Институциональные аспекты рыночной трансформации

 

На первоначальном этапе постсоциалистической трансформации в большинстве реформируемых стран господствовало убеждение, будто для формирования жизнеспособной рыночной экономики вполне достаточно разрушить механизмы контроля, свойственные административно-плановой системе, провести стандартные меры стабилизации и либерализации экономики, а также приватизировать большую часть государственного имущества, дав тем самым простор здоровым рыночным силам и структурам. Реальные процессы перехода оказались значительно сложнее. Демонтировав в короткие сроки старые институты, обеспечивавшие так или иначе приемлемый уровень бюджетной, финансовой, производственной, социальной стабильности, реформы не смогли столь же быстро сформировать каркас рыночной экономики, гарантирующий устойчивость системы на макро- и микроуровне и представленный многочисленными институтами, никогда не существовавшими в социалистической системе.

Речь идет прежде всего о частной собственности как важнейшем институте рыночной экономики, многочисленных правовых регулирующих институтах, обеспечивающих четкое и гарантированное разграничение имущественной ответственности (кодексы, законы), институтах, определяющих ответственность за собственность других лиц (нормы бухгалтерского учета, банковское регулирование, регулирование рынка ценных бумаг и инвестиционных посредников), институтах, структурирующих и делающих предсказуемым поведение партнеров по рыночным отношениям (прежде всего контрактное право) и др.

Опыт реформирования постсоциалистической экономики подтверждает первостепенную важность институционального аспекта трансформации, его определяющую роль даже в сравнении с экономической политикой, которая могла быть в принципе вполне успешной на определенных отрезках времени (например, с точки зрения целей финансовой стабилизации), но частичные позитивные ее результаты не обеспечивали все же продвижения по пути к нормальному устойчивому рыночному саморазвитию.

Анализ более чем десятилетнего опыта социально-экономической трансформации в постсоциалистических странах свидетельствует также и о том, что реальные процессы формирования нормально функционирующих институтов рынка существенно отстают от принятия организационных мер по имитации элементов рыночной инфраструктуры, известных из опыта развитых стран. Наличие коммерческих банков, бирж, инвестиционных посредников, номинального рынка ценных бумаг вовсе не гарантирует здоровых государственных и корпоративных финансов, эффективного рынка капиталов и ликвидности производительного капитала, роста инвестиций в реальный сектор экономики. Причем проблема состоит не столько в том, что нет достаточной массы законодательных рыночных норм и соответствующих структур, сколько в неэффективности, а в ряде случаев и невозможности безусловного следования этим нормам, в активном общественном пренебрежении, нарушении нового правопорядка. Организации и физические лица прямо сопротивляются, казалось бы, разумным требованиям властей и придерживаются правил и норм поведения, плохо согласующихся с новыми рыночными институтами[49].

Корни проявляющегося во множестве противоречий и конфликтов рассогласования формальных и неформальных институтов в переходной экономике следует искать в институциональной системе сравнительно недавнего административно-планового прошлого. В недрах плановой экономики с ее весьма жесткими формальными правилами сложилась достаточно мощная система неформальных институтов, исподволь опиравшихся на своего рода “рыночные” нормы, успешно компенсировавшие ее дефициты, дисбалансы и прочие препятствия для экономической активности. Во всех социалистических странах, таким образом, существовали рыночные отношения, для которых не было правовых институтов. Причем действовали как скрытые, так и полулегальные рынки. Их было множество, и они опирались на скрытый товарообмен, происходивший в обход обязательных планов. Выгодные сделки заключались повсеместно, однако они, разумеется, не могли опираться на сколько-нибудь длительные и устойчивые нелегальные отношения и реализовали в основном кратковременные интересы участников. У этих рынков и рыночных отношений не было главного института, обязательного для любой нормальной сделки и способствующего наиболее полной реализации потенциала ее сторон, — договорного (контрактного) права.[50] В предпринимательских кругах сформировалось устойчивое убеждение, что все эффективное, выгодное, “рыночное” осуществляется вопреки действующим легальным нормам. Этот глубоко укоренившийся неформальный институт принимался также властями, хорошо понимавшими пользу скрытых рынков для плановой экономики, но не допускавшими их легализации как формального института.

Такое “двоемыслие”, двойной стандарт, особенно характерный для позднего социализма, прочно укрепился в общественном сознании и продолжал работать уже после введения новых институтов, сформировавшихся с началом рыночных реформ. Устойчивость практики двойных стандартов поддерживалась сложившимися группами интересов, носители которых хорошо усвоили опыт противостояния легальной доктрине. Однако если в плановой экономике неформальные институты такого рода поддерживали упорядоченность и устойчивость системы, чего не могли обеспечить только механизмы административно-иерархической власти, то в переходной экономике, напротив, они способствовали консервации привычных алгоритмов действий и их приспособлению к принципиально новым институтам лишь формально, без сущностных перемен. Характерно, что поведение организаций и граждан, как правило, лишь тогда полностью согласуется с рамками формальных правил, когда допущенные нарушения реально и неотвратимо влекут за собой карающие санкции властей. В остальном предпринимательская деятельность с большим предпочтением опирается на неформальные институты, соблюдая требования формальных в той степени, в какой они не противоречат сложившимся интересам.

Помимо этого, необходимо заметить, что с началом рыночных преобразований реальная хозяйственная практика дополнилась большим количеством новых деструктивных моделей поведения и рутин, порожденных хищнической мотивацией как новой номенклатуры, так и новых собственников. Отношение к приватизированным предприятиям как к объектам наживы, их разграбление и перевод ликвидных активов за рубеж, построение частных и государственных финансовых пирамид, вывоз капитала в различных формах, уклонение от уплаты налогов — таков далеко не полный перечень новых рутин, закрепивших традиции «двойных стандартов» и заметно снизивших эффективность экономики переходных стран.

Одна из важных причин возникновения этих новых рутин заключается в слабой легитимности приватизационных процессов в общественном сознании, что отчасти связано с сопровождавшими эти процессы коррупцией и многочисленными злоупотреблениями, отчасти — со стереотипами общественного мнения, осуждающего присвоение благ, не заработанных собственным трудом, и, следовательно, негативно воспринимающего обогащение отдельных частных лиц в результате приватизации государственной собственности.

Природа массового пренебрежения законами становится более понятной, если принять во внимание особенности содержания и взаимодействия формальных и неформальных институтов. Формальные правила после принятия юридических решений могут меняться одномоментно, “за одну ночь” (смена законодательства, судебные решения, изменения «метаправил», например, конституции). Эти правила образуют в системе институтов своего рода внешний, поверхностный слой, поддающийся быстрым изменениям и корректировкам. Иное дело — неформальные институты (общепринятые привычные стереотипы и нормы поведения, укоренившиеся в индивидуальном и общественном сознании, которые составляют наиболее устойчивое ядро системы институтов, медленно, с трудом поддающееся изменениям. Неформальные институты, выражающиеся в устойчивых нормах и стереотипах, глубоко укорененных в социокультурной среде и определяющих характер действий граждан, фирм, организаций, властных структур, не случайно обозначаются в институциональной экономике термином “рутины”[51]. Неформальные нормы и правила при всех изменениях окружающей среды меняются лишь постепенно, по мере формирования у организаций и индивидуумов альтернативных моделей поведения, связанных с новым восприятием ими выгод и издержек. Новые неформальные нормы с необходимостью возникнут и начнут укореняться с развитием нового легального частного бизнеса в условиях либерализации торговли и движения капиталов, приватизации государственного имущества, когда будут созданы эффективные рыночные и административные механизмы принуждения к соблюдению правил добросовестной конкуренции и честной деловой практики.

Радикальная и быстрая ломка предшествующей системы институтов, возможная, разумеется, лишь в части формальных норм и правил, может привести к катастрофическому рассогласованию формальных и неформальных институтов. Именно таким случаем и было привнесение в ряд постсоциалистических стран неоклассической экономической модели. Общественное согласие, возникшее на волне демократических политических преобразований, позволило довольно быстро провести ломку старой системы формальных норм и выстроить на ее месте некий новый каркас из принципиально иных социально-экономических институтов. Однако было невозможно столь же быстрое возникновение и закрепление новых стереотипов экономического поведения. А это, в свою очередь, неизбежно должно было привести к ухудшению общей экономической ситуации, особенно если конкретные изменения окружающей среды не позволяли использовать прежние стереотипы.

В принципе рассогласование рутин и новых формальных норм сопровождает любое реформирование и постепенно преодолевается по мере отбора и накопления предпринимателями оптимальных для изменяющейся среды способов поведения, закрепляемых в новых рутинах. Особенность стран с переходной экономикой (их отличие от развитых и развивающихся стран) заключается, в частности, в наличии огромной массы разнообразных предприятий, одновременно испытывающих стресс перемен[52]. В этом случае нормальная адаптация к изменившейся среде затруднена, и происходит углубление кризиса. Поэтому трансформационный спад имеет вполне логичное институциональное объяснение. А чтобы кризис не обернулся катастрофой, необходимо сохранить на время перехода какую-то часть привычных правил, которую можно использовать в качестве своего рода “якоря” в нестабильной среде. Выбор конкретных вариантов стабилизирующих институтов для переходного периода определяется специфическими условиями каждой страны. Особая роль в этом выборе отводится государству, значение которого в переходный период является решающим.

В этом смысле опыт первых лет трансформации в большинстве стран, когда преобладала политика как можно большего дерегулирования в экономике, весьма показателен. Неоклассическая доктрина требовала свободного формирования рыночных институтов при минимальном участии государства. А между тем решение главных задач перехода к рынку без последовательного государственного контроля было невозможно. Структурные сдвиги в экономике (в большинстве стран поистине тектонических масштабов), либерализация торговли, ее принципиально новые законодательные нормы и организационные структуры, оздоровление бюджета, преодоление инфляции, урегулирование проблем внутреннего и внешнего долга, установление и защита правопорядка частной собственности — удовлетворительное решение всех этих вопросов не могло происходить на основе саморазвития соответствующих институтов.

Более того, при отсутствии сознательной целенаправленной политики государства вакуум институтов рынка заполняется псевдорыночными структурами, подменяющими функции государственных органов или имитирующими инфраструктуру рынка. Общеизвестно массовое и практически бесконтрольное образование в первые годы реформ всевозможных бирж, фондов, финансовых и инвестиционных компаний, банков, холдингов и т.п.[53] В структурах государственного аппарата, в свою очередь, возникали многочисленные группы интересов и их разнообразные коалиции, использовавшие слабость государства и отсутствие четких норм государственного контроля. Псевдорыночная инфраструктура, особенно в финансовом секторе, не только не способствовала реальной реструктуризации компаний и эффективному переливу капиталов, но и прямо противодействовала им. И к этому в немалой степени подталкивали опыт и навыки работы на скрытых рынках плановой экономики. В некоторых реформируемых странах (в разных странах в различной степени) произошло заполнение институционального вакуума криминализацией экономических отношений и установление контроля организованной преступности над теми функциями регулирования экономики, которые перестала выполнять государственная власть.

Многие просчеты реформ как раз и объясняются недоработанностью вопроса о роли государства в создании и защите институтов рынка. Анализ показывает, что именно этот фактор определяет в конечном счете успехи или провалы в переходной экономике. Темпы и последовательность конкретных мероприятий реформы, которым придавалось такое большое значение в первые годы трансформации и которые до сих пор бурно дискутируются в кругах сторонников “шокотерапии” или градуализма, «правых» или «левых», оказываются уже не столь принципиально важными в сравнении с перестройкой системы институтов. Конкретные действия государства могут быть различными в зависимости от национальной специфики и состояния экономики в каждый данный момент. Но государство ответственно за главное в сложных условиях переходного периода — не допустить коллапса институтов, обеспечить “мягкую” смену институциональной системы без слишком больших конфликтов между разрушающимися старыми и возникающими новыми институтами[54].

В соответствии с неолиберальной доктриной, оказавшей на первоначальном этапе решающее влияние на действия реформаторов в большинстве реформируемых стран, предприятия должны были бы при выработке новых стереотипов поведения делать оптимальный или по меньшей мере рациональный выбор из множества потенциальных возможностей в складывающейся рыночной среде. В действительности основная их масса предпочла линию на преемственность делового поведения в условиях неопределенности и сохраняла устойчивые стереотипы, базирующиеся на привычных рутинах. Реальный запас рутин, накопленных за десятилетия господства административно-плановых методов управления экономикой, позволял выбрать нужные для каждой конкретной новой ситуации, причем эффективность этого выбора зависела от опыта и способностей менеджмента.

В неопределенной, реформирующейся среде, недостаточно структурированной и организованной новыми формальными институтами, удачный выбор и исполнение рутин одними организациями служат сигналом для других. Возникают цепи взаимосвязанных алгоритмов поведения со своими «лидерами» и «ведомыми». Именно это происходило при катастрофически быстром распространении неплатежей, перераставшем в ряде стран в настоящий платежный кризис, для которого, собственно, далеко не всегда были адекватные макро- и микроэкономические причины. К ужесточению денежной политики большинство предприятий стало приспосабливаться хорошо известными им методами, ответив на финансовый “зажим” властей не сокращением расходов и поиском других возможностей финансового оздоровления, а ростом взаимного кредитования. Такое расширение взаимного кредитования логически вытекало из привычной пассивной денежной политики предприятий в плановой экономике, когда кредиты и долги, в сущности, не обременяя ни должников, ни кредиторов, просто списывались. Взаимные неплатежи предприятий, как и банковские неплатежи, быстро охватили реальный сектор, втянув в свои цепи также и те предприятия, которые вполне могли либо заплатить по обязательствам, либо понести необходимую имущественную ответственность[55].

Чрезвычайная важность института частной собственности в рыночной экономике явилась причиной того, что переход к рынку в большинстве постсоциалистических стран связывают прежде всего с приватизацией. Между тем преимущества рыночной экономики могут быть задействованы главным образом через институты развития предпринимательства, эффективных и защищенных контрактных отношений, развитого ликвидного рынка капиталов, четких правил формирования и деятельности субъектов экономики, нормального конкурентного порядка с соответствующими правилами входа-выхода на рынки. Частный сектор экономики в реформируемых странах представлен так называемыми новыми частными фирмами и приватизированными предприятиями. Институциональные предпосылки рыночной экономики рассчитаны на частный сектор как таковой независимо от того, как возникают частные предприятия — путем приватизации госсобственности или за счет нового частного капитала. Во многих постсоциалистических странах не было условий для достаточно быстрого и массового возникновения новых частных предприятий. Дилемма между «новым» частным сектором и приватизированными предприятиями явно решалась в пользу приватизации. Вместе с тем реформы не содержали достаточно целенаправленных мер по созданию надежных институтов быстрого развития предпринимательства — необходимой полноты правопорядка и защиты частной собственности и контрактного права. А сама по себе приватизация не создавала ни системы частного права, ни частного сектора экономики.

Пассивность государства на первоначальном этапе трансформации стала причиной того, что в переходной экономике большинства стран не были своевременно созданы (и сейчас весьма слабы) правовые основы частной собственности и соответствующая инфраструктура. Приватизация же, да и в целом рыночная трансформация, имеет смысл только в том случае, если такие институты есть. Причем гарантом защиты права частной собственности и использования контрактов должно быть именно государство. Видимо, верно и другое: наличие защищенных и гарантированных государством институтов предпринимательства и частной собственности позволило бы не слишком торопиться с приватизацией[56].

Важным институциональным аспектом рыночной трансформации во всех постсоциалистических странах является создание своего рода “опосредующих” институтов, наличие которых необходимо в период радикальных социально-экономических перемен. В странах с развитой рыночной экономикой и прочными демократическими традициями общество и отдельные индивиды достаточно терпимо относятся как к различиям в нормах прибыли фирм, отраслей и регионов, так и к существующему вполне привычному имущественному расслоению. Социалистическое общество с принципиально иными традициями патернализма, уравнительности, коллективизма, общих стандартов социальной защищенности и справедливости создало и другие формальные и неформальные институты, несовместимые с нормами рыночной экономики. Во избежание резкого дестабилизирующего институционального конфликта как раз и необходимы опосредующие институты, облегчающие переход. Это могут быть формальные нормы урегулирования конфликтных ситуаций, например законы о забастовках, правопорядок отношений наемных работников и работодателей (чего до сих пор нет в законодательной практике большинства стран). Роль опосредующих институтов могут исполнять и четко определенные социальные ориентиры реформ — выработка пакетов социальных гарантий (имеются в виду не только социальные выплаты, но и такие “макроэкономические” меры, как индексация заработной платы в зависимости от уровня инфляции), государственные программы помощи безработным, борьбы с бедностью и др.

Итак, рыночная трансформация постсоциалистической экономики связана с радикальной перестройкой всех институциональных основ. Изменения глубинных неформальных институтов, рутин в связи с изменениями социально-экономической и политической среды происходят довольно медленно и отстают от быстрой смены формальных институтов, главным образом конституции и законов. Однако для ускорения институциональной адаптации необходима достаточная масса первоначальных институциональных изменений, которые должны и способны дать толчок рыночным преобразованиям и обеспечить их необратимость. К числу таких норм можно отнести правопорядок частной собственности, контрактное право, антимонопольное законодательство, рыночное трудовое право, определение сфер естественных монополий, включение предприятий, остающихся в собственности государства, в конкурентную рыночную среду, защиту свободы торговли.