Международная правосубъектность других субъектов международного права.

Одним из наиболее сложных вопросов в доктрине современного международного права является вопрос о международной правосубъектности наций и народов. Анализ действующих документов и международной практики показывает, что далеко не каждая нация или народ имеют право претендовать на признание в качестве субъекта международного права. Например, казахи как нация субъектом международного права не являются: от их имени на международной арене выступает созданное ими государство - Республики Казахстан. Традиционно принято говорить о правосубъектности лишь тех наций и народов, которые в настоящий момент ведут борьбу за освобождение, т. е. не имеют собственной государственности и находятся в колониальном или ином угнетенном состоянии. Важно отметить, что для правосубъектности нации требуются оба указанных обстоятельства. Так, если отсутствие у народа государственности связано с выбором этим народом соответствующей формы самоопределения (автономия, субъект федерации, ассимиляция) и фундаментальные права его представителей не нарушаются, то вопрос о его международной правосубъектности не стоит. Точно так же не могут быть признаны субъектами международного права народы, которые хотя и подвергаются фактической дискриминации и угнетению, но имеют собственную государственность.

Кроме того, нация или народ, борющиеся за свою независимость, для признания международной правосубъектности должны удовлетворять некоторым другим условиям. Во-первых, народ должен иметь единое политическое или военное руководство, эффективно руководящее борьбой за независимость и ответственное за все действия в рамках данной борьбы. С этой точки зрения, причиной для непризнания нации субъектом международного права может стать наличие у нее сразу нескольких руководящих центров, неподконтрольных друг другу (полевые командиры, самопровозглашенные правительства и т.д.). Во-вторых, сама борьба за независимость должна вестись нацией или народом цивилизованными средствами, с соблюдением общепризнанных норм и обычаев международного права, в том числе законов и обычаев войны. Избрание народом террористической деятельности в качестве основного средства борьбы, использование запрещенных методов ведения боевых действий, военные преступления - все подобные факты выводят народ из числа легитимных участников международных отношений. Наконец, в-третьих, борьба за независимость должна опираться на определенные исторические и политические предпосылки: наличие у данного народа каких-то форм государственности в прошлом, высокая степень национальной самоидентификации, компактность проживания и др. В настоящее время в доктрине международного права господствует точка зрения, согласно которой недопустимо осуществление народом права на самоопределение в ущерб территориальной целостности и суверенитету уже существующего государства.

В принципе, положительное решение вопроса о международной правосубъектности наций и народов, борющихся за свою независимость, изначально было тесно связано с процессом ликвидации колониальной системы. После того, как проблема колониализма утратила свою актуальность, к признанию наций и народов субъектами международного права стали относиться крайне осторожно. Достаточно сказать, что на данный момент только арабы Палестины (точнее, Организация Освобождения Палестины как представляющее их движение) являются полноценными участниками международных отношений. Попытки таких народов и движений, как чеченцы, баски, ИРА добиться международно-правового признания не увенчались успехом. С одной стороны, эти и некоторые другие народы избрали противоречащие международному праву пути и методы борьбы, с другой - сам факт создания ими независимого государства противоречил бы, как уже сказано, интересам уже существующих государств и их населения.

В настоящее время немногим более 10 территорий считаются зависимыми, то есть находящимися под протекторатом (управлением) какого-либо государства. К таким территориям, в частности, относятся Бермуды, Фолклендские острова, Каймановы острова, остров Святой Елены, Гуам и др. В принципе, все проживающие на них народы, согласно действующему международному праву, имеют право на самоопределение и недостаточная политическая, экономическая или социальная неподготовленность не могут использоваться как предлог для задержки достижения ими независимости.

Что же касается характера и объема правосубъектности наций и народов, то они, как правило, тесно связаны с борьбой за независимость. В частности, нация как субъект международного права имеет право на признание правосубъектности, на самооборону, на распоряжение природными ресурсами, на заключение международных соглашений и на участие в работе международных организаций. Например, 27 декабря 1995 года было заключено Соглашение между Правительством Республики Казахстан и Правительством Государства Палестина о сотрудничестве в области экономики и производства. По сути, сам факт заключения данного Соглашения свидетельствует о том, что Казахстан уже в 1995 году признал созданное палестинскими арабами государство субъектом международного права (о признании см. п. 5 настоящей главы).

Отличительной чертой международной правосубъектности международных организаций является ее уставной, производный характер. Это означает, что правоспособность международных организаций изначально ограничена волей создавших их государств. Именно государства, реализуя одно из своих суверенных прав, договариваются о создании той или иной международной организации и в учредительных актах определяют ее цели и основные виды деятельности. По общему правилу, международная организация как участник международных отношений вправе осуществлять лишь такие действия, которые определены ее учредительными актами (международным соглашением, уставом и т.п.). Можно также сказать, что правоспособность международных организаций носит функциональный характер, т. е. неразрывно связана с их функциями, определяемыми государствами-учредителями. Именно этим правосубъектность международных организаций отличается от правосубъектности государств: последние, будучи первичными субъектами международного права, никем специально не создаются, никаких уставных целей не имеют и в силу этого пользуются самым широким кругом прав и свобод на международной арене (имеют универсальную правоспособность). Из данного положения вытекает второе фундаментальное отличие: правосубъектность каждой международной организации уникальна, а правоспособность - различна по объему; в то время как в отношении государств действует принцип суверенного равенства.

Данная особенность правового статуса международных организаций подтверждается некоторыми решениями Международного Суда ООН. Так, в своем консультативном заключении от 8 июля 1996 года по запросу Всемирной организации здравоохранения о правомерности применения ядерного оружия в случае вооруженного конфликта Суд указал, что функциональная правосубъектность международных организаций предполагает, что в своей деятельности они не должны выходить за рамки Устава. Далее Суд напомнил, что международные организации в отличие от государств не обладают полной компетенцией. Их деятельность основывается на принципе специализации, а пределы их полномочий определяются государствами-учредителями.

Говоря о международных организациях, следует помнить, что международной правосубъектностью обладают лишь те из них, которые являются межправительственными, то есть созданы официальными властными органами государств. Участниками (членами) таких организаций являются сами государства как таковые, как правило - в лице уполномоченных органов. Так, членами ООН и ее специализированных учреждений являются сами государства, структуру Интерпола образуют национальные органы уголовной полиции. Если международная организация имеет неправительственный характер, то есть создана физическими лицами, общественными объединениями различных стран, она не является субъектом международного права. Например, в Международный Олимпийский Комитет (МОК) в качестве членов входят не государства, а общественные организации - национальные олимпийские комитеты. Поэтому, несмотря на ярко выраженный международный характер деятельности, МОК не обладает международной правосубъектностью. То же самое можно сказать о различных правозащитных, благотворительных и религиозных организациях (Гринпис, Красный Крест, “Международная амнистия”, ФИДЕ и т. д.).

Говоря о межправительственном (межгосударственном) статусе международной организации, следует помнить, что она как субъект права обладает собственной, автономной волей, которую нельзя сводить к простой сумме воль создавших ее государств. Иными словами, международная организация является самостоятельным участником международных отношений, в которых она выступает не от имени государств-членов, а от своего имени. В противном случае правосубъектность организации следовало бы поставить под сомнение.

Нередко указание на международную правосубъектность содержится в уставах международных организаций (статья 211 Устава Европейского союза). Согласно статье 2 Соглашения о привилегиях и иммунитетах Международного агентства по атомной энергии, МАГАТЭ имеет статус юридического лица и обладает правоспособностью заключать контракты, приобретать имущество и возбуждать судебные дела. Однако отсутствие такого указания не влияет на фактическую принадлежность международной организации к категории субъектов международного права. Например, в Уставе ООН нет специального положения о ее международной правосубъектности, хотя эта организация, безусловно, имеет самый большой объем правоспособности на международной арене. В решении Международного Суда ООН от 11 апреля 1949 года сказано, что Организация “является субъектом международного права и способна иметь международные права и обязанности...Она наделена способностью отстаивать свои права посредством предъявления международных претензий”. Что касается универсальных международных документов, то статья 3 Венской Конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 года прямо относит последние к субъектам международного права. Современная доктрина международного права исходит из того, что любая межправительственная организация ipso facto является участником международных отношений. Данная концепция (концепция объективной правосубъектности международной организации) разработана норвежским юристом Ф. Сейерстедом.

Как уже было сказано, правоспособность международных организаций различна и определяется их уставными целями и задачами. Как правило, международные организации способны вступать в различные международные отношения: между организациями и государствами, между организациями и их органами, между самими организациями. Наиболее ярко возможность участия межправительственных организаций в международных отношениях выражается в праве заключать международные соглашения с другими субъектами и иным образом сотрудничать с ними (например, приобретать членство других организаций). Кроме того, международные организации нередко являются субъектами международного правотворчества (см. главу 3). Наконец, международно-правовая практика свидетельствует о деликтоспособности международных организаций, то есть о возможности привлечения их к международной ответственности за нарушение соответствующих норм. Косвенным проявлением международной правосубъектности организаций является институт привилегий и иммунитетов, которыми организации и их персонал наделяет целый ряд действующих соглашений.

Подробнее о правосубъектности международных организаций – в главе 9.

К числу субъектов международного публичного права традиционно относят также различные государствоподобные (или политико-территориальные) образования. Наиболее известными из них являются Ватикан и вольные города.

Ватикан является, с одной стороны, Святым престолом - мировым центром католической церкви, а с другой - резиденцией Папы Римского, городом-государством, созданным в 1929 году по договору между Италией и Святым престолом. Большинство юристов считает, что субъектом международного права является Ватикан как центр католической церкви, а не как политико-территориальное образование на территории Италии. Согласно Латеранскому договору от 11 февраля 1929 года (подписан главой итальянского правительства Муссолини и папским представителем Гаспари) создание Ватикана продиктовано необходимостью обеспечить абсолютную и явную независимость Святейшему престолу, гарантировать ему бесспорный суверенитет на международной арене путем признания его полной собственности, исключительной и абсолютной власти и суверенной юрисдикции.

От классического государства Ватикан отличает отсутствие одного из трех обязательных атрибутов: обладая территорией и публичной властью, Ватикан не имеет собственного населения, которое состоит не из граждан, а из служащих католической церкви. Однако это не мешает Ватикану как центру одной из мировых конфессий быть активным участником международных отношений. Ватикан поддерживает дипломатические отношения с подавляющим числом современных государств (в том числе и с Республикой Казахстан): он принимает послов и сам направляет свои представительства, возглавляемые папскими нунциями, что предусмотрено Венской конвенцией о дипломатических сношениях 1961 года. Кроме этого, Ватикан имеет статус официального наблюдателя в ООН и является полноправным членом ОБСЕ. Достаточно богата и договорная практика Ватикана, которая включает как светские соглашения, заключаемые папой от имени политико-территориального образования, так и конкордаты - договоры, касающиеся отношений государств с католической церковью. Ватикан является участником многих авторитетных универсальных международных конвенций, его делегации регулярно принимают участие в работе различных международных конференций. Внутренняя жизнь города-государства Ватикан регулируется Основным законом.

Вольные города как субъекты международного права представляют собой временные политико-территориальные образования, обладающие отдельными чертами государственного суверенитета. Как правило, вольные города (это название историческое; в настоящее время в мире нет ни одного вольного города в точном смысле этого слова) создавались как способ решения территориальных проблем международного характера. Создание вольного города - это компромиссное решение, которое позволяло на время заморозить территориальный спор и провести переговорный процесс в относительно спокойных условиях. Существование вольного города продолжалось лишь до достижения заинтересованными государствами соответствующих договоренностей. В различное время статус вольного города имели Краков, Данциг, Триест, Саар и другие образования. Например, расположенный на итальянско-югославской границе город Триест в период с 1947 по 1954 год обладал статусом, предусмотренным отдельным разделом Мирного договора с Италией. Впоследствии четыре государства (Италия, Великобритания, США и Югославия) подписали Меморандум о взаимопонимании, согласно которому большая часть Триеста и его окрестностей вошли в состав Италии, а меньшая часть - в состав Югославии. В настоящее время рассматриваемый институт международного права применим к югославской провинции Косово.

Для статуса вольного города были характерны следующие особенности. Город не находился под суверенитетом какого-либо государства; его международная правоспособность определялась специальным международным соглашением и внутренней конституцией; город объявлялся нейтральной и демилитаризованной территорией; население города имело специальное гражданство; в качестве гарантов сохранения статуса вольного города выступали отдельные государства или международные организации. Как показывает практика, от полноценных государств вольные города отличались лишь отсутствием полного самоуправления. Это связано с тем, что в основе образования вольных городов никогда не лежал суверенитет того или иного народа; статус этих производных субъектов международного права определялся заинтересованными государствами.

Специфическим международно-правовым статусом с 1971 по 1990 год обладал Западный Берлин, а в настоящее время обладает Иерусалим. Особенности правового положения обоих городов также вытекали из неурегулированности территориальных проблем. Статус Западного Берлина определялся Четырехсторонним соглашением Великобритании, СССР, США и Франции от 3 сентября 1971 года (в настоящее время Западный Берлин входит в состав ФРГ), а статус Иерусалима до сих пор точно не определен, несмотря на резолюцию Генеральной ассамблеи ООН № 181/11 от 23 ноября 1947 года.