокуратуру» та п. 4 Положення про координацію діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю, схваленого Координаційним комітетом по боротьбі з корупцією і організова­ною злочинністю при Президентові України 17 липня 2000 р.):

1) проведення координаційних і міжвідомчих нарад перших ке­рівників правоохоронних органів або виконувачів їхніх обов'язків;

2) спільні засідання колегій цих органів;

3) прийняття узгоджених рішень щодо забезпечення реалізації державних і регіональних' програм боротьби зі злочинністю й ко­рупцією;

4) обмін інформацією з питань боротьби зі злочинністю;

5) видання спільних наказів, указівок, підготовки інформацій­них листів та інших організаційно-розпорядчих документів;

6) спільні виїзди до регіонів для проведення узгоджених дій, пе­ревірок і надання допомоги місцевим правоохоронним органам у боротьбі зі злочинністю;

7) створення слідчо-оперативних груп для розслідування кон­кретних злочинів;

проведення спільних цільових заходів з метою виявлення та припинення злочинів, а також усунення причин і умов, що сприя­ли їх учиненню;

8) взаємне використання можливостей правоохоронних органів

9) для підвищення кваліфікації працівників, проведення спільних се­мінарів, конференцій;

10) розроблення і затвердження узгоджених планів координа­ційної діяльності;

11) надання взаємної допомоги в забезпеченні власної безпеки у процесі боротьби зі злочинністю;

12) випуск спільних бюлетенів (збірників) та інших інформацій­них видань;

13) спільна підготовка пропозицій органам державної влади та органам місцевого самоврядування щодо оздоровлення криміногенної ситуації та інші форми, котрі визначаються в кожному конкретному випадку виходячи з ситуації.

 

Відповідно до ст. 10 Закону України «Про прокуратуру» діяль­ність правоохоронних органів координують Генеральний прокурор України та підпорядковані йому прокурори. Безпосередній порядок координації визначено у згаданому вище Положенні про координа­цію діяльності правоохоронних органів по боротьбі зі злочинністю та наказах Генерального прокурора України.

Як уже зазначалося, з метою забезпечення координації діяльнос­ті правоохоронних органів прокурори скликають координаційні та міжвідомчі наради.До складу координаційної наради входять проку­рор (голова наради) та перші керівники відповідних правоохорон­них органів або виконуючі їх обов'язки (члени наради).

Нарада скликається головою за необхідністю, але не менш як один раз на квартал, а також з ініціативи одного з учасників коор­динаційної наради. Голова координаційної наради планує її роботу, організовує підготовку відповідних документів, визначає місце її проведення і керує роботою наради.

На координаційних нарадах розглядаються актуальні питання боротьби з конкретними проявами злочинності й корупції, а на під­ставі заслуханої інформації та обміну думок узгоджуються відповід­ні спільні заходи.

Для участі в координаційних нарадах можуть запрошуватись інші працівники правоохоронних органів, керівники місцевих органів виконавчої влади і органів місцевого самоврядування, органів вій­ськового управління, контролюючих органів, інші посадові особи, які можуть брати участь в обговоренні питань, що розглядаються. Для врахування громадської думки і висвітлення прийнятих рі­шень на нараду можуть також запрошуватися представники гро­мадських об'єднань та засобів масової інформації.

Під час проведення координаційної наради ведеться протокол, якого підписують голова та особа, котра вела протокол. Ведення та оформлення протоколу наради здійснюється за вказівкою прокуро­ра відповідним керівником галузевого підрозділу, зазвичай, ініціа­тором її проведення. Він же забезпечує доопрацювання прийнятих нарадою документів і доведення їх до виконавців протягом трьох днів з часу проведення наради.

Контроль за вчасною підготовкою матеріалів на координаційні наради, виготовленням кінцевих документів і реалізацією визначе­них ними заходів покладається на організаційні підрозділи проку­ратур вищих ланок, а в районних і прирівняних до них прокурату­рах — на їхніх керівників.

Координаційна нарада приймає постанову щодо здійснення спільних заходів у боротьбі зі злочинністю й корупцією, яка вважа­ється прийнятою в разі схвалення всіма керівниками правоохорон­них органів, на яких покладається її виконання. Постанова підпи­сується головою та є обов'язковою до виконання її учасниками.

Копії протоколів і постанов нарад надсилаються до вищестоя­щих прокуратур у двотижневий строк з дня їх проведення.

Належно оформлені рішення координаційної наради є обов'яз­ковими для виконання правоохоронними органами та установами, що беруть участь у правоохоронній діяльності.

На виконання постанов координаційної наради керівники пра­воохоронних органів у межах своїх повноважень і винесеного суміс­ного рішення можуть видавати накази, вказівки, розпорядження.

Контроль за виконанням узгоджених заходів здійснює керівник кожного правоохоронного органу в межах своєї компетенції, а за­гальний контроль здійснює прокурор шляхом перевірки і постанов­ки питання на наступній нараді про виконання попередньої поста­нови.

Питання про відповідальність посадових осіб за якісне і своєчас­не виконання узгоджених дій вирішує керівник кожного правоохо­ронного органу самостійно.

Велике значення для підвищення ефективності роботи координаційної наради, підготовки матеріалів і проектів документів із кон­кретних питань, збирання і скерування необхідної інформації у зацікавлені державні органи, а також для здійснення взаємодії з за­собами масової інформації має створення прокурором за погоджен­ням з іншими керівниками правоохоронних органів, із кола їхніх працівників, робочих груп.У Генеральній прокуратурі України, про­куратурах областей, міст Києва і Севастополя, військових прокура­турах регіонів до складу робочих груп уводяться працівники галузе­вих підрозділів, залежно від питань, що розглядаються.

Із представників усіх правоохоронних органів (але не безпосеред­ньо із членів координаційної наради) формується секретаріат коор­динаційної наради.Його очолює відповідальний секретар — відповід­ний прокурорський працівник. Секретаріат координаційної наради:

—виконує поточну організаційну роботу;

—веде документацію координаційної наради з дотриманням ви­мог щодо забезпечення таємниці діловодства;

—доводить до відома членів координаційної наради порядок денний із долученням проектів документів, що підлягають обгово­ренню, інших матеріалів; запрошує учасників та інших потрібних у конкретному випадку осіб на засідання наради;

—організовує підготовку і внесення пропозицій правоохорон­них органів, згідно з планом роботи координаційної наради;

—формує проекти планів роботи і надає їх для розгляду керівни­ками правоохоронних органів;

—аналізує виконання планів і рішень координаційної наради, про результати інформує її голову;

—виконує інші доручення голови координаційної наради.

Проаналізувавши викладене вище, можна завважити, що порів­няно з іншими учасниками координаційної діяльності прокурори, внаслідок їхньої координуючої ролі, наділені дещо більшими пов­новаженнями. Таке становище не суперечить принципу рівноправ­ності всіх учасників координаційної діяльності, оскільки це обу­мовлено виконанням прокурором організаційних функцій, які не обмежують і не відображаються на правовому статусі решти учасни­ків координаційної діяльності.

Члени координаційної наради, крім іншого, мають право: вносити пропозиції з питань координаційної діяльності, проекти документів, що підлягають спільному обгово­ренню; брати участь в обговоренні та процесі прийняття рішень з усіх питань координаційної діяльності; думка керівників координо­ваних органів, як уже зазначалося, враховується під час формуван­ня робочих груп тощо