Международный опыт управления земельными ресурсами
Согласно ч. 1 ст. 1 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах: «Все народы для достижения своих целей могут свободно распоряжаться своими естественными богатствами и ресурсами. Ни один народ, ни в коем случае не может быть лишен принадлежащих ему средств существования».[232] Это подтверждено ст. 12.2 «Хартии Земли», принятой в марте 2000г. Советом Земли ООН, в которой зафиксирована необходимость «Утверждать права коренных народов на собственные духовное начало, знания, земли, ресурсы и традиционное устойчивые модели жизнедеятельности».
В «Докладе о развитии человека за 2003 год», подготовленном в рамках программы развития ООН, отмечается, что в целях развития мирового сообщества необходимо «обеспечить гарантии землепользования, защищающие права фермеров и стимулирующие их к инвестированию в улучшение земель». [233]
Основой организации управления земельными ресурсами всех развитых стран является государственное регулирование правоотношений на землю, хотя принципы, формы и подходы к правовому решению этой проблемы в разных странах существенно различаются.
Всесторонний анализ зарубежного опыта в осуществлении земельных преобразовании проведен Аграрным институтом РАСХН2, в работах профессора Г.Е. Быстрова3, профессора Н.В.Комова4, материалах участников международного Конгресса «Правовые проблемы земельной и аграрной реформы в странах Центральной и Восточной Европы, России, Беларуси, Украины и других стран СНГ, государствах Балтии» в г. Минске 9-10 сентября 1999 года5, международных семинаров в г. Самаре 1996 года6, в г.Минске в 1999 года7 и ряде других городов.
В исследованиях РАСХН дан анализ проведения земельных реформ в зарубежных странах к началу проводимой земельной реформы в Российской Федерации. Профессором Г.Е. Быстровым проанализировано развитие земельной реформы в зарубежных странах за 1990-1999 годы. На основе анализа основных тенденции развития их конституционного, гражданского, земельного и аграрного законодательства он выделяет три юридические модели осуществления земельных реформ. К первой (Восточно-европейской) модели реформирования земельных отношений он отнес Польшу, Чехию, Словению, Венгрию, Румынию, Болгарию и Югославию. Отличительной особенностью этой модели является отказ от монополии государственности на землю и развитие многоукладной рыночной экономики. Во вторую (Азиатскую) модель он включил Китай, Вьетнам, Лаос. Для этой модели характерно сохранение коллективных форм хозяйствования на земле при сочетании государственной и коллективной собственности на землю, а также государственное регулирование ценообразования, налогообложения, кредитования и финансирование сельскохозяйственных товаропроизводителей. Основу третьей модели составляют латиноамериканские страны (Мексика, Бразилия, Венесуэла, Перу и др.), для которых характерно сочетание общинного и капиталистического (фермерского) хозяйствования на земле.
Земельная реформа в Российской Федерации, как справедливо отмечает профессор Г.Е. Быстров, началась примерно одновременно с проведением аналогичных мероприятий в странах СНГ, государствах Балтии и Центральной и Восточной Европы. В то же время «В законодательстве, практике и правовой доктрине зарубежных стран сложилось несколько юридических моделей реформирования сельского хозяйства. В странах Восточной Европы идет радикальная перестройка аграрных отношений, основу которой составляют аграрные законы, обеспечивающие ликвидацию монополии государственной собственности на землю, перераспределение земли, существенное изменение социально-экономической структуры сельского хозяйства. В Польше, Чехии, Словакии, Венгрии, Болгарии, Румынии, Югославии, Хорватии, восточных землях Германии основу либерализации аграрных отношений составляют частная собственность на землю и имущество крестьян и хозяйственные связи между независимыми частными собственниками»1.
Переход стран бывшего Совета Экономической взаимопомощи Восточной Европы в члены Евросоюза предполагает адаптацию их национального законодательства и системы управления земельными ресурсами с моделями стран ЕС. В Польше, например, в период социалистического развития земля не была полностью национализирована. Там на земли сельскохозяйственного назначения сохранялась частная собственность, была разрешена её купля-продажа, а в 70е годы прошлого столетия проводилась целенаправленная работа по укреплению землепользования частных крестьянских хозяйств. Поэтому принятие в 1990г. закона об обороте земель сельскохозяйственного назначения не вызвало в стране протестов и социальных потрясений. Каждый гражданин Польши мог покупать и продавать землю без ограничений, в том числе и без сохранения её целевого назначения. После начала переговоров о вступлении Польши в Евросоюз правительство в 2002г. подготовило проект закона, предотвращающего спекуляцию землями сельскохозяйственного назначения, их чрезмерное дробление и концентрацию, требующего от владельцев таких земель сельскохозяйственной специальности. Были определены базовые размеры землепользования. Право покупки земель сельскохозяйственного назначения получили только физические лица и казна, а юридические лица — только для уставной научно-исследовательской деятельности. Закон вступил в силу после вступления Польши в ЕС. При этом Польша добилась 12-летнего переходного периода, в течение, которого иностранцы не могут приобретать польские земли в собственность. [234]
В Германии, где в частной собственности находится почти 90% земель, необходимым условием осуществления приватизации земли, является реституция, т.е. возврат земли её бывшим собственникам. Германское земельное право устанавливает запрет на дробление лесных и сельскохозяйственных участков и их отчуждение с изменением целевого назначения. Особое внимание при этом уделено контролю рационального использования земель, недопустимости ограничений их хозяйственного оборота в целях перераспределения между «эффективными правообладателями», выполнению землевладельцами правовых обязательств, в том числе по налоговым платежам.
Требования к продаже земель сельскохозяйственного назначения в собственность исключительно для развития сельскохозяйственного производства и по наличию профессиональных знаний к собственникам земель действуют в Швеции, Франции, Италии, Испании.
В США, где в федеральной собственности находится более 10% земель, введены жёсткие условия целевого использования земель различных категорий, установленных в процессе зонирования территорий, определены процедуры продажи федеральных земель и управления землевладением, а также санкции за нарушение установленных правил землепользования.
Основная доля земель Израиля находится в совместной собственности государства и Еврейского национального фонда.
Несколько по-иному решается вопрос о собственности на землю в Китае, где основной формой использования земли является аренда, а частная собственность на землю разрешена только в форме коллективной собственности крестьян на землю сельскохозяйственного назначения. Земля городов остаётся в собственности государства. Внедрение арендных земельных отношений получило поддержку во многих экономически развитых странах.
При этом механизм регулирования арендных отношений в разных странах существенно различается. В Италии и Нидерландах установлен предельный размер арендной платы. В ряде стран (Австрия, Англия, Нидерланды, Франция) введены жёсткие профессиональные требования к претендентам на аренду сельскохозяйственных земель. В Германии и Франции арендаторам разрешён ряд работ на арендуемых участках без согласия их собственников и т.д. Управление земельными ресурсами обычно осуществляют на трёх уровнях:
- общегосударственном;
- региональном;
- муниципальном. [235]
В ряде стран (Германия, Бельгия, Канада, Дания, США, Франция и др.) введены ограничения на изъятия земель сельскохозяйственных зон. [236] В ряде провинций Канады в таких зонах запрещены все виды несельскохозяйственной деятельности. В Японии запрещён перевод земель из сельскохозяйственных зон в несельскохозяйственные зоны. В зарубежных странах кроме административных мер по управлению земельными ресурсами широкое распространение получили экономическое и финансовое стимулирование рационального использования и охраны земель путём льготного налогообложение сельскохозяйственных земель. Например, в Австрии и Великобритании сельскохозяйственные угодья исключены из налогообложения, во Франции не подлежит обложению налогом наследуемая собственность фермера и т.д. Различаются условия сдачи земель в аренду. Так, ФРГ установлен минимальный срок аренды части участка — 12 лет, а всего участка — 18 лет. Во Франции предусмотрена аренда земельного участка ежегодная, обычная (до 9 лет) и долгосрочная (18 лет без права прекращения аренды и 25 лет с правом прекращения аренды) и т.д.
В ряде стран получили широкое развитие такие формы управления земельными ресурсами, как зонирование территорий (США), устройство территорий (Франция), комплексное планирование использования земельных ресурсов, управление территориями и консолидация использования разбросанных по территории сельскохозяйственных земель (ФРГ).
Важную роль в системе управления земельными ресурсами и регулирования земельных отношений в зарубежных странах играет земельный кадастр, реестр прав на земельные участки и их оценка. Земельный кадастр ведут издавна во всех странах мира. Во Франции первое упоминание о кадастре относится к 1269 году, в Швеции кадастровые работы ведут с XV века. В настоящее время в разных странах земельный кадастр ведут разные организации:
- в Англии — Государственная топографическая служба,
- в Испании — Центр земельного кадастра при Министерстве финансов,
- в Швеции — созданная в 1628 году Национальна земельная служба,
- в Дании — Национальная землемерная и кадастровая служба Министерства строительства,
- в Финляндии — созданная в 1693 году Национальная землемерная служба,
- в России функции по ведению кадастра земель на протяжении длительного времени возлагали на землеустроительную службу, а с 2004 г. — переданы Земельной кадастровой палате Федерального агентства кадастра объектов недвижимости.
Порядок создания и ведения кадастра в разных странах различается формами и технологией организации кадастровых работ, структурой данных, правовой основой, уровнем автоматизации, источниками финансирования и т.д.
В России также проведено разграничение функций по ведению кадастра. Реестр земель и других объектов недвижимости осуществляет Кадастровая палата Агентства Роснедвижимость. Реестр прав на земельные объекты передан службе Министерства юстиции, а оценка земель и землеустроительное обеспечение кадастра — различным саморегулирующим организациям.
В процессе проводимых земельных преобразований в нашей стране обозначилась поляризация мнений о праве собственности на землю. Анализ зарубежных и отечественных исследований по данному вопросу показал, что нигде в мире нет абсолютной частной собственности на землю и в условиях смешанной экономики установление частной собственности на землю не должно становиться целью, основой стратегии земельной политики. Даже в странах с развитой рыночной экономикой, устоявшейся демократической системой и отсутствием территориальных споров правовое регулирование рынка земель сельскохозяйственного назначения происходит с определенными ограничениями. Ограничение прав использования земель сельскохозяйственного назначения, прежде всего, распространяется на их куплю-продажу и аренду, на предотвращение чрезмерной концентрации таких земель у ограниченного числа собственников, на сохранение и повышение плодородия почв и т.д.
В нашей стране, как и за рубежом, основным объектом земельных правоотношений является земельный участок. Но у нас согласно Гражданскому кодексу Российской Федерации (ст. 131), Федеральному и республиканскому закону «О государственном земельном кадастре» (ст. 1), Земельному кодексу Российской Федерации (ст. 1) преобладает двухмерный «поверхностно-плоскостной» взгляд на землю, тогда как в западных странах с юридической точки зрения земельный участок трехмерный.
В земельных правоотношениях западных стран учитывают не только земную поверхность (площадь), но также земные недра и пространство над ее поверхностью. Такой подход к земельному участку значительно превышает эффективность ее использования. За рубежом четко различают положение земли как объекта собственности и как объекта хозяйствования и преимущество крупного аграрного производства. «Там решающее значение имеет не форма земельной собственности, а вопрос прав и обязанностей землевладельцев и землепользователей...»1.
Вопрос о формах собственности на землю решается неоднозначно даже в развитых капиталистических странах. Так, в США и Канаде земля находится в частной и государственной собственности, в Израиле — в совместной собственности государства и Еврейского национального фонда. Но даже там, где преобладает частная собственность на землю, права на нее ограничены многими законами. Например, в Швеции купить земельный участок могут только лица, ведущие сельскохозяйственное производство и имеющие соответствующую подготовку.
Особенностью проведения земельной реформы в Латвии является то, что приватизация земли здесь осуществляется путем восстановления права собственности на землю бывших собственников и их наследников1. В результате этого возникли значительные затруднения с организацией рационального использования и охраной земель и лесов республики. Значительная доля новых собственников земли и лесов является городскими жителями, которые не имеют опыта в использовании земельных и лесных ресурсов.
В Германии современное аграрное законодательство запрещает дробление крестьянских хозяйств и их земельных участков при любых сменах владельцев. Не спешат там и с искоренением общественной собственности на территории бывшей ГДР. Их цель не смена собственности, а формирование высокопродуктивного конкурентоспособного сельскохозяйственного производства. В некоторых странах частная собственность на земли сельскохозяйственного назначения вообще отсутствует (Израиль, Нидерланды)2.
В настоящее время в зарубежных странах широкое развитие получает аренда земли. В качестве основной формы права на землю считают аренду в Китае, где в аренде находится 96% земель сельскохозяйственного использования. Там продается не земля, а право пользования ею, и вопрос о передаче земли в собственность даже не возникал. Особенностью китайской земельной реформы является то, что она добровольная и рассчитана на длительный период времени. Это позволило Китаю за последние 15 лет реформы увеличить валовое производство сельскохозяйственной продукции в 2,2 раза, а среднедушевой доход населения более чем в 2 раза. Большой опыт по регулированию аренды и залога земли накоплен в США, где преобладает годовая аренда; в Англии и Германии — до 99 лет.
Республика Башкортостан стала участником многих международных и федеративных договоров и соглашений по инвестициям в различные отрасли народного хозяйства. В связи с этим необходимо учитывать опыт развития земельного законодательства в целом в Российской Федерации, в странах СНГ и других зарубежных странах. В частности, это касается норм права собственности на землю и неразрывно связанных с нею объектов недвижимости, опыта в создании геоинформационных систем земельного кадастра и Единой системы регистрации прав на недвижимость.