В Российской Федерации
Под правовой основой местного самоуправления понимается система нормативных правовых актов, определяющих организацию, формы осуществления и гарантии местного самоуправления, его задачи и функции, а также компетенцию и ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, их взаимоотношения с органами государственной власти, гражданами и их объединениями в Российской Федерации.
Согласно ст. 4 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства РФ, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан, и иные муниципальные правовые акты.
1. К общепризнанным принципам и нормам международного права относится Европейская хартия местного самоуправления, ратифицированная Российской Федерацией в 1998 г., и ее положения в полной мере распространяются на нашу страну.
Целью Хартии является обеспечение и защита прав местных органов самоуправления. Важность этого очевидна: именно местное самоуправление позволяет гражданам участвовать в принятии решений, касающихся их повседневной жизни. Более того, соблюдение этого права гарантирует осуществление иных гражданских прав и свобод. Хартия обязывает государства, входящие в Совет Европы, беречь и укреплять политическую, административную и финансовую самостоятельность местных сообществ. Тем самым принцип самостоятельности органов местного самоуправления закрепляется на высоком международно-правовом уровне, а его соблюдение расценивается как один из основных критериев подлинной демократии.
В Хартии констатируется, что местное самоуправление составляет одну из основ демократического строя, обеспечивая эффективное и приближенное к гражданам управление. В документе подчеркнуто, что право на местное самоуправление – одно из важнейших гражданских прав, а подлинное народовластие надо искать не там, где власть централизована, но там, где она рассредоточена и передана на места.
2. Основные конституционные положения в области местного самоуправления содержит Конституция РФ, в которой говорится о том, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление (ст. 12).
Конституция РФ содержит и специальную главу о местном самоуправлении «Глава 8. Местное самоуправление», состоящую из четырех статей (статьи 130-133). С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения: местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно; органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти; местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью; местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления; структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно; изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
В Конституции РФ содержатся и другие важные положения, раскрывающие сущность, формы и гарантии местного самоуправления. Так, устанавливается, что оно осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций.
Конституция РФ ставит органы местного самоуправления вне системы органов государственной власти. Но это не означает, что государство отказывает местному самоуправлению в своей поддержке. Закон обязывает федеральные органы государственной власти, государственные органы субъектов Российской Федерации создавать необходимые правовые, организационные, материально-финансовые условия для становления и развития местного самоуправления, оказывать содействие населению в осуществлении права на местное самоуправление.
Конституцией РФ закреплены гарантии местного самоуправления (право на судебную защиту; право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти; запрет на ограничение прав местного самоуправления).
Итак, Конституция РФ закрепляет в соответствии с Европейской хартией местного самоуправления важнейшие исходные начала организации местного самоуправления, составляющие правовой фундамент муниципального развития в нашей стране.
Федеральные законы занимают особое место в правовой основе местного самоуправления, которое определяется следующими факторами. Основополагающие начала организации и деятельности местного самоуправления, его место и роль в системе народовластия, закрепляемые Конституцией РФ, получили развитие в Федеральном законе от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В законе установлены общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определены государственные гарантии его осуществления. В Федеральном законе разграничиваются полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, определяются предметы ведения местного самоуправления, регулируются основные формы осуществления населением местного самоуправления.
Таким образом, Федеральный закон закрепил законодательную основу местного самоуправления (ст. 7) и создал необходимые предпосылки для развития федерального и регионального законодательства в сфере местного самоуправления.
К другим федеральным законам, регулирующим отдельные вопросы построения и функционирования местного самоуправления, можно отнести, например:
- Федеральный закон от 26.11.96 № 138-ФЗ (ред. от 09.11.2009) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления», который устанавливает правовые нормы, обеспечивающие реализацию конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местной власти;
- Федеральный закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 02.07.2013) «О муниципальной службе в Российской Федерации». Данный закон регулирует отношения, связанные с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств-участников международных договоров Российской Федерации, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной службы, а также с определением правового положения (статуса) муниципальных служащих;
return false">ссылка скрыта- Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 23.07.2013), который устанавливает, что к бюджетам бюджетной системы Российской Федерации относятся и местные бюджеты, определдяет бюджетные полномочия муниципальных образований, муниципальный долг и др.;
- Закон РФ от 14.07.1992 № 3297-1 (ред. от 22.11.2011) «О закрытом административно-территориальном образовании». Закон определяет правовой режим закрытого административно-территориального образования, меры государственной поддержки граждан, проживающих и (или) работающих в закрытом административно-территориальном образовании, и особенности организации местного самоуправления в закрытом административно-территориальном образовании.
Важную роль в правовой основе местного самоуправления занимают Указы Президента Российской Федерации и Постановления Правительства Российской Федерации по вопросам местного самоуправления, устанавливающие, например, федеральные программы развития местного самоуправления. В качестве примера таких актов можно привести следующие:
- Указ Президента РФ от 22.12.1993 № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»;
- Указ Президента РФ от 11.06.1997 № 568 (ред. от 27.06.2000) «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации»;
- Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»;
- Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (с изм. на 14.102012) «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;
- Указ Президента РФ от 10.06.2012 № 805 «О Дне местного самоуправления»;
- Указ Президента РФ от 25.08.2012 № 1215 «Об утверждении состава Совета при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления и состава президиума этого Совета»;
- Постановление Правительства РФ от 31.12.2004 № 903 (с изм. на 02.08.2005) «Об утверждении Правил составления передаточного (разделительного) акта по имущественным обязательствам органов местного самоуправления»;
- Постановление Правительства РФ от 06.02.2006 № 75 (с изм. на 10.09.2013) «О порядке проведения органом местного самоуправления открытого конкурса по отбору управляющей организации для управления многоквартирным домом»;
- Постановление Правительства РФ от 18.04.2012 № 344 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации»; и др.
3. Установление общих принципов организации местного самоуправления относится к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил перечень полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления. Согласно ст.6 данного закона органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют правовое регулирование местного самоуправления, принимая законы субъектов Российской Федерации:
- о местном самоуправлении (например, Закон Республики Башкортостан от 18.03.2005 № 162-з (ред. от 03.07.2013) «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан»);
- о муниципальных выборах (Кодекс Республики Башкортостан от 06.12.2006 № 380-з (ред. от 29.05.2013) «О выборах»);
- о местном референдуме (например, Закон Республики Башкортостан от 26.11.2007 № 487-з (с изм. на 31.01.2013) «О референдуме Республики Башкортостан»);
- о муниципальной службе (например, Закон Республики Башкортостан от 16.07.2007 № 453-з (ред. от 03.07.2013) «О муниципальной службе в Республике Башкортостан»);
- о земельных отношениях (например, Закон Республики Башкортостан от 05.01.2004 № 59-з (ред. от 24.11.2008) «О регулировании земельных отношений в Республике Башкортостан»;
- о бюджетах субъектов Российской Федерации (например, Закон Республики Башкортостан от 30.11.2012 № 603-з «О бюджете Республики Башкортостан на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов», Закон Республики Башкортостан от 15.07.2005 № 203-з «О межбюджетных отношениях в Республике Башкортостан»);
- об установлении и изменении порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований, их границ и наименований (например, Закон Республики Башкортостан от 16.12.2004 «О границах, статусе и административных центрах муниципальных образований в Республике Башкортостан»);
- об установлении порядка регистрации уставов муниципальных образований (например, Закон Республики Башкортостан от 28.12.2005 № 260-з (с изм. на 31.01.2013) «О порядке регистрации устава муниципального образования в Республике Башкортостан»);
- об административных правонарушениях по вопросам, связанным с осуществлением местного самоуправления (например, Кодекс Республики Башкортостан от 23.06.2011 № 413-з (с изм. на 03.07.2013) Об административных правонарушениях);
- о наделении органов местного самоуправления отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с одновременной передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления переданных полномочий и осуществлять контроль за их реализацией (например, Закон Республики Башкортостан от 04.12.2012 № 609-з «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан»); и др.
В создании и функционировании системы гарантий местного самоуправления важная роль принадлежит органам государственной власти субъектов Российской Федерации. Они призваны обеспечить:
- сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (например, Постановление Правительства Республики Башкортостан от 13.09.2013 № 423 «О нормативах формирования расходов на содержание органов местного самоуправления муниципальных образований Республики Башкортостан);
- государственные минимальные социальные стандарты (например, Указ Президента Республики Башкортостан от 13.09.2013 года № УП-274 «О территориальных органах Министерства труда и социальной защиты населения Республики Башкортостан»);
- компенсацию местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления (например, Указ Президента Республики Башкортостан от 02.10.2012 № УП-378 «О Концепции кадровой политики в системе государственных органов и органов местного самоуправления Республики Башкортостан»; Постановление Правительства Республики Башкортостан от 24.09.2013 № 426 «Об утверждении Порядка предоставления иных межбюджетных трансфертов из бюджета Республики Башкортостан бюджетам муниципальных образований Республики Башкортостан по итогам конкурса "Лучшее муниципальное образование Республики Башкортостан"» и др.).
Органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают региональные программы развития местного самоуправления (например, Постановление Правительства РБ от 22.07.2008 № 253 «О Программе государственной поддержки и развития местного самоуправления в Республике Башкортостан на 2008-2010 годы»).
4. Необходимый элемент правовой основы местного самоуправления – уставы муниципальных образований, в которых на основе федерального законодательства, законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении определяются организация и формы осуществления местного самоуправления в данных муниципальных образованиях, их территориальная, финансово-экономическая основы, а также содержатся другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления (например, Решение Совета городского округа г. Стерлитамак РБ от 13.12.2005 № 2/3з (ред. от 18.12.2012) «Об Уставе городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан», решению Совета сельского поселения Ямадинский сельсовет муниципального района Янаульский район Республики Башкортостан от 02.06.2009 № 21 «Об Уставе сельского поселения Ямадинский сельсовет муниципального района Янаульский район Республики Башкортостан», Решение совета Муниципальный район Белорецкий район Республики Башкортостан от 23.05.2012 г. «Об Уставе муниципального района Белорецкий район Республики Башкортостан» и др.).
Устав муниципального образования разрабатывается муниципальным образованием самостоятельно. Порядок его разработки, принятия и изменения находится в ведении муниципального образования. Устав муниципального образования должен содержать:
1) наименование муниципального образования с указанием его границ и состава территории;
2) вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования;
3) определяет организационную структуру местного самоуправления, правовой статус органов и должностных лиц местного самоуправления, условия и порядок организации муниципальной службы;
4) формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения;
5) основания и виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
6) экономическая и финансовая основа осуществления местного самоуправления, общий порядок владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью;
7) вопросы организации местного самоуправления, обусловленные компактным проживанием на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных народов, казачества с учетом исторических и иных местных традиций.
Кроме устава на муниципальном уровне принимаются и другие нормативные правовые акты, регламентирующие отдельные вопросы организации и деятельности местного самоуправления:
- регламенты представительных органов (например, Решение Совета городского округа г. Стерлитамак РБ от 21.11.2006 № 15/17з «О Регламенте Совета городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан»);
- положения о местном бюджете (например, Решение Совета городского округа город Стерлитамак РесСтерлитамак Республики Башкортостан»);
- положения о местном бюджете (например, Решение Совета городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан от 18.12.2012 № 3-2/11з «О бюджете городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов»);
- о поряде использования муниципальным имуществом (например, Решение Совета городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан от 08.09.2009 г. № 2-2/28з «Об утверждении порядка оформления прав пользования муниципальным имуществом городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан и методики определения годовой арендной платы за пользование этим имуществом», Постановление администрации городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан от 12.07.2013г. № 1498 «Об условиях приватизации муниципального унитарного предприятия «Архитектурно-планировочное бюро» городского округа город Стерлитамак»);
- об оказании муниципальных услуг (например, Постановление администрации городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан от 30.04.2013г. № 929 «Об утверждении перечня муниципальных услуг, предоставление которых осуществляется по принципу «одного окна», в том числе в многофункциональных центрах»);
- о наименовании новых улиц муниципального образования (например, Постановление администрации городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан от 24.06.2013г. № 1317 «О наименовании новых улиц в мкр.№2 Западного жилого района городского округа город Стерлитамак Республики Башкортостан»); и др.
Таким образом, правовая основа местного самоуправления состоит, с одной стороны, из норм, установленных государством и его органами в результате их правотворческой деятельности на федеральном и региональном уровнях, с другой стороны – из общеобязательных правил поведения, установленных органами местного самоуправления, которые не входят в систему государственных органов, в результате их нормотворческой деятельности на местном уровне.