Тема 5. Доходы общественного сектора.

 

1. Источники доходов общественного сектора государства.

 

Способность общественного сектора поставлять обществен­ные блага и осуществлять перераспределение зависит от дохо­дов, которыми он располагает. Обладая законным правом при­нуждения, государство имеет возможность извлекать доходы не только за счет реализации товаров и услуг на рынке, но и за счет налогообложения. Именно налоги — основная форма доходов современного государства, обеспечивающая его функциониро­вание.

Говоря о доходах общественного сектора, необходимо преж­де всего определить их важнейшие виды и обсудить те требова­ния, которые целесообразно предъявлять к налоговой системе.

Источники доходов

Доходы общественного сектора складываются из налоговых поступлений, а также доходов принадлежащих государству пред­приятий и организаций. Налоги в данном случае понимаются широко. Они включают все виды доходов, аккумулируемых госу­дарством на регулярной основе с помощью принадлежащего ему пра­ва принуждения. Изучение специфики налоговых поступлений, их видов и способов формирования, влияния налогов на хозяй­ство и путей оптимизации налоговой системы относится к числу важнейших задач экономики общественного сектора.

К неналоговым доходам относятся:

1. доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности;

2. доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полученных от бюджетов других уровней бюджетной системы РФ;

3. средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причиненного РФ, субъектам РФ, муниципальным образованиям и иные суммы принудительного изъятия;

4. доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления;

5. иные неналоговые доходы.

Особо отметим доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности. Так, в их состав впервые включены доходы в виде части прибыли государственных и муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей.

Финансовая помощь из вышестоящих бюджетов может оказываться в виде дотаций, субвенций и субсидий.

Доходы государственных предприятий образуются в общем и целом на основе тех же закономерностей, что и доходы пред­приятий частного сектора. Если доля национализированных пред­приятий велика, их доходы во многом определяют финансовое состояние общественного сектора. Однако не все доходы госу­дарственных предприятий находятся в непосредственном распо­ряжении государственных органов. Коль скоро предприятие функ­ционирует по законам рыночной системы, его финансы обособле­ны от финансов государства. Оно самостоятельно выплачивает заработную плату, возмещает другие издержки и, как правило, инвестирует часть прибыли в собственное развитие.

В той мере, в какой поведение предприятий определяется свободным действием рыночных сил, его принадлежность к об­щественному сектору проявляется главным образом в том, что чистая прибыль, причитающаяся собственнику, передается в бюд­жет. Конечно, государство, выступая в качестве собственника, способно повлиять на доходы предприятия, предписывая ему основные параметры затрат и выпуска, а также цены. Но для рыночной экономики такие действия государства в принципе не характерны и могут быть оправданы лишь постольку, поскольку они необходимы для удовлетворения потребностей в обществен­ных благах, а также для реализации перераспределительной по­литики.

Все это предполагает издержки. Иными словами, либо при­надлежность конкурентоспособного предприятия к обществен­ному сектору не сказывается на его доходах (за исключением адреса, по которому перечисляется чистая прибыль), либо она обусловливает некоторые изъятия из потенциально достижимого максимального дохода. Это происходит, например, когда госу­дарство, заботясь о поддержании занятости, препятствует уволь­нению работников на принадлежащих ему предприятиях или когда оно берет в свои руки естественную монополию, устанавливая цены на уровне более низком, чем это сделал бы частный собст­венник. По сути, подобные действия представляют собой ис­пользование прерогатив государства не для извлечения доходов, а, напротив, для мобилизации средств в целях финансирования общественных благ и перераспределения.

Если же речь идет о неконкурентоспособных предприятиях, субсидируемых государством, и о бюджетных учреждениях, то их расходы приходится полностью или частично финансировать либо за счет прибыльных предприятий общественного сектора, либо, чаще всего, за счет налогов. Как бы то ни было, нерыночные поступления этих предприятий и организаций представляют со­бой не чистые доходы общественного сектора, а трансферты, также сопряженные с издержками (потерями).

Применить специфические возможности государства для того, чтобы повысить доходы предприятия по сравнению с уровнем, достижимым при свободном действии рыночных сил, значит осуществить принудительное перераспределение. Между тем интересы отдельного предприятия или их группы сами по себе не способны служить основанием для перераспределения ни при каком истолковании справедливости. Другой вопрос, что создание преимуществ для предприятия или организации иногда слу­жит инструментом и промежуточной стадией перераспредели­тельного процесса, от которого выигрывают некоторые слои на­селения. Однако в этом случае дополнительные доходы не оста­ются на предприятии.

При прочих равных условиях доходы государственного пред­приятия тем позитивнее отражаются на доходах общественного сектора, взятого в целом, чем меньше рыночное поведение этого предприятия отличается от поведения его конкурентов, находя­щихся в частной собственности. Говоря упрощенно, если бы го­сударственное предпринимательство служило только способом пополнения казны, то наилучшей его формой была бы покупка акций высокодоходных частных компаний при минимальном вмешательстве в их оперативную деятельность. Конечно, произ­водство товаров и услуг в общественном секторе имеет, как пра­вило, другие доминирующие цели и связанные с ними особен­ности, которые будут рассматриваться, в частности, в главе один­надцатой. Но при анализе этих особенностей проблема государ­ственных доходов, оставаясь важной, все же не играет централь­ной роли.

Когда же на первом плане находится именно эта проблема, экономист должен, не оставляя без внимания доходы государст­венных предприятий, в первую очередь анализировать налого­вую часть поступлений. Именно в ней в наибольшей степени проявляется специфика экономической роли государства. Фор­мирование этой части государственных доходов подчиняется осо­бого рода закономерностям, которые детально изучает теория общественных финансов.

 

2. Классификация налогов.

 

Коренной признак налогов — их принудительный характер. С этой точки зрения к ним относятся не только те платежи, в названии которых присутствует слово «налог», например налог на добавленную стоимость, подоходный налог с физических лиц и т.д. Налогами являются также таможенные пошлины, обяза­тельные отчисления в государственные внебюджетные фонды, например в пенсионный фонд, и т.д. Все эти платежи в совокуп­ности образуют налоговую систему.

Широкое понимание налогов помогает уяснить единую при­роду и взаимозаменяемость многих из них. Так, общественное финансирование здравоохранения может осуществляться из бюджета за счет разнообразных налоговых поступлений либо из спе­циально созданного государственного фонда за счет целевых платежей в этот фонд. Каждый из вариантов имеет свои преиму­щества и недостатки. Однако выбор между ними удается сделать именно потому, что к обоим приложимы общие критерии как к альтернативным инструментам решения одной и той же задачи. В обоих случаях вводится обязательный платеж, в конечном сче­те покрываемый за счет населения, однако варианты различают­ся по конкретному кругу плательщиков, размеру издержек и це­лому ряду других характеристик, что и создает проблему выбора.

В большинстве стран наряду с налогами, поступающими в бюджет и внебюджетные фонды, которыми располагает цент­ральное правительство, имеются налоги, поступающие в распо­ряжение региональных и местных властей. Обычно региональ­ные и местные представительные органы участвуют в установле­нии перечня или хотя бы размера таких налогов. Особенно это характерно для федеративных государств. Так, в России наряду с федеральными налогами существуют налоги республик в составе Российской Федерации, налоги краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, а также местные налоги.

Налоговые платежи подразделяются на прямые и косвенные. Прямыми налогами облагаются непосредственно физические и юри­дические лица, а также их доходы, косвенными — ресурсы, виды деятельности, товары и услуги. Иными словами, прямой налог увязывается непосредственно с характеристиками плательщика, а косвенный — с той деятельностью, которой он занимается.

Типичными примерами прямых налогов являются уже упо­минавшийся подоходный налог с физических лиц и налог на прибыль с предприятий. К числу косвенных налогов относятся, в частности, налог на добавленную стоимость, акцизы, регистра­ционные, лицензионные и иные сборы, налог на рекламу и т.п.

Простейший тип прямого налога — недифференцированная подушная подать, известная в истории многих народов. Однако издавна предпринимались попытки учесть различия в платеже­способности тех, кто вносит прямые налоги. Так, размер подуш­ной подати мог различаться в зависимости от положения пла­тельщика. Кроме того, могла взиматься десятина и иные подоб­ные ей платежи. Ныне прямые налоги почти всегда увязываются с доходом плательщика, будь то заработная плата, гонорар, при­быль и т.д.

Косвенные налоги разнообразнее прямых, поскольку спектр несхожих между собой объектов обложения очень широк. В Рос­сии и многих зарубежных странах наибольшую роль среди кос­венных налогов играет более или менее унифицированный на­лог на добавленную стоимость (кое-где, например, в США, вместо него применяется налог с продаж), а также акцизы, которыми дифференцированно облагаются отдельные товары и услуги. Вы­сокие акцизы устанавливаются обычно на алкогольные напитки, табачные изделия и предметы роскоши.

В табл. 5.1 приведены данные о структуре налоговых поступ­лений в странах, входящих в Организацию экономического со­трудничества и развития. Хотя конкретные цифры от года к году меняются, основные тенденции в достаточной мере ус­тойчивы. В частности, как видно из таблицы, косвенные на­логи (ведущую роль среди них чаще всего играет налог на до­бавленную стоимость) в экономически развитых странах в це­лом уступают по своему значению прямым. Наиболее высок удельный вес доходов от обложения товаров и услуг в странах, отличающихся, как правило, относительно умеренным уров­нем экономического развития (Португалия, Греция, Ирлан­дия). Налогообложение собственности играет существенную роль в Великобритании, Японии, США, Канаде, Швейцарии, Австралии.

В целом ряде стран важнейшим источником средств для об­щественного сектора выступает прямое налогообложение лич­ных доходов граждан и прибыли предприятий. Это относится, в частности, к Новой Зеландии, Дании, Австралии, Финляндии, Канаде, Японии, Швеции, США, Швейцарии и др. Целевые пла­тежи по социальному страхованию особенно весомы во Фран­ции, Нидерландах, Германии, Италии, Бельгии, тогда как в не­которых других странах социальные нужды в большей степени удовлетворяются за счет бюджетных ассигнований, финансируе­мых на основе прямых и косвенных налогов, непосредственно не имеющих целевого характера.

В России наибольшее место в совокупных доходах общест­венного сектора занимают налог на прибыль, налог на добавлен­ную стоимость, акцизы и платежи в различные внебюджетные фонды. Для федерального бюджета роль важнейшего источника поступлений играет налог на добавленную стоимость. В услови­ях становления новой налоговой системы доли поступлений из различных источников из года в год существенно менялись. В Дальнейшем предполагается стабилизация этих долей, которая, по-видимому, будет сопровождаться некоторым повышением удельного веса налогообложения граждан и соответствующим снижением доли платежей предприятий.

Таблица 5.1

Доля отдельных видов налогов в совокупных налоговых поступлениях стран—членов ОЭСР в 1986 г. (в %).

 

 

Страна	Налого­обложение доходов и прибыли	Обязательные целевые платежи по социальному страхованию	Налого­обложение собствен­ности	Налого­обложение товаров и услуг	Другие налоги
Австралия	55,6	—	8,0	30,5	5,9
Австрия	26,8	31,9	2,4	32,1	6,8
Бельгия	40,4	33,6	1,9	24,0	0,1
Великобритания	38,3	17,9	12,9	30,9	—
Германия (ФРГ)	34,5	37,2	3,1	25,2	—
Греция	17,5	32,6	2,7	45,4	1,8
Дания	56,2	3,1	4,7	35,4	0,6
Ирландия	36,1	14,2	3,9	44,1	1,7
Испания	25,2	39,1	3,2	32,0	0,5
Италия	37,9	34,3	2,7	24,6	0,5
Канада	45,9	13,7	9,4	29,7	1,3
Люксембург	43,2	25,6	6,2	24,5	0,5
Нидерланды	27,7	42,5	3,6	26,0	0,2
Новая Зеландия	70,5	—	1,7	26,9	0,9
Норвегия	36,1	22,2	2,1	38,8	0,8
Португалия	21,2	28,1	1,9	48,0	0,8
США	42,4	29,8	10,3	17,5	—
Турция	39,0	12,8	3,3	31,5	13,4
Финляндия	51,9	9,0	3,1	35,8	0,2
Франция	18,2	42,7	4,8	29,4	4,9
Швейцария	41,2	31,6	8,4	18,8	—
Швеция	42,8	25,0	2,8	24,8	4,6
Япония	45,7	29,8	10,9	13,4	0,2

Источник: Revenue Statistics of OECD Member Countries, 1986—1996. Paris, 1998.

Пропорциональное, прогрессивное и регрессивное налогообложение

Налог называется пропорциональным, если он возрастает в той же пропорции, как доход плательщика. Наряду с пропорциональ­ным широко распространено также прогрессивное налогообложе­ние, при котором доля налога в доходе растет по мере его увели­чения. В то же время некоторые налоги (как правило, косвенные) фактически имеют регрессивный характер; иными словами, в доходах менее обеспеченных групп населения доля этих нало­гов выше, чем у более обеспеченных.

Это происходит в тех случаях, когда, например, акциз ус­танавливается в виде фиксированной суммы на единицу това­ра (скажем, на 1 пачку сигарет независимо от сорта и стоимос­ти). Тогда для тех, кто покупает товар более низкого качества (а это характерно для лиц с низкими доходами), доля акциза в рас­ходах оказывается, при прочих равных условиях, выше. Более того, если даже акциз пропорционален цене, но при этом то­вар, на который он установлен, в большей степени потребля­ется малообеспеченными, то данный акциз фактически может относиться к числу регрессивных налогов. Во многих странах Запада ныне именно так обстоит дело с налогообложением табачных изделий.

Приведенные примеры помогают понять, что, когда речь идет о пропорциональном, прогрессивном или регрессивном харак­тере косвенного налога, как правило, имеется в виду не форму­ла, с помощью которой налог начисляется по отношению к цене, объему продаж, добавленной стоимости и т.п., а его фактическое соотношение с доходами плательщиков. Так, мы видели, что ак­циз, начисляемый пропорционально цене товара, способен вы­ступать в качестве регрессивного налога по отношению к дохо­дам. Акциз может быть также прогрессивным налогом, если он устанавливается, например, на ювелирные изделия.

Различия между пропорциональными, прогрессивными и рег­рессивными налогами связаны с неодинаковыми соотношениями предельных и средних норм налогообложения. Норма налогообло­жения характеризует ту часть дохода, которая изымается в виде налога. При пропорциональном налогообложении предельная норма постоянна и равна средней при любой величине дохода. При прогрессивном налогообложении средняя норма растет, при регрессивном снижается. Очевидно, это возможно и в том слу­чае, когда предельная норма остается постоянной в некотором интервале.

Постоянство предельной нормы, разумеется, не относится к числу обязательных свойств ни прогрессивного, ни регрессивно­го налогообложения. Например, с увеличением дохода не только средняя, но и предельная норма может возрастать. Средняя нор­ма — это отношение величины налога к доходу, предельная нор­ма — производная налога по доходу. Очевидно, росту предель­ной нормы соответствует такое увеличение доли налоговых от­числений в доходах, которое все более ускоряется по мере их повышения.

Маркированные и немаркированные налоги

Размеры и структура налогообложения должны соответство­вать потребностям в общественных благах и справедливом пере­распределении. Достижению соответствия могло бы благоприят­ствовать строгое целевое назначение каждого налога. Целевой характер имеют, например, взносы в пенсионные фонды, фонды медицинского и социального страхования.

Увязка налога с конкретным направлением расходования средств, например с конкретным видом общественных благ, со­здаваемых за его счет, называется маркировкой налога. Если на­лог имеет целевой характер и соответствующие поступления не могут расходоваться ни на какие иные цели, кроме той, ради которой он введен, он называется маркированным. Все прочие налоги являются немаркированными. Средства, аккумулируемые с помощью немаркированных налогов, могут использоваться для решения самых разнообразных задач по усмотрению тех орга­нов, которые утверждают бюджет.

Преимущество немаркированных налогов состоит в том, что они обеспечивают гибкость бюджетной политики, способность государственных органов, не меняя налоговую систему, перерас­пределять поступающие средства между направлениями расхо­дов. В то же время преобладание стабильных немаркированных налогов означает, что доходы государства не находятся в непо­средственной связи с колебаниями спроса потребителей (нало­гоплательщиков) на конкретные общественные блага. Оборот­ной стороной гибкости выступает фактическое ослабление зави­симости бюджетной политики от потребительских предпочтений населения.

Доминирование немаркированных налогов в современных налоговых системах коренится в рациональном неведении по­требителей общественных благ и порождаемой им тенденции приобретать эти блага «в пакетах», предоставляя государствен­ным органам право заниматься аллокацией ресурсов обществен­ного сектора без детальных консультаций с избирателями. В этой связи единый, по сути, процесс формирования спроса на обще­ственные блага разделяется на два хотя и взаимосвязанных, но во многом самостоятельных компонента: определение суммар­ного лимита налоговых поступлений, которые налогоплательщики согласны предоставить государству, и спецификацию использо­вания этих средств, в которую рядовые граждане чаще всего не слишком глубоко вникают.

В идеале первичным должно было бы быть выявление готов­ности платить за каждое из общественных благ. Суммарное на­логовое бремя выступало бы в этом случае лишь некоторой ито­говой характеристикой процесса, подобно тому как, например, определение суммарных потребительских расходов на продоволь­ствие не предшествует конкретным покупкам хлеба, молока, мяса или овощей, а всего лишь помогает составить обобщенное пред­ставление о результатах множества конкретных актов потреби­тельского выбора.

Имеются исторические примеры широкой вовлеченности граждан в общественные дела, когда потребность в целевом фи­нансировании конкретных акций определялась при прямом за­интересованном участии рядовых налогоплательщиков. Так, в древнегреческих полисах существовала система литургий, то есть утверждаемых народным собранием повинностей, которые состоя­тельные граждане несли с целью строительства кораблей и храмов, организации праздников и театральных представлений и т.д. В современном мире аналогичным образом действуют небольшие сообщества, когда требуется профинансировать создание или приобретение коллективных благ.

Вместе с тем в различные исторические эпохи целевой ха­рактер нередко приобретали важнейшие налоги и повинности, которыми население облагалось без его согласия. Среди много­численных примеров можно указать «датские деньги» (поземель­ный налог, введенный в X в. в Британии для выплаты дани дат­чанам и превратившийся позднее в источник регулярного фи­нансирования собственных военных нужд) или «выход» (налог, собиравшийся в XIII - XV вв. русскими князьями для выплаты дани Орде). В подобных случаях независимость обложения от предпочтений плательщиков делала неактуальной проблему рационального неведения; в то же время целевой характер повин­ностей помогал регулировать их размер и структуру.

В демократическом обществе маркированные налоги, в прин­ципе, способны служить наиболее адекватным выражением спроса на конкретные общественные блага. Однако на практике они чаще всего являются инструментами аккумулирования средств для последующих индивидуальных выплат.

Так, в государственных пенсионных фондах накапливаются средства для выплаты пенсий, в фондах медицинского страхова­ния — для покрытия расходов на лечение и т.д. Выплаты из по­добного рода фондов представляют собой частные блага. Обще­ственными благами в данном случае являются те организации и институты, которые обеспечивают общенациональный охват стра­хованием и пенсионным обеспечением.

Именно стремление обеспечить общенациональный охват и элементы перераспределения оправдывают принудительный (на­логовый) характер платежей, а значит, и участие государства в формировании и расходовании соответствующих фондов. Одна­ко, будучи по своему назначению близкими к взносам в частные страховые компании и пенсионные фонды, эти платежи, как правило, естественным образом приобретают маркированный характер и не растворяются в бюджете. Типичный налогопла­тельщик, проявляющий рациональное неведение, например, в вопросах распределения средств между разными оборонными программами, в то же время склонен держать под контролем связь между пенсионными взносами и пенсией, которую пред­стоит получать ему лично.

В ряде случаев маркированными бывают и иные налоги, ко­торые в отличие от пенсионных и других подобных платежей целиком предназначены для финансирования производства об­щественных, а не частных благ. Так, в ряде стран средства, по­ступающие от акцизов на бензин и налога на автомобили, на­правляются на содержание и развитие дорожной сети. В резуль­тате те, кто больше используют дороги, несут большую долю рас­ходов по их финансированию. Однако большая часть общест­венных благ, поставляемых государством, финансируется за счет немаркированных налогов.

Критерии оценки налоговых систем

Единственный смысл и оправдание налогов в демократичес­ком обществе — служить выражением спроса налогоплательщиков на общественные блага и признанных гражданами принци­пов перераспределения доходов. В то же время в силу изъянов государства налоговые системы на практике не способны вполне безукоризненно выполнять данную миссию. Это обстоятельство имеет два следствия.

Во-первых, при анализе реально существующих налоговых систем и выборе путей их совершенствования необходимо хотя бы в общих чертах соотносить их возможности с обозначенными выше идеальными требованиями и учитывать, что рост налогов при прочих равных условиях усиливает тенденцию к не вполне эффективной аллокации ресурсов, коль скоро не достигается равновесие Линдаля. Во-вторых, разумно было бы ввести также ряд более скромных требований, пригодных для детальной оценки фактически применяемых налогов и позволяющих фокусировать внимание на частичных улучшениях и ухудшениях налоговой системы. Если некоторые несовершенства в принципе неизбеж­ны, надо располагать критериями, позволяющими отсекать наи­худшие варианты и отбирать относительно приемлемые.

Подобные критерии способны помогать не столько в опреде­лении социально-экономической стратегии государства, сколь­ко в выборе средств ее осуществления, хотя, разумеется, не всег­да можно провести четкую грань между стратегическими целями и средствами, с помощью которых они достигаются. Тем не ме­нее на практике очень часто приходится решать задачи, напри­мер следующего типа: какие изменения в налоговой системе по­зволили бы с наименьшими социальными и экономическими потерями увеличить бюджетные поступления на заданную вели­чину, дабы обеспечить политически запрограммированный рост расходов на общественные блага или перераспределительные процессы.

Когда потребности в финансировании общественных благ и прин­ципы распределения можно считать данными, то, сравнивая нало­говые системы и оценивая возможности их совершенствования, целесообразно принимать во внимание прежде всего критерии относительного равенства обязательств, экономической нейтраль­ности, организационной простоты, гибкости и контролируемости налогов со стороны плательщиков.

Равенство обязательств

Коль скоро принудительное изъятие средств налогоплатель­щиков для финансирования общественных нужд является неизбежным, законное право государства на принуждение должно в равной степени применяться ко всем гражданам. В этом состоит фундаментальная особенность налогообложения в демократичес­ком обществе по сравнению с обществом, признающим сослов­ные, национальные и иные подобные привилегии.

Равенство граждан в сфере налогообложения не означает, что налоги не подлежат дифференциации. Оно предполагает, одна­ко, что, во-первых, дифференциация производится по четким критериям, соответствующим принятым в данном обществе пред­ставлениям о справедливости, и, во-вторых, эти критерии связа­ны с результатами действий индивидов, а не с их врожденными неизменными качествами.

Так, вообще говоря, желательна дифференциация налогов в соответствии с предпочтениями индивидов в отношении общест­венных благ (иными словами, с результатами их потребительского выбора). Такая дифференциация в принципе не противоречила бы идее равенства, как не противоречит ей дифференциация потреби­тельского поведения индивидов на рынке товаров и услуг. Тот, чьи запросы выше, платил бы больше, но ко всем применялся бы один и тот же подход и каждый был бы способен в той или иной степени изменить свое положение на общей «шкале».

Вместе с тем в данном случае достигается лишь относитель­ное равенство, иными словами, равенство по отношению к неко­торому принципу, одинаково (хотя и с разными результатами) применимому ко всем потенциальным налогоплательщикам.

Имеются два основных принципа дифференциации налогов: принцип получаемых выгод и принцип платежеспособности.

Первому отвечают различия в величине налогового бремени, соответствующие различиям в полезности действий государства для разных налогоплательщиков. Если для одного индивида эти действия полезнее, чем для другого, первый должен вносить боль­ший вклад в финансирование общественного блага.

Поскольку отсутствует возможность адекватно оценивать субъ­ективную готовность индивидов платить за общественные блага, принцип получаемых выгод фактически применяется в ограни­ченных масштабах, главным образом при взимании некоторых маркированных налогов. При этом, как правило, учитывается дифференциация не столько функций полезности, сколько объ­емов фактического потребления некоторых смешанных общест­венных благ либо частных благ, поставляемых с помощью госу­дарства. Именно количество реально потребляемых услуг госу­дарства (если это потребление добровольно) используется в ка­честве индикатора получаемых выгод.

Гораздо шире сфера практического применения принципа платежеспособности. Он предполагает соразмерность налогооб­ложения не субъективной готовности, а объективной способности отдельных плательщиков нести налоговое бремя. Эта способность оценивается размером получаемых доходов (подоходный налог, налог на прибыль), объемом покупок (акцизы) и т.п.

На практике принцип платежеспособности трудно заменить каким-либо иным. Допустим, например, что предполагается ввес­ти количественно равное налогообложение всех потенциальных плательщиков. В этом случае лимитирующим фактором стано­вятся доходы наименее обеспеченных из них. В итоге суммар­ный объем налоговых поступлений скорее всего окажется недо­статочным для финансирования нужд общественного сектора. В то же время нельзя утверждать, что количественно равное нало­гообложение было бы заведомо эффективнее и справедливее того, которое базируется на принципе платежеспособности. Ведь, как было продемонстрировано в главе второй, такое распределение налогового бремени оправдано только при равной готовности индивидов платить за общественные блага.

Однако принцип платежеспособности, в свою очередь, нахо­дит ясное теоретическое обоснование лишь в специфическом контексте традиционной утилитаристской концепции, предпо­лагающей соизмеримость индивидуальных полезностей и возмож­ность оценки общественной полезности на основе их суммиро­вания. Если к этому добавить предположение о примерно рав­ной полезности одной и той же денежной суммы для лиц с рав­ным уровнем дохода и богатства, а также соответствующий ос­новным постулатам экономической теории тезис об уменьше­нии предельной полезности индивидуального дохода по мере увеличения его абсолютного размера, то можно сделать вывод, что с позиций общественной полезности предпочтительно взи­мать более высокие налоги с тех, чьи доходы выше.

Какой бы конкретный принцип ни был положен в основу относительного равенства налоговых обязательств, оно предус­матривает, во-первых, равенство по горизонтали и, во-вторых, равенство по вертикали.

Равенство по горизонтали — это непосредственное равенство обязательств для всех лиц, находящихся в одинаковом положении с тонки зрения принятого принципа. Так, если в качестве критерия выбрана дифференциация доходов, то каждый налогоплатель­щик вправе рассчитывать, что принудительное изъятие его средств будет осуществляться лишь в тех формах и размерах, что и у других лиц с аналогичными доходами.

Равенство по вертикали — соответствие дифференциации на­логовых обязательств индивидов различиям в их положении, оцени­ваемом с тонки зрения принятого принципа. Так, если общим прин­ципом остается дифференциация платежеспособности, измеряе­мая доходом, причем этот принцип принимается в варианте, предполагающем рост налоговых обязательств, пропорциональ­ный росту доходов, то ни один индивид не должен облагаться налогом, например, по прогрессивной шкале.

Оба эти принципа воспринимаются как очевидные. По сути, они выражают лишь идею запрета на дискриминацию в налогооб­ложении. Однако, с одной стороны, признание этой идеи, ис­ключающей сословные привилегии, пристрастность и произвол государства в налоговой сфере, стало для многих обществ не толь­ко чрезвычайно важным, но и сравнительно новым завоевани­ем. А с другой стороны, обеспечение равенства по горизонтали и вертикали связано на практике с немалыми трудностями.

Допустим, что предполагается дифференцировать налог с уче­том уровня доходов плательщиков. Сразу же возникает вопрос, как правильно измерить доходы. Простейший вариант - прини­мать во внимание только денежные поступления. Однако в этом случае в преимущественном положении окажутся те граждане, которые получают значительную часть доходов вне сферы рыноч­ных отношений. Так, при прочих равных условиях для семьи ока­жется выгодным, чтобы хотя бы один из ее членов не обращался на рынок труда, а работал в домашнем хозяйстве. Если даже при этом, например, пошитая дома одежда будет с точки зрения тру­дозатрат немного дороже, чем та, которую можно приобрести на рынке, семья предпочтет идти на некоторые избыточные издерж­ки, чтобы избежать налогообложения.

В то же время на рынке труда может возникнуть тенденция к широкому использованию неденежных форм вознаграждения: дополнительных отпусков, «бесплатных» обедов на производстве и т.п. А для предприятий и предпринимателей, в свою очередь, окажется выгодным, во-первых, как можно чаще прибегать к бартеру и, во-вторых, ограничивая величину прибыли, выплачи­ваемой в денежной форме, обеспечивать владельцев собствен­ности многообразными услугами. Все это, с одной стороны, са­мым негативным образом сказалось бы на аллокации ресурсов, а с другой — лишило бы практического смысла принципы равен­ства налоговых обязательств по горизонтали и вертикали.

Следовательно, дифференцируя налоги на основе различий в пла­тежеспособности, нельзя полагаться только на данные о денежных доходах. Вместе с тем неденежные компоненты дохода далеко не всегда поддаются точной оценке. А если такая оценка возможна (за счет нахождения аналогов на рынке), ее осуществление тре­бует немалых затрат.

Вместе с тем некоторые компоненты расходов могут иногда трактоваться как вынужденные вычеты, снижающие платежеспо­собность, а значит, предполагающие уменьшение налоговых обя­зательств. На этом основании во многих странах из налогообла­гаемой базы полностью или частично исключаются, например, расходы на лечение и предоставляются некоторые другие нало­говые льготы.

При определении круга вынужденных выплат, как и при оцен­ке неденежных компонентов доходов, неизбежны компромиссы и существенные погрешности. Поэтому принципы равенства ни­когда не реализуются в полной мере.

Ни одна налоговая система не предусматривает учет всех без исключения натуральных компонентов доходов хотя бы уже по­тому, что это предполагало бы создание гигантского контроль­ного аппарата. В то же время отдельные наиболее заметные и весомые компоненты нередко принимаются во внимание. Это относится, в частности, к «услугам» жилья, которым пользуются его владельцы.

Допустим, что имеются две семьи, одна из которых тратит четверть своего денежного дохода на аренду жилья, а вторая живет в таком же по качеству собственном доме, полученном по на­следству, но имеет денежный доход на 25% более низкий, чем первая. Очевидно, что фактически обе семьи находятся в равном положении, и, вообще говоря, нет оснований предоставлять вто­рой из них преимущества в налогообложении. Достаточно аде­кватная экономическая оценка «услуг» жилья (потенциальная стоимость его аренды), как правило, может быть найдена без больших дополнительных затрат, поскольку она связана с ры­ночной стоимостью жилого фонда, которая, в свою очередь, оце­нивается, например, в связи с его страхованием.

Существенное значение, однако, имеет вопрос о том, не не­сет ли семья, проживающая в собственном доме, дополнитель­ные расходы на выплату налога на недвижимость. Если такой налог существует и он достаточно высок, то учет «услуг» собст­венного жилья при определении величины подоходного налога способен привести к нарушению принципов равенства, если их рассматривать в контексте налоговой системы, взятой в целом.

Ее отдельные элементы могут реализовывать эти принципы в неодинаковой степени. Следовательно, проблему относительно­го равенства необходимо рассматривать не только с позиций каж­дого конкретного налога, но прежде всего с точки зрения нало­гоплательщиков, для которых в конечном итоге важны совокуп­ные обязательства перед государством.

Экономическая нейтральность

Если критерий относительного равенства связан в первую очередь с принципами справедливости, то критерий экономи­ческой нейтральности выражает важнейший аспект эффектив­ности налоговой системы.

Проблема экономической эффективности налогов может рас­сматриваться в двух разных плоскостях. С одной стороны, встает вопрос об эффективности аллокации ресурсов внутри общест­венного сектора. Повышение эффективности в данном случае предполагает увязку налогового бремени с потребностями в об­щественных благах. Выше проблема эффективности затрагива­лась именно в этом контексте.

Однако существует и другая сторона данной проблемы. Коль скоро налог введен, он влияет на аллокацию ресурсов за предела­ми общественного сектора. Если, например, инвестиции в про­мышленность облагаются большими налогами, у предпринима­телей теряется заинтересованность в развитии промышленного производства. Если очень высок уровень импортных и экспорт­ных пошлин, нет особого стимула заботиться о производстве продукции, конкурентоспособной на мировом рынке. Если про­грессивный подоходный налог построен таким образом, что сред­няя норма налогообложения возрастает очень быстро, он тормо­зит повышение эффективности.

Итак, несомненный интерес представляет вопрос о воздействии налогов на аллокацию ресурсов в сфере производства и поставки частных благ. На практике именно он нередко выходит на пер­вый план, когда налогоплательщики не стремятся предоставить государству детальную информацию о своих предпочтениях, и как формирование спроса на конкретные общественные блага, так и распределение налоговых обязательств передоверяется го­сударственным органам. Основное ограничение, с которым этим органам приходится считаться, — это некие (скорее подразуме­ваемые, чем точно фиксируемые) лимиты налоговых сумм, кото­рые налогоплательщики согласны выплачивать в обмен на более или менее приемлемый уровень удовлетворения потребностей в общественных благах и перераспределении. В подобном случае главная проблема состоит в том. какие конкретные способы сбо­ра требуемой суммы окажутся наименее болезненными для пла­тельщиков и нанесут наименьший ущерб хозяйству.

Допустим, что, по мнению политиков, уполномоченных ут­верждать бюджет, первоочередная потребность в общественных расходах составляет 10 трлн. денежных единиц и налогоплатель­щики в принципе готовы выплатить такую сумму. Какие кон­кретные виды налогов следует использовать, чтобы собрать эти средства? По каким ставкам надо взимать каждый из налогов?

Выбирая лучшие из всевозможных ответов, следует, конеч­но, использовать всю доступную информацию о дифференциа­ции потребительских предпочтений в отношении общественных благ. Однако не менее важным и нередко более осуществимым является анализ воздействия налогов на рыночное поведение произ­водителей и потребителей, продавцов и покупателей, работода­телей и работников в различных отраслях экономики. Такой ана­лиз позволяет выявлять искажающее влияние налогов и, пра­вильно подбирая их характеристики, добиваться относительного уменьшения нежелательных искажений.

Искажающим называется налог, который, воздействуя на мо­тивацию участников экономической жизни, побуждает их изби­рать аллокационные решения, отличающиеся по своей эффектив­ности от тех решений, которые были бы приняты при отсутствии данного налога. Налог, который не оказывает такого действия, называется неискажающим.

Неискажающий характер носят аккордные налоги, то есть те, которые предусматривают выплату в заранее определенное вре­мя твердых фиксированных сумм, не подлежащих какому-либо пересмотру в зависимости от меняющихся обстоятельств, в том числе от поведения налогоплательщика и его экономического положения. Так, если бы на каждого гражданина была возложена обязанность выплачивать в конце каждого года одинаковый налог, налогообложение сделало бы, конечно, всех граждан не­сколько беднее, но не препятствовало бы наиболее эффектив­ной аллокации тех ресурсов, которые остаются в их распоряже­нии.

По-иному действует искажающий налог. Ярким примером может служить способ налогообложения строений, который до­вольно широко использовался в Западной Европе в эпоху абсо­лютизма. Естественно облагать больший дом более высоким на­логом, чем меньший, поскольку размер строения косвенно ха­рактеризует платежеспособность владельца. Довольно естественно также измерять величину постройки числом окон, которые она имеет. В этой связи жилые строения облагались так называемым налогом на окна, который, однако, привел к тому, что большие дома стали строиться с малым числом окон.

На относительное уменьшение налоговых поступлений пра­вительство могло реагировать увеличением обложения каждого окна. В итоге государство так или иначе собирало намеченную сумму, но для налогоплательщиков ущерб в этом случае не сво­дился к платежам как таковым. Под влиянием налога они изби­рали не самые удобные, красивые и экономичные проекты до­мов, то есть отказывались от наиболее эффективных способов аллокации ресурсов при производстве одного из видов частных благ. Если бы домовладельцы стали беднее на сумму, выплачен­ную в виде налога, но при этом была бы устранена зависимость выплат от числа окон, появилась бы возможность Парето-улучшения: каждый индивид, используя оставшиеся у него средства, строил бы дом, обеспечивающий (при данных ресурсных огра­ничениях) максимальный уровень полезности, и уже не чувство­вал себя стесненным необходимостью приспосабливаться к дан­ной конкретной форме налога.

Любой налог, как искажающий, так и неискажающий, умень­шает количество ресурсов, находящихся в непосредственном рас­поряжении налогоплательщика, что неизбежно влияет на его поведение. Так, плательщик аккордного налога может быть вы­нужден сократить потребление или увеличить интенсивность труда. Но у него нет оснований намеренно преуменьшать свои реальные возможности или отказываться от наиболее эффектив­ных вариантов их использования.

Неискажающие налоги являются экономически нейтральными в том смысле, что не оказывают воздействия на эффективность ал­локации ресурсов.

Организационная простота

Сбор налогов, как и любые другие экономически значимые действия, требует затрат. Это, во-первых, расходы на содержа­ние налоговой службы; во-вторых, затраты времени и средств плательщиков, связанные с определением причитающихся с них налоговых сумм, их перечислением в бюджет и документирова­нием правильности уплаты налогов; в-третьих, затраты на при­обретение услуг налоговых консультантов и адвокатов, а также другие виды расходов, обусловленных потребностью в квалифи­цированной трактовке налогового законодательства и его при­менении для разрешения возникающих конфликтов.

Затраты на обслуживание налоговой системы подчас не менее значимы для характеристики ее экономической эффективности, чем оказываемое ею искажающее воздействие на производство частных благ. При прочих равных условиях эти затраты тем ниже, чем яснее и единообразнее налоговые обязательства и легче про­верка их выполнения. Так, если бы налогообложение сводилось к равным аккордным платежам физических лиц, третий компо­нент затрат был бы практически исключен ввиду предельной ясности, однозначности и неоспоримости обязательств каждого индивида. Одновременно были бы сведены к минимуму и пер­вые два компонента, поскольку ни плательщикам, ни сборщи­кам налогов не имело бы смысла обращаться к данным бухгал­терского учета, производить какие-либо подсчеты, принимать во внимание различного рода льготы и т.п.

Все перечисленные виды затрат входят в состав администра­тивных издержек налогообложения. Они очевидным образом за­висят от вида налога, дифференциации его ставок, наличия льгот и иных особых условий его выплаты. Организационная простота налога позволяет при прочих равных условиях собирать суммы, необходимые государству для выполнения его функций, при от­носительно низком уровне этих издержек.

Гибкость налога

Мера искажающего воздействия налога и величина связан­ных с ним административных издержек характеризуют его влия­ние на экономику, рассматриваемую в целом, и прежде всего на ту ее часть, которая лежит за пределами общественного сектора.

В этом же ряду находится и такая характеристика налогообложе­ния, как экономическая гибкость.

Гибкость налога — это его способность адекватно реагировать на динамику макроэкономических процессов, прежде всего на смену фаз делового цикла.

Аккордный налог, очевидно, не способен быть гибким. А, например, прогрессивный налог на прибыль предприятий помо­гает до некоторой степени сглаживать цикл деловой активности, работая как встроенный стабилизатор.

В самом деле, в фазе подъема, когда прибыли растут, опере­жающее увеличение налогового бремени может служить одним из факторов, предотвращающих «перегрев» экономики. Вместе с тем в условиях спада, когда прибыли сокращаются, снижаются и налоговые платежи, причем если налог прогрессивный, налого­вое бремя уменьшается быстрее, чем масса прибыли. В итоге ухудшение конъюнктуры относительно слабее сказывается на положении предприятий-налогоплательщиков, что облегчает сдер­живание спада и его последующее преодоление.

Контролируемость налоговой системы

В принципе, в демократическом обществе политика государ­ства во всех областях, в том числе и в сфере налогообложения, зависит от предпочтений избирателей. Однако в силу уже из­вестных причин она далеко не всегда непосредственно выражает позицию большинства. Рядовой избиратель не слишком компе­тентен в деталях налоговой политики, не всегда ощущает ее от­даленные последствия и, проявляя рациональное неведение, не очень стремится их прогнозировать. Поэтому он по-разному от­носится к тем налогам, прямая связь которых с его уровнем бла­госостояния очевидна, и тем, которые, на первый взгляд, затра­гивают его не столь сильно.

Когда налоговая система характеризуется с точки зрения кон­тролируемости, имеется в виду не просто право налогоплатель­щиков корректировать налоговую политику через участие в вы­борах и референдумах. Акцент делается на способности граждан на практике распознавать особенности тех или иных налогов и проецировать их на собственные интересы. Высокая мера кон­тролируемости соответствует своего рода прозрачности налого­вой системы. При прочих равных условиях она выше у прямых налогов по сравнению с косвенными, у маркированных по срав­нению с немаркированными и у налогов, отличающихся органи­зационной простотой, по сравнению с более сложными.

Итак, контролируемость налоговой системы несомненно от­носится к числу ее желательных свойств, хотя данный критерий в отличие от предыдущих не всегда находит поддержку тех, кто непосредственно проектирует эти системы и отвечает за их функ­ционирование.

Взаимосвязь и противоречия критериев

Поскольку описанные критерии оценки налоговых систем не предназначены для нахождения некоторого единственного иде­ального состояния, неудивительного они не всегда в полной мере согласуются между собой.

За некоторой несогласованностью критериев нередко скры­вается конфликт между требованиями экономической эффек­тивности и справедливости. Нейтральность, организационная простота и гибкость связаны преимущественно с первым тре­бованием, относительное равенство обязательств и контроли­руемость — в большей мере со вторым. Противоречия между этими требованиями не могут быть полностью устранены и сказывают­ся при решении многих конкретных проблем.

Это относится, в частности, к вопросу о налоговых льготах. Чаще всего их правомерность обосновывается с позиций спра­ведливости. Например, вычет из налогооблагаемых сумм средств, израсходованных на лечение, может быть оправдан тем, что бо­лезнь фактически создает неравенство (потерю благосостояния) при данной величине дохода. Однако любые льготы предполага­ют относительное усложнение налоговой системы и, как прави­ло, усиливают ее искажающее воздействие.

Принимая во внимание все рассмотренные критерии, удает­ся, с одной стороны, выбирать пусть не безукоризненные, но приемлемые компромиссные варианты налоговой системы, а с другой - различать не только достоинства, но и недостатки из­бранного варианта, по мере возможности уравновешивая пос­ледние специально подобранными мерами социально-экономи­ческой политики.

 

Ключевые понятия

Налог

Налоговая система

Прямые налоги

Косвенные налоги

Предельная норма налога

Средняя норма налога Маркированный налог

Равенство по горизонтали

Равенство по вертикали

Равенство налоговых обязательств

Экономическая нейтральность налога

Организационная простота налога

Гибкость налога

Контролируемость налога

Принцип получаемых выгод

Принцип платежеспособности

Искажающий налог

Корректирующий налог